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第二章 公務人員法律關係及其權利
權利義務為法規範下特定主體所得主張之利益或行為負擔，界定了法律主體 間之法律關係。因此，公務人員權利義務之內涵，取決於公務人員與國家間之法 律關係為何。
公務人員為國家機關之組成要素，代表國家意志執行公權力，在確保國家目 的達成之前提下，並為確保行政內部之一體性與和諧性，相較於一般人民，對於 公務人員之權利予以特別限制，有其必要性。但此限制在憲法對公務人員之制度 性保障概念下，必須依據法律規範為之，且當國家對公務人員所為人事行政行為 超過憲法或法律所容許之限制，而產生權利侵害之違法性疑義時，基於有權利即 有救濟之法理，自應提供一定訴訟救濟機會，乃法治國之必然。
在本章中，將從國家與公務人員間法律關係之討論著手，分析對公務人員關 係之理論演進，以及各種理論架構下之法律關係之樣貌，並進一步討論公務人員 所擁有之權利內涵為何，包括憲法對公務人員之制度性保障、公務人員身分與憲 法基本權之關係，公務人員職務取得與相對應之權利義務關係，以及法律對公務 人員基本權予以限制之容許及界限，並兼論及我國各法令規範對於公務人員權利 之建構及內涵。本章之討論，並將作為往後章節進一步探討國家對公務人員所為 人事行政行為之屬性之基礎。
第一節 公務人員法律關係 第一項 公務人員之定義與範圍
在討論並界定法律關係前，先界定法律關係之主體為何。公務員法律關係之 兩造，一為國家，一為公務員。然公務員之定義，因相關法令規範目的之不同而 有不同，須依據本論文研究目的予以定性，方不至偏離主題。
目前相關法令對於公務員之概念，有從身分角度予以狹義定義，亦有從功能
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角度採取廣義定義。依立法目的及法律規範事項之不同，公務員之法律概念亦有 不同。從政府人事法令規定之規範事項與適用對象之關係對照觀察，大抵涉及公 務員身分、權益、待遇俸給等基礎人事管理事項為規範目的者，對於公務員之定 義，較傾向於從身分角度界定，其名詞亦多為「公務人員」；而涉及績效、行為 倫理及服務等以公務人員之行為為規範對象之法令，或涉及一般人民與國家公務 員關係之法律，則多傾向從功能面界定，盡量擴大公務員概念之涵攝範圍。以公 務人員任用法為例，該法為規範公務人員任用資格及銓敘審定等任官事項之法律，
該法施行細則第 2 條第 1 項規定：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，
除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。」另公務人員陞遷法
（亦屬涉及任官之規範）對於公務人員之定義，亦與公務人員任用法相同，該法 第 3 條規定：「本法以各級政府機關及公立學校組織法規中，除政務人員及機要 人員外，定有職稱及依法律任用、派用之人員為適用對象。」2另公務人員退休 資遣撫卹法第 3 條則規定：「本法適用於依公務人員任用法及其相關法律任用，
並經銓敘審定之人員。前項人員退休、資遣或撫卹之辦理，除本法另有規定外，
以現職人員為限。」以上相關法令對於公務人員之定義，與傳統上常任文官概念 接近，著重於有其正式法定編制，依一定考選任用程序進用，且其任官資格並有 經銓敘機關審定之官等職等，強調身分之概念，並排除政務人員（非常任）及契 約人員（非擔任編制內定有官等職等之職務者）。
另在功能性概念部分，規範國家責任之國家賠償法，涉及人民權利保障，該 法原則採取最廣義定義，該法第 2 條第 1 項規定，凡屬依法令從事於公務之人員 皆屬之。該規定並未將範圍限縮在「機關」及「官等職等」概念內，因此，行政 機關之外之公營事業人員，只要從事公務，亦在公務員概念範圍內，另機關內所 雇用不具官等職等人員，亦屬公務員之概念；再者，國家賠償法第 4 條規定：「受
2 公務人員任用法第 1 條：「公務人員之任用，依本法行之。」第 2 條：「公務人員之任用，應本 專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合。公務人員陞遷法第 3 條規定：「本法所稱公務人員之陞遷，指下列情形之一者：一、陞任較高之職務。二、非主管
