人力與財政政策導致行政機關大量進用非典型勞工

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l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 研究分析

本章研究分析將各界訪談結果彙整為六大部分，分別從非典型勞 工的進用原因、進用現況、問題與影響，以及有無必要使用非典型勞 工及建議作法等部分分析。大體而言，人事主管機關、行政學者與行 政機關較以機關角度出發，並考量人力彈性運用，及著重於管理層 面，而勞政主管機關、勞工學者則多以受雇者的角度出發，傾向以勞 工權益為首要考量。

第一節 人力與財政政策導致行政機關大量進用非典型勞工 壹、 人力與財政政策問題是最大主因

除了行政院人事行政總處（C2）表達運用非典型勞工的原因，主 要是為了解決行政機關非核心、臨時性業務的外包需求，其餘各界受 訪代表均認為，行政機關運用非典型勞工的主要原因，無非是因為核 心業務仍須推展，但受限行政院人事行政總處對於員額之限制，僅得 運用非典型勞工作為補充正式人力的手段，節省人力成本的考量則為 次要原因；受訪學者之一（B1）提出，由於目前受迫政治壓力，使得 行政機關採用人事費與業務費方式分別進用（含以採購方式承攬與派 遣人力）正式與非正式人力的方式，應該回歸到以財政與人力整合一 體並「以財管人」，如此方式才能避免目前窘境。

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就受訪行政機關而言，其運用非典型勞工的主要原因，不是為了 處理臨時性、短期性、季節性及特定性等的非核心業務，而是因應員 額人數受限之下仍必須推動核心業務的人力貼補方式，使其不得不運 用非典型勞工。甚至，有些機關受限於臨時人員人數、派遣人員人數 已由行政院人事行政總處的控管與限制，所以不得已，只好將原本使 用派遣的人力轉以承攬進用，但實質上仍是派遣人力。面對這種人力 的困境與主管機關的壓力，訪談對象語氣中透露無奈。

其實受限於進用的正式編制員額有限，你的業務卻是無限上綱，

就是政府的業務一直增加，但是我們受限於所謂的機關編制員額 的總數，員額不能增加但業務要推動，那我如何要人？我只好把 我這些的業務，透過這種方式去進用相關的人，幫我推展相關的 業務，我覺得這是目前現在政府機關普遍存在的一個最重要的問 題(D1：5-5)。

因為正式人員很少，承攬人員、派遣人員比例很高很高，有超過 百分之六十以上，但是我們登記在行政院的派遣人數很少，承攬 的人很多，事實上，這些承攬的人都是派遣人力，我們雖然用了 很多的派遣人力，但是跟之前比起來，當時派遣人數最多，可是 現在已經逐步減少了，這是我們做的努力，但我們用了這麼多的 非典型人力，最主要的原因還是因為人力不夠，正式人員不夠，

這是不得已(D2：5-5)。

就主管機關而言，勞政主管機關（C1）表示，若以國際勞動的核 心價值觀之，勞務是不宜採購的，但是政府為了達到省錢與精簡人力 的目的，更為了處理許多過度的服務，或是非法定職掌之下的服務，

所以只能變相使用非典型勞工，另表示，其實目前行政機關透過採購

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方式運用之承攬與派遣人員，與國際勞動核心價值相違背；人事主管 機關（C2）則認為，非典型勞工作為政府多元人力的管道之一，基於 業務屬性，過去使用正式公務人員所作的例如行政事務等等的業務，

因為適合外包，所以運用非典型勞工，就是政府機關員額管理的彈性 管理措施之一。

政府要節約要精簡人力，可是民眾對政府的要求越來越多，因此 你不得不增加員額，但人事主管機關、主計機關又不同意，所以 產生變相。加上有些政治人物對公務員的過度要求，然後提供了 過度的服務，非法定職掌之下的一些服務，那慢慢這種形成民眾 對政府的要求越來越多，那要求越來越多你又不給人，所以因此 他就會找一些非法定職掌所應該從事的工作的一些人(C1：5-6)。

當然最重要的原因一定是有相關的業務需要，再來，我們會認為 所謂的非典型人力，他其實政府多元人力的管道的一環(C2：

7-7)。

比方說，有一些比較行政事務性的工作，本來他就是適合這種非 國家考試及格或是現行聘僱人員以外的工作，我們覺得本來就可 以用這些所謂的臨時人員、派遣，所以我覺得，這個是機關會用 人的最主要的原因，應該是考慮到業務的屬性，適合這樣的非典 型人力，那當然也不能否認，有一部分是配合我們現在立法院要 求我們要精簡員額，有一部分的原因可能會是在員額管理上的彈 性管理措施，都是原因之一，……某些業務本身就是適合作外 包，讓外包人員去做這些事情(C2：8-9)。

