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之權利或利益，即使有受侵害之事實，如國家行為並無顯然不當之情形，
仍不得以訴訟提起救濟。
在以上特徵之下，公務人員關係受到特別之保障，亦受到特別之限制，但此 一保障與限制，均受法律保留原則之拘束，而對於公務人員在公法上之職務關係，
所以有以法律為特別界定之必要。也因此，公法上職務關係雖以法律架構其內容，
但並未完全擺脫特別權力關係，而留有其遺跡，此在我國更顯示在行政程序法將 人事行政行為排除程序規定，以及保障法規定訴訟前之救濟程序採復審及再申訴 雙軌制21。而就前述司法院釋字第 768 號解釋明確指出，國家對於公務人員身分 之取得，得以有較大裁量空間，此乃相較於一般人民基本權予以更為限制之特殊 性；其次，從反面解釋，憲法雖容許國家對於公務人員關係之內涵能有裁量權限，
但此種裁量如超過建立維繫國家與公務人員忠誠、信任關係之必要限度，即屬不 具有目的上之正當性之情形，或目的雖屬正當，但在手段上超過達成該目的之必 要限度時，公務人員權益如受侵害，仍屬不法，公務人員應有依法定程序透過訴 訟予以救濟之權能。
第二節 公務人員之權利
公務人員之權利，乃指公務人員得向國家或地方自治團體請求為給付或其他 保障之法律上地位。就權利主體之身分不同，學者李震山將公務人員權利區分為 基本權力及基於職位所生之權利，基本權為公務人員基於人民身分而享有之權利，
與非公務人員之一般人民相同；基於職位所生之權利，則是以具公務人員身分者 為主體之權利22。本文採取此一分類，在以下之討論，將分為公務人員立於一般 人民之地位，在擔任公職上所享有之權利，此即憲法上所保障一般人民服公職之 權利；另一為基於公務人員身分所形成之職務關係，為確保公務人員得以有效履
21 林昱梅，公務人員保障法復審標的之探析，收錄於保訓會編，100 年保障法制座談會、研討會 及專題講座紀錄彙編，2011 年，頁 107-110。
22 李震山，行政法導論（修訂十一版），2019 年，台北：三民出版。
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行其職務而賦予之權利。前者為基本權，依據憲法規定而享有，後者則因公務人 員身分之取得而成立，依據國家法律予以規範，此乃涉及對公務人員制度之保障，
亦即透過賦予公務人員享有一定之法律上利益，限制國家對於公務人員之不利益 作為，或施加超過必要限度之負擔或行為限制。
第一項 服公職基本權
我國憲法第 18 條明文規定人民有應考試、服公職權利，服公職權利具有基 本權之性質，性質為「政治參與權」23。基本權具有主觀及客觀雙重性質，客觀 面向表現在基本權為國家所欲維繫之客觀價值體系，且憲法要求國家建立法令制 度保障國民共同生活之重要事項；主觀面向則是憲法賦予每個國民主觀上得主張，
或於受侵害時得透過訴訟請求回復一定利益狀態之權利，得以防禦國家並確保其
「不做什麼」24。
基於公務人員為政府之重要組成，各國憲法對於服公職權利多有規定。如德 國威瑪憲法第 130 條規定之服公職權利，宣示公務人員乃全體國民之公僕，而非 任一黨派之公僕。此一規定代表對服公職權利之內涵，著重公正履行職務以造福 國民25。我國憲法第 18 條規定：「人民有應考試、服公職之權。」。又根據司法 院釋字第 546 號解釋，服公職之權，指人民享有擔任依法進用或選舉產生之各種 公職，貢獻能力服務於公眾之權利。相對於具有防禦性質之自由權，服公職權利 則有積極性，是否能實際獲得該利益，取決於權利主體之積極行為；另一方面則 表現於國家負有積極作為，確保此種權利得以實現之義務。憲法第 18 條之規定，
課予國家義務建立公平合理的考試制度，以及健全有效的文官制度，並適度保障 公務人員身分、地位，俾充分發揮其服務潛能。
值得進一步討論者，乃服公職基本權之保障領域。學者張桐銳認為，憲法所
23 吳庚，陳淳文，憲法理論與政府體制（初版），頁 281-284，2013 年，台北：三民出版。
24 同註 23 書，頁 99-103。
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規定服公職權利指涉之保障對象，包括公務人員之身分及基於身分所生之權利26。 司法院釋字第 605 號解釋亦闡述此一概念，認為憲法所保障人民服公職權利，包 括保障人民有依法令從事於公務之權利，以及由此所衍生之身分保障、俸給及退 休金等權利。因此，憲法要求政府應提供人民進入政府部門服務之公平機會，並 在其進入政府部門服務期間給與照顧，保障其在政府部門服務之身分，以及基於 該身分之取得所衍生連帶之相關權利27。至於衍生權利之範圍為何，則要進一步 就政府法律規範之內容探討。
