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具有利害相關性，而有第三人效力之存在。對於此一議題，復審程序與行政 法院實務上之態度並不相同。保訓會對於人事行政處分是否存在第三人效力，
向持較為保守之見解，如 104 公審決字第 0207 號復審決定（否定說）（以他 人之陞遷決定或派令作為程序標的而提起撤銷救濟），復審人參加服務機關 之職務陞遷作業，未獲首長圈選而由他人獲得陞遷，保訓會復審決定指出，
「復審人不服服務機關陞遷他人之派令，觀諸該處分之內容，該處分之相對 人並非復審人。揆諸前揭規定及說明，復審人並無就該令提起復審之權能，
本件此部分復審核屬當事人不適格，其所提起之復審，於法即有未合，應不 受理。然行政法院對於未獲陞遷者之主張，不乏予以受理並實質審查之例。
如最高行政法院 103 年度裁字第 1614 號裁定，針對上訴人參加服務機關職 務陞遷作業，經服務機關甄審結果，核定由第三人陞補，並於被上訴人網頁 公告人事異動結果。上訴人不服，所提起之行政訴訟。行政法院即進行實體 審理而駁回訴訟。另如最高行政法院 104 年度判字第 314 號判決，對於服務 學校公告辦理專任教師之甄選，原告未獲錄取，服務機關另函通知原告未獲 錄取。原告爰以原處分及核聘處分提起本件行政訴訟，法院見解明白接受附 第三人效力行政處分之見解，同時也同意未獲陞遷者，可以他人之陞遷派令 作為程序標的，而提起撤銷訴訟。
第三節 公法事件與公權力行為
人事行政行為發生在「服務機關」與「所屬公務人員」間，表現為服務機關 之作為對公務人員權益產生積極或消極之影響變化結果。對行政行為是否構成行 政處分之認定，除法律行為之有無、處分機關是否有處分權能，及是否以具體事 件為標的等面向外，係以是否為公法事件、具有公權力性質及法效性之有無為核 心，本節將先討論公法事件及公權力之認定，至於法效性之認定，則於次節中討
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第一項 公法上事件之認定
對於行政法之解釋與適用，必須先定性其法律關係為公法關係或私法關係，
再據以決定其所受規範為公法或私法。又該判斷必須審酌之課題，包括如何判斷 或決定依據之法律規範為公法或私法？如特定法律關係並無明確法律可資適用 時，該如何判斷或確定該法律關係或事件公法關係或公法事件44。
在第一個問題上，就法律上公法關係或私法關係之區別，有從涉及主體是否 涉及一方為行政機關判斷（舊主體說）；有從法律關係中所涉及利益關係是否為 公共利益或私人利益判斷（利益說）；有從主體間相互關係之對等性判斷，如主 體間屬上下隸屬關係則為公法關係，如立於平等地位則為私法關係。以上各種說 法各有其侷限，此也代表公法關係或私法關係難有明確劃分，亦無絕對標準，除 了典型公權力行政或單純私法關係外，仍須按個別情況，就行政作用之內容及外 觀加以推求。至於在沒有明確法律規範之情形，如何判斷法律關係或事件之本質，
則以事件之關連及目的為據，包括政府行為動機是否基於施政之原因，是否涉及 公共上目的等。以下就政府人事行政措施上屬公法事件者之特性說明如下：
一、涉及公務員制度核心領域
以公法上金錢給付事件為例，實務上是否所有對公務人員之金錢給付均 為公法性質，則不甚明確。公法上金錢給付乃為我國實務上特別權力關係最 早突破之領域，司法院釋字第 187 號及 201 號解釋直接認定請領退休金乃公 務人員受法律所保障的權利，並直接認定該項法律乃以憲法規定為基礎。就 上開解釋文而言，似可推得凡涉及退休金之事件，均屬公法上之具體事件。
其所以如此認定，主要在於退休制度及退休金之請領給付，乃構成我國文官 制度之核心要素。
至於核心要素之認定，應直接從法制體系中推敲。根據憲法增修條文第 6 條第 1 項第 2 款中，明定退休事項為考試院之憲定職掌。因此，凡機關對
44 劉宗德，公法與私法之區別，收錄於氏著，制度設計型行政法學，2009 年，頁 58-59，台北：
元照出版。
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公務人員之人事措施，涉及憲法所規定考試院之憲定職掌者，即可認定屬於 公務人員制度之核心部分，而屬於公法上事件。
二、以公法（法律或命令）為依據
根據憲法增修條文規定，考試院掌理之事項，涉及對公務人員管理措施 者，主要為第 6 條第 2 款所規定事項45。除前述及之退休事項之外，尚包括 銓敘、保障、撫卹、退休。上開事項均屬公法上事件。至於其他事項是否為 公法事件，就司法院釋字第 266 號解釋，針對影響公務人員財產權之處分，