學者方面，不論是勞工學者，抑或是行政學者，普遍認為，行政 機關之所以會運用非典型勞工，最主要的原因是因為政府業務與民眾 需求不斷成長，以及主管機關對於機關員額的限縮，雙重限制下所造 成的現象，非典型勞工的運用是一種巧妙迴避的不得已手段，否則機

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關業務推動將造成困難；而節省成本考量的原因，反而屈居次位。這 種現象說明了，行政機關和一般私部門在運用非典型勞工上，考量的 原因並不相同。

勞工學者（A1）認為，行政機關受限於員額限制，但是現有員額 並不敷使用，所以衍生出進用非典型勞工的方式。

私部門走這條路，是因為成本可以降低，很多法律期待雇主的 社會責任就不必負了，以及他的高度彈性，可以讓雇主因應市 場變化。公部門就不太一樣了。公部門用臨時人力，你說是純 粹是成本考量也不見得，每個地方都有固定的員額，但事實上，

現有員額是沒有辦法提供足夠服務的，於是，機關用業務費採 購非典型人力……(A1：4-5)。

公部門受到公法法規人力進用的限制，所以他們必須採取外包 人力，來規避公法法規以及人事上的限制，而無法擴張它的人 力。……人力在公部門的使用彈性是很小的，他來自人事行政 總處的限制，導致公部門運用非典型勞工的原因，很大部分是 來自於法律的限縮限制，小部分才是因為考量成本的節省(A2：

3-5)。

行政學者則特別針對機關業務膨脹，以及政治力量干預的角度去 看，雖然表面上人事費並未成長，但行政機關人力不足，只能變相使 用業務費自行雇用臨時人員，或以採購勞務作為紓解人力困窘的方 式；甚有學者（B1）表達，正式公務人力因任意地高度流動，也或多 或少的影響機關使用非典型勞工。

我們一方面追求要精簡員額，但另一方面公共需求卻沒有減 少，所以這樣的矛盾就是，你說做了好看，這個18萬員額控制，

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掌擴大與重要性的改變，原先員額或許已經不敷使用，但是為了處理 所掌管的核心業務，在人力吃緊的狀況下，也只能使用非典型人力補 充，這樣的狀況值得省思。

就勞工學者（A1、A2）的看法而言，公部門相較於私部門，所 提供的公共服務多係常態性質，而且沒有如同私部門有所謂淡、旺季 之分，但因為缺乏彈性用人的空間，所以只能使用非典型勞工。

我想私部門運用非典型勞動力原因，一個就是從成本考量，另 一個就是勞動力使用彈性的這個角度。企業不可能永遠都用生 意最好時候的人力規模，特別是有些行業，有所謂淡旺季區別，

所以用人一定要高度彈性，但公務體系沒有所謂彈性、沒有市 場好壞，對國家機關而言，總是有這麼多的常態性的業務，沒 有分淡旺季之分……(A1：3-5)。

私部門主要的考量是成本節省，再者是組織人力處置的方便，

也就是人力暫時性的補充。民間的企業，有幾乎百分之百的人 事決定權，你可以彈性的選擇進用典型或是非典型的勞工；但 在公部門，卻沒有彈性用人的空間，他沒有辦法自由配置自己 所需要的人力類別，例如正職人員、勞工或是非典型人力(A2：

3-5)。

行政學者（B1）則引述人力運用的策略理論，說明在私部門中，

非典型勞工是屬於市場人力，也就是本身已經具備必要條件與能力的 無需訓練、即可立即進入狀況的人力，企業不用多花心思與訓練成本 去養成，可立即使用，但就行政機關而言，公共服務相對複雜，且屬 於獨占的特殊事務，服務的對象更是社會大眾，在一般市場上根本不 可能有類似的內容可資提供，所以，以行政機關來說，如果需要使用

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非典型勞工，那麼這些必須用來輔助或處理行政業務的非典型勞工，

實質上屬於自我發展的需要一種人力，是需要培訓才能操作公共服務 的勞工。

私部門考量成本效益以及這些人的能力，這些市場人力是不用 訓練的，這在私部門來說很合理，譬如找電腦程式設計師作一 個project，他基本上有這個專長，市場人力不需訓練、也不用 考量他的自我發展，純粹就是看市場與價格而購買；但是在行 政機關，大部分的契約人力包括約聘僱、臨時人力，他們所作 的公務，在市場上是購買不到的，也就是並非不用訓練就可以 進來工作，……實質上算是自我發展的人，只是因為沒有在編 制裡面，不是市場考量，而是因為法律之下的一種上有政策、

下有對策的因應作法(B1：3-3)。

行政學者更提到公私部門之間使用非典型勞工的最大差異在 於，私人企業最大的目的即是成本節省、利潤至上，和公部門因為受

行政學者更提到公私部門之間使用非典型勞工的最大差異在 於，私人企業最大的目的即是成本節省、利潤至上，和公部門因為受