憲法層次之服公職權利，以公務人員身分為保障對象，所謂「身分」，乃是 一種由多數具體之法律關係所構成之法律狀況，個別權利會連結在特定之身分上，
但身分本身並非權利，因此身分乃為一種「抽象化之整體法律地位」。人民之活 動可能會受到法律限制，但此一限制並不會改變所擁有之身分本身28。
從此一概念出發，基本權所保障者，乃公務人員「身分」之取得及維繫，並 抽象保障與身分有關之權利。至於與此一身分連結之各種權利內涵究竟為何，則 是由構成公務人員制度之相關法律體系所規範，並非由憲法所直接規定，憲法僅 要求國家所建構之文官制度，必須依循且符合憲法基本原理原則。人民所擁有服 公職之基本權，可歸納並做如下之界定：
一、服公職權利乃指所有人民都有透過國家所建立之法令規定取得公務人員身分 之平等機會。
二、為確保人民服公職權利受到充分保障，國家必須建立考試制度及公務人員制 度，俾依法行政，有效管理。
然而，對於憲法位階之基本權，於何種情形下可予限制，包括「憲法上之直 接限制」及「憲法上之間接限制」29。直接限制係指限制之規範本身為憲法位階，
間接限制則基於憲法之授權。因此，在法律保留原則下，對於公務人員之權利（尤
26 張桐銳，公務人員與基本權，中原財經法學，第 18 期，2007 年，頁 8。
27 程明修，公務人員陞遷之救濟，公務人員保障暨培訓委會委託研究，2005 年，頁 64。
28 同註 26 文，頁 8-9。
29 同註 26 文，頁 26-27。
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其基本權）之限制，必須要以法律為依據，此一限制並不可推論為特別權力關係 存在之作用，因為該限制是基於法制架構下所容許而取得正當性，而非將外部效 果轉化為內部關係之結果。
第二項 基於職務之權利
公務人員與政府有相互協調之必要，乃政府維繫效率之必要因素。然而，權 利本身具有對抗性質，公務人員權利如受侵害，得透過一定救濟途徑主張，要求 國家應給與一定給付並除去權利受侵害之狀態，此則為確保公務人員中立性進而 為公益執行職務之必然。然而，在得以主張權利之場合，勢必會使國家與公務人 員於此一爭議場合處於對立狀態。因此，公務人員基於其身分所享有之權利，必 須在行政一體性與文官中立性間求取平衡。當過度強調權利保障時，行政彈性與 靈活空間因此受到限制，如過度強調效率性與一體性時，又會影響個別公務人員 之權利地位。在以上概念下，公務人員因身分所擁有之權利，基本上是在「一體 性」與「中立性」為兩端之光譜間定位。以下就相關學說分別論述。
一、特別權力關係說
有關特別權力關係之概念，前已有敘述，簡言之是將國家假設為一個封 閉之權利主體，公務員為國家內部成員30。其以內部秩序關係界定國家與特 定對象之關係，因此國家對於公務人員之全部或特定作為，不發生外部法律 效果。由於國家作為未產生法律效果，因此，公務人員並無可能主張對抗國 家對其所為權利侵害行為之可能，該關係具有「排除基本權保護」、「排除依 法行政原則」、「排除司法審查」等基本特徵31。
二、修正之特別權力關係說
修正之特別權力關係說，是區分「基礎關係」與「經營關係」，此概念 是由德國烏勒（Ule）教授提出，在其架構下，涉及公務人員身分及財產等
30 湯德宗，憲法解釋與訴訟權保障：以公務員保障與懲戒為中心，憲政時代，第 30 卷第 3 期，
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基本權利之發生、變更或消滅者，屬於基本關係之領域，受影響時可以訴請 救濟；相對而言，基於行政上目的之作為，維持特別權力關係秩序之所有其 他措施，則屬於經營關係事項，不影響相對人權利，不會產生法規制效果，
因此無訴訟救濟必要。基礎關係下，公務人員權利內涵，主要為涉及身分關 係得喪變更所涉及之權利，以及基於職務得主張之公法上財產請求權。
而除基礎關係與經營關係之區分外，進一步突破則是重要性理論。司法 院釋字第 298 號解釋、釋字第 323 號解釋、釋字第 338 號解釋均提出「重要 性理論」，除「公務人員身分改變」肯認為公務人員依法所有之權利外，上 開解釋進一步認為國家對公務人員之作為，只要對於公務人員權利有重大影 響者，皆可提出救濟。此又再進一步將權利範圍擴大；公務人員之權利，不 再僅限於身分或公法上財產被剝奪，凡是有變更之情形，只要公務人員能證
而除基礎關係與經營關係之區分外，進一步突破則是重要性理論。司法 院釋字第 298 號解釋、釋字第 323 號解釋、釋字第 338 號解釋均提出「重要 性理論」，除「公務人員身分改變」肯認為公務人員依法所有之權利外，上 開解釋進一步認為國家對公務人員之作為，只要對於公務人員權利有重大影 響者，皆可提出救濟。此又再進一步將權利範圍擴大；公務人員之權利，不 再僅限於身分或公法上財產被剝奪，凡是有變更之情形，只要公務人員能證