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委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務 員，受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同。」顯見該法係將 所有依法令從事公務行為者，均界定為公務員3。蓋此乃考量透過國家賠償法之 立法目的，在保障人民遭受損失時得有補償機制，並課予國家責任，若公務員概 念過小，將使人民所受損失無法獲得必要補償，並亦避免國家透過將公務之執行 交付不具身分上地位之公務人員，進而脫逸應負責任。又在人事法令而言，指涉 範圍較編制內具身分之常務人員為廣者，多直接以「公務員」概念取代具有身分 意涵之「公務人員」概念，如「公務員服務法」適用對象涵蓋「本法於受有俸給 之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」（第 24 條）；公務 員懲戒法之適用對象，依司法院見解，包括「一、政務人員。二、法定機關任用 或派用之有給專任人員。三、公立學校校長、兼任行政職務之教師。四、公立學 術研究機構兼任行政職務之研究人員、公立社會教育機構專業人員。五、公營事 業機構經國家或其他公法人指派在該機構代表其執行職務之人員。六、民選地方 首長。七、軍職人員。」其範圍亦顯然超過身分概念之公務人員4。
基於本論文係以服公職及擔任公職所擁有權利為討論範圍，因此，本論文對 於公務員之討論，是以身分概念為重點，指經由一定選拔甄補程序取得任官資格，
並擔任政府組織法令規定有官等職等之職務，且其任用資格經過銓敘機關審定者。
因此在行政機關服務之人員，不具有以上身分特徵者，或為契約雇用之聘用或約 僱人員，或屬從事單純事務性工作之技工、工友、駕駛、駐衛警察等，均非本論 文討論之對象，又參考現行相關文官管理法令之名詞用語，本論文之對象，之後 將統籌以「公務人員」概念代表。
第二項 公務人員關係之本質
公務人員與其服務主體（國家或地方自治團體）之關係，係以公務人員所具
3 劉宗德，國家賠償與損失補償，收錄於氏著，制度設計型行政法學，2013 年，頁 244，台北：
元照出版。
4 節錄自司法院網站：https://www.judicial.gov.tw/QnA/content.asp?seq=504，節錄時間：
108 年 6 月 4 日。
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有之身分為基礎，與一般人民與國家之一般權力關係不同，學者吳庚稱為「公務 員關係」5，而建構此關係之規範體系，即公務員制度。在我國，公務人員制度 乃受憲法之制度性保障，司法院釋字第 605 號解釋揭示：「憲法第 18 條規定人民 有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保 障，俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公 職之權利，受制度性保障。」所謂憲法之制度性保障，係以憲法保障人民基本權 利之目的為基礎，強調憲法除賦予人民有主觀上享有並得主張之自由權利外，並 賦予國家應建立客觀制度以確保該項權利能獲得保障之責任。亦即憲法上對於基 本自由權利應受保障之規範，不單是使人民取得防禦國家公權力侵害之個人主觀 上權利，且構成該自由權利內容之核心要素，亦是憲法所欲建構、形塑及保障之 制度6。在制度性保障概念下，立法機關不得任意以法律侵害制度核心範圍，若 基於立法政策考量改變制度內涵時，應衡酌信賴保護原則及相關利益之兼顧維護，
其功能在限制立法者或行政部門透過立法或行政命令任意破壞制度7。
憲法對於公務人員制度保障之目的，在於確保人民有從事公職為公眾服務之 機會與權利，同時也為確保一旦取得公務人員之身分，國家有責任確保公務人員 能盡心為公眾服務，以謀取國家及人民之最大利益。行政機關對於公務人員之管 理制度及措施，對於公務人員之監督，因此不得抵觸此一基本核心理念及價值，
亦不得減損或破壞此一制度所欲保護之價值。司法院釋字第 491 號解釋就此提及：
「憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之 權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，規範執行 公權力及履行國家職責之行為，並應兼顧對公務人之權益之保護。」至於近期司 法院對於公務員制度之相關解釋，包括釋字第 760 號解釋針對警察人員人事條例 第 11 條第 2 項規定對警察三等特考及格之一般生是否形成職務任用資格之不利
5 吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用（增訂第 15 版），2017 年，頁 172，台北：三民出版。
6 廖義男，受憲法制度性保障之公務人員法制度之核心理念與價值，收錄於台灣行政法學會主編，
法治國原則與 2018 年年金改革，2018 年，頁 76-77，台北：元照出版。
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差別待遇之解釋、釋字第 764 號解釋有關公營事業移轉民營條例規定，就適用於 原具公務人員身分之留用人員原有年資辦理結算是否侵害其服公職權及平等權
差別待遇之解釋、釋字第 764 號解釋有關公營事業移轉民營條例規定，就適用於 原具公務人員身分之留用人員原有年資辦理結算是否侵害其服公職權及平等權