第二章 文獻檢閱
第二節 行政機關中的非典型勞工
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第二節 行政機關中的非典型勞工
因應世界潮流的改變，以及回應人民與社會瞬息萬變的需求，如 何提升行政效率成為政府最重要的挑戰與課題之一，於是乎，各國政 府無不致力於效法企業，思索更具彈性化的人力運用。
壹、 永業文官已不再是唯一成員
自從新公共管理（New Public Management, NPM）運動興起以來，
政府最重要的任務就是打破窠臼、創新改革，並且要能因應急遽的環 境變化，以市場為基礎，回應後資本主義時代所需面臨的挑戰，特別 是「政府再造」對公部門人力運用的影響。
由於一九八零年代，各國政府普遍遭遇政府組織規模過大、施政 成本攀升及運作遲緩的問題，加上長久以來的傳統官僚治理結構已不 再信服於人民，所以紛紛起而進行政府再造運動。其中，各國政府再 造的共同特色之一，即包括大幅度的改革官僚體制。
引進企業化概念的新公共行政，影響了各國對於傳統永業文官作 為唯一人力的反思與挑戰，例如，以 OECD（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）一九九一年的報告指出，紐西蘭 政府就已增加「固定期限契約制」（Fixed-Term Contract System）為其 政府人事僱用的制度之一了（孫本初，2010：95-131）。
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於是，公部門人力運用，除了永業文官外，契約僱用制逐漸取代 永業文官制，公務員已經不是唯一能執行公共任務的人選，由於要改 善政府部門人事費的沉重負擔，並且有效提升公部門的執行效率與效 能，各國政府均致力於引進私人企業的經營概念與方式，進行公部門 人事改革──包括人力精簡政策與彈性用人的制度（施能傑，1999），
以我國為例，用人經費支出，或是公務人力彈性化的政策方向、非典 型勞動人力的運用，已不僅是行政機關人力資源面向的考量了，立法 委員或勞工團體大聲撻伐，非典型勞工越來越多影響國內勞工就業環 境，甚致指責行政機關竟帶頭違法大量運用非典型人力，爭議不斷。
行政機關中的「非典型勞動」人力的使用，雖和民營企業等私部 門一樣漸趨普遍，但事實上，形成的原因和所帶來的影響與問題，仍 有差異（我國中央行政機關使用非典型勞動力的影響與因應，2010）。
各國政府為了撙節成本，降低人事成本支出並希望有效且快速回應人 民的需求，政府部門人力結構已不再是以永業公務員為唯一成員，基 於契約性人力以「交易」的模式，取代以往「相互扶持與照顧」的僱 傭關係（施能傑、蔡秀涓，2003），且能透過公開競爭取得更適切之 人才，更能拋開人力培育的沉澱成本，但因應「政府再造」與「民營 化」政策，對於公務人力改採遇缺不補、員額總量管制等各種措施的 結果是，雖然人民所需求越來越多，但公務人力卻無法相對成長予以
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擴編，於是基於前述限制，只能改變用人制度，並將各種非正式人員 引進公務機關體系之中，以解決人力不足之問題。
為了解決人力不足的問題，首先使用了契約性人力。依學者見 解，契約性人力是指相對於傳統上以久任為主的永業性人力，泛指「組 織中非永業僱用的支薪員工，僱用期間由雇主與受僱者事先約定一段 期間為限，僱用契約的訂定則是以一般性的雇主與受僱者關係為基 礎」，另有學者認為，契約性人力是因應機關季節性與臨時性業務量 增減，彈性運用各種臨時人員、部分工時人員權宜作法，以節省因僱 用正式公務人力所需付出的各項福利支出，遂以契約方式進用之人力
（林水波、陳志瑋，2000）。這類契約人力，在資源管理運用策略上，
因考量其「人力資本獨特性」與「人力資本價值性」兩個變項均低，
所以組織不長期僱用，且僱傭關係是建立在勞務交換價值的交易關 係，圖 1-1 說明了組織運用契約性人力的策略與特性。
而契約性人力雖然對工作者本身、組織及社會均有優點，例如，
對工作者本身可自由選擇並且有助於建立豐富經驗，對組織來說能降 低人事成本並減少培訓、福利等資源投注，且能快速因應市場變化找 到合適人力，及對社會而言，能減少失業等問題產生，但契約性人力 的缺點，卻是從事短期、臨時性工作，難以獲得工作反饋，及組織面
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平性的問題（施能傑、蔡秀涓，2003、2004）。組織間結盟運用
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所以透過「委外化」，將原先由政府所辦理的業務，轉由民間辦理。
這也成為行政機關開始使用非典型勞工的原因之一。
貳、 行政機關內非典型人力的種類與定義 一、 臨時人員
所稱行政機關內的「臨時人員」，以往是指包括聘用人員（依據 聘用人員聘用條例進用）、派用人員（依據派用人員派用條例進用）、