得否提起行政爭訟一事之解釋：公務人員基於已確定之考績結果，依據法令 規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，尚非不得依法提起訴 願或行政訴訟。其解釋理由書則就該解釋文進一步敘明，公務人員基於已確 定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產 權，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。就本號解釋文所涉及之考績獎金而 言，其並非憲法增修條文所規定之考試院掌理事項，公務人員就該項金錢給 付有請求權，之所以屬公法事件，可理解為此一金錢給付基於公法性質之法 律（公務人員考績法）為依據，且財產權乃基本權，是以，如對公務人員之 金錢給付，從該項給付所依據之公法法律規定，可推敲公務人員具有請求權 者，該項金錢給付應可認定係屬公法事件。
但值得進一步探究者，在除法律外，以命令為依據者，是否亦可直接認 定為公法事件。司法院釋字第 312 號解釋，針對福利互助金之請領，認定係 屬公法上事件。該解釋文略以：公務員之公法上財產請求權，遭受損害時，
得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務員退休，依據法令規定請領福利互 助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。其解 釋理由書更明確指出：「行政院發布之中央公教人員福利互助辦法或其他機
45 除了第 2 款規定之外，尚包括第 1 款規定之考試，此涉及公務人員資格之取得，非對已具公
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關自行訂定之福利互助有關規定，係各機關為安定公務人員生活之行政目的 而實施之法令，並有提供公款予以補助者，具有公法性質。現行司法救濟程 序，既採民事訴訟與行政爭訟區分之制度，公務人員退休，依據上述法令規 定，請領福利互助金，乃屬公法上財產請求權之行使，如遭有關機關拒絕，
將影響其憲法所保障之財產權，依上開意旨，自應許其提起訴願或行政訴訟，
以資救濟。」依上開理由，將該項請求權之依據，從第 266 號解釋之法律，
更擴大為政府所訂定之相關「法令」，並進一步提出涉及「公款」之認定標 準。因此，只要金錢給付有公法性質之法令為依據，且係以政府編列預算為 給付來源者，即可認定該項給付有關之爭議為公法事件。而司法院第 466 號解釋，對於公務人員保險給付所生爭議，認定屬公法性質，其解釋理由即 認為：「國家為提供公務人員生活保障，依公務人員保險法規定，由考試院 銓敘部委託財政部所屬之中央信託局辦理公務人員保險，並於發生殘廢、養 老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時予以被保險人現金給付。按公務人員保 險為社會保險之一種，具公法性質，關於公務人員保險給付之爭議，自應循 行政爭訟程序解決。」
釋字第 312 號解釋顯然是以傳統法規範說認定公法關係。此在特別權力 關係排除公務人員訴訟權之背景下，固有大幅突破之效，但就該號解釋之事 件本質而言，僅以依據及經費屬公款性質即認定為公法關係，似過於武斷。
當時大法官李志鵬於該號解釋所提出之不同意見書，即從福利互助金發放所 依據之「臺灣省稅務人員互助要點」及「司法員工節約互助辦法」之規定內 容探究，各該規定採自由參加方式，參加互助與否由員工自由斟酌。因此上 開辦法或要點，在法律上屬於民法規定之要約。有意參加互助者，須為承諾，
互助契約始能成立，互助人方有繳納互助基金及月費之義務。故與依公務人 員任用法任用之現職人員，依據當時公務人員退休法請領退休金而不負金錢 上對待給付之義務者，異其性質，怎能謂其「具有公法性質」？因此，李大
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法官之見解，認為該依據規定雖為政府機關所訂定，但其規定內容，機關與 公務人員間屬契約性質，處於平等地位，界定為公法關係即產生疑慮。其論 點以從屬說主體間相互關係來判斷，亦有其合理之處。另當時鄭建才大法官 之不同意見書，則認為公法關係之界定，應視此法規制定之手段與目的，是 否可分為決定行為與實現行為而定。例如：各機關為謀增進員工之福利，可 決定是否制定員工福利互助辦法（或其他相類之法規）。此種決定行為，係 屬公法關係。一旦制定，據以實施互助，則為實現行為，應屬私法關係。綜 上以論，在公法關係之判斷上，應從依據本身之屬性及該依據之規範內容，
法官之見解，認為該依據規定雖為政府機關所訂定，但其規定內容，機關與 公務人員間屬契約性質，處於平等地位，界定為公法關係即產生疑慮。其論 點以從屬說主體間相互關係來判斷，亦有其合理之處。另當時鄭建才大法官 之不同意見書，則認為公法關係之界定，應視此法規制定之手段與目的，是 否可分為決定行為與實現行為而定。例如：各機關為謀增進員工之福利，可 決定是否制定員工福利互助辦法（或其他相類之法規）。此種決定行為，係 屬公法關係。一旦制定，據以實施互助，則為實現行為，應屬私法關係。綜 上以論，在公法關係之判斷上，應從依據本身之屬性及該依據之規範內容，