機要人員（依據公務人員任用法第十一條進用）、約僱人員（依據行 政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法進用）、職務代理人（依據公務人 員留職停薪辦法、各機關職務代理應行注意事項進用）等五種臨時性 人力（李建良，1999）。但事實上，除了上述五種各項專法進用之臨 時性人力之外，機關內普遍且大量存在著以私法契約自行進用人員，
不受公務人員相關法規保障，亦無勞動基準法之適用。此種現象，不 但無法對此類勞工施以最基礎的保護，亦違背了憲法所欲保障人民之 基本工作權益。是以，行政院勞工委員會於九十六年十一月三十日，
依據勞動基準法第三條規定，指定公部門各業非依公務人員法制進用 之臨時人員適用勞動基準法，並自民國九十七年一月一日生效，所謂
「臨時人員」定義，變為指「公部門各業，包含公務機構、公立教育 訓練服務業、公立社會福利機構、公立學術研究服務業及公立藝文業 等五業」；而「非依公務人員法制進用之臨時人員」，不包括依聘用人
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員聘用條例、行政院暨所屬行政機關約僱人員僱用辦法進用之人員，
及已經勞工委員會公告指定適用勞動基準法之技工、駕駛人、工友、
清潔隊員、國會助理等人員。
為配合行政院勞工委員會公告公部門臨時人員適用勞動基準 法，且為使公部門臨時人員之進用有所依據，行政院爰於九十七年一 月十日函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」，
該要點第二點明確定義「臨時人員」一詞為：「機關非依公務人員法 規，以人事費以外經費自行進用之人員」，但不包括下列各種依聘用 人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法、國軍聘用及僱 用人員管理作業要點進用之人員及技工、駕駛、工友、清潔隊員。此 外，該要點第三點說明了臨時人員所得辦理之業務，以非屬行使公權 力者為限，包括：臨時性、短期性、季節性及特定性等定期契約性質 之工作；或因機關組織特性、特殊業務需要，於該要點生效（九十七 年一月一日）前經行政院核定進用臨時人員辦理之工作。第六點則就 定期與不定期契約臨時人員予以明定分野，條文中規範，凡是前開要 點第三點第二款所述，因機關組織特性、特殊業務需要，於該要點生 效前經行政院核定進用臨時人員辦理之臨時人員外，其餘臨時人員契 約期間，均依勞動基準法有關定期契約規定辦理。另要點第七點規範 了臨時人員的進用，需由機關每年報送臨時人員進用計畫，至於用人
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人數與經費，均有明定：進用人數需未超過進用機關九十六年度實際 進用人數，或用人經費未超過進用機關九十六年度實際支用數額。
所以，於九十七年一月起，依據前開行政院勞工委員會公告及行 政院所函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」，
所謂「臨時人員」，係指非依公務人員法制進用且非以人事費支應薪 資之臨時性人力，其工作內容包含臨時性、短期性、季節性及特定性 等定期契約性質之工作，且其進用，受到人數上限與機關預算之限制。
另依行政院函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用 要點」，以九十七年一月一日為分水嶺：九十六年十二月三十一日之 前，機關已自行進用之臨時人員分屬不定期契約；九十七年一月一日 起機關才予進用者，則僅得以定期契約進用。以定期契約臨時人員而 言，既因職位不具長期發展性與延續性，故多無相關培訓訓練，也因 臨時性工作大多僅需具備低技術性或勞力密集工作，則敘薪標準相對 較低，所以對整體勞動市場和定期契約的臨時人員來說，這樣不穩定 的就業型態，無法累積相關年資經驗，非常容易造成就業風險；此外，
不定期契約進用之臨時人員，雖其僱用安定性風險較低，但因受限於 機關業務費額度與前述「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運 用要點」規範，機關內所進用臨時人員以人數或經費匡列，限制成長，
除導致臨時人員薪資標準難以提升外，且幾乎不可能調整薪資。此
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(http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=10469&ctNode=1018&mp=1)
二、 勞務承攬
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再造」與「法制再造」三大部分（葉嘉楠、李長晏，2004），其後，
為了能夠達成精簡政府組織的目標，並且促進組織改造的推動，於是 相繼推動各項計畫或相關規定，以作為機關能遵循並予委託外包的依 據，相關計畫或規定包括「行政業務委託或外包民間辦理實施計畫」、
「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」、「政府業務
「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」、「政府業務