行政機關運用非典型勞工之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 行政機關運用非典型勞工之研究. 治政大 Workers On the Utilization of Atypical 立 ‧. ‧ 國. 學. in Public Organization. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 江明修博士鄭淑惠撰. 中華民國一Ο二年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 時光飛逝，轉眼間我的論文也終於完成，原本擔心因為工作忙碌的關係可能延宕，但非常幸運的，在這段期間擁有許多貴人相挺相助，特別是指導教授江明修老師所給予的悉心指導，江老師的關心和鼓勵總能帶給我正向、光明的力量，讓我有信心逐步完成論文，更感謝口試委員鄧學良老師與張其恆老師所給予我的許多寶貴建議，使我. 政治大. 從中獲得不同角度的啟發和思考，也要感謝同意接受論文訪談的多位. 立. 學者與先進，如果沒有他們的無私分享，是無法完成論文的。. ‧ 國. 學. 論文撰寫期間，論文小組的姿云、政德、裕黃、志豪、貞秀和欽. ‧. 祥這幾位好夥伴、好同學的相互督促與鼓舞，也是我持續前進的動. Nat. io. sit. y. 力，這樣的革命情感彌足珍貴，另要謝謝我的長官和同事奕樵、忠漢，. er. 不吝伸出援手和給予勉勵。. al. n. v i n Ch 最後，感謝我親愛的爸媽、妹妹淑敏和小弟文哲，支持和鼓勵我 engchi U. 重返校園研讀碩士，並在我於工作和學業間奔波忙碌之際，總是溫暖我心，也謝謝伴侶志偉，在我挑燈夜戰或遭遇瓶頸時，給我加油打氣，讓我重新振作、繼續努力。淑惠 102 年 7 月誌於政大. i.

(4) 摘. 要. 一九八零年代新公共管理的興起，掀起了公部門改革的巨大漣漪，為了解決不斷成長的政府支出，各國政府多透過降低預算、調整政府組織與公務人力彈性化方式作為回應之道。以我國為例，早期雖以永業公務人員為主要人力，但為了避免用人經費的無限成長，並且回應接踵而至的人民期待與需求，所以開始運用其他各種臨時性人. 政治大. 力，從最初的約聘僱人員，直到現在的臨時人員、承攬與勞動派遣等，. 立. 這些非典型勞工的運用，所造成的影響與衝擊，除了對人力運用與人. ‧ 國. 學. 事管理產生變化，甚至，對於所進用的非典型勞工本身，由於各種人. ‧. 員權益間的差異，以及部分人員缺乏法制保障的問題，使得行政機關. Nat. io. sit. y. 運用非典型勞工時多遭詬病。本研究從行政機關運用非典型勞工的原. er. 因，探究行政機關運用非典型勞工，對行政機關與勞工所造成的問題. al. n. v i n Ch 與影響，最後再以政府人力運用、管理角度為主軸，以期能與非典型 engchi U 勞工權益維護取得平衡，並希望提出建言及未來因應方向。. 關鍵詞：行政機關、非典型勞工、非典型僱用. ii.

(5) 目. 次. 第一章緒論..................................................................................................1 第一節研究背景與動機..........................................................................1 第二節研究目的與研究問題..................................................................4 第三節研究限制.......................................................................................6 第二章文獻檢閱..........................................................................................7 第一節勞工與非典型僱用......................................................................7 第二節行政機關中的非典型勞工.......................................................21 第三章研究設計........................................................................................40. 政治大. 第一節研究方法.....................................................................................40. 立. 第二節研究架構與研究流程................................................................42. ‧ 國. 學. 第三節研究對象、基本資料與訪談題綱...........................................44 第四節資料處理.....................................................................................46. ‧. 第四章研究分析....................................................................................... 47. sit. y. Nat. 第一節人力與財政政策導致行政機關大量進用非典型勞工.........47. er. io. 第二節行政機關運用非典型勞工的現況...........................................54. n. 第三節行政機關運用非典型勞工產生諸多問題與影響.................64 a v 第四節. i l C n 對於是否濫用非典型勞工各方看法不一..............................73 hengchi U. 第五節各方對行政機關運用非典型勞工必要性意見分歧.............77 第六節各方建議.....................................................................................80 第五章結論與建議...................................................................................92 第一節研究發現.....................................................................................92 第二節研究建議.....................................................................................98 第三節後續研究建議...........................................................................103 參考文獻.......................................................................................................104 附錄...............................................................................................................108. iii.

(6) 表. 次. 表 2-1 勞動基準法適用之例外情形............................................................8 表 2-2 公務機構、公立單位僱用特定工作者適用勞動基準法情形.....10 表 2-3 101 年第四季行政院及所屬各主管機關臨時人員人數統計表..28 表 2-4 101 年度行政院所屬各機關運用勞務承攬人數一覽表...............32 表 2-5 102 年第一季行政院及所屬機關運用派遣勞工人數統計表......38 表 2-6 各種非典型人力的主要差異比較..................................................39 表 3-1 受訪者基本資料.................................................................................45. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(7) 圖. 次. 圖 2-1 人力運用的策略理論.......................................................................24 圖 2-2 承攬契約中的三方關係...................................................................32 圖 2-3 派遣契約中的三方關係...................................................................35 圖 3-1 研究流程............................................................................................42 圖 3-2 研究架構............................................................................................43 圖 3-3 開放性資料編碼圖...........................................................................46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究背景與動機經濟不景氣與全球各大企業相繼裁員等各種影響下，企業組織更加縮衣節食以度過經濟寒冬，更有甚者，企圖從人事改革動刀，新聞報導更是時有所聞，企業裁員、廣用工讀生、時薪人員或是派遣人力，都是企業企圖汪洋求生的方式，特別是，近年為了搶救經濟風暴下的. 政治大. 失業率，短期促進就業等方式，更促使多數失業或待業中的勞工，轉. 立. 向從事短期就業，但衍生出的勞工權益問題卻層出不窮，以致近年. ‧ 國. 學. 來，勞工問題與權益例如工作權益、薪資水準等，不斷受到矚目與重. ‧. 視。再觀公部門，公部門以往都是進用經過國家正式考試錄取且經過. Nat. io. sit. y. 正式銓敘審定的永業公務人員，但隨著世界潮流影響，以及各國政府. er. 面臨財政困難及要求效率至上的聲浪，為了政府經營管理與公共政策. al. n. v i n Ch 上的考量，除了公務人員之外，也開始進用了非正式國家考試的非常 engchi U. 任人員。普遍地來說，行政機關內所運用的非正式公務人員的臨時性、非常任人力，多為一般所稱的「非典型僱用」的勞動人力，且為數不少。行政機關為了避免持續增加正式職員編制而致用人經費無限制成長，加上因應一九八零年代興起的新公共管理與政府改造等潮流中，「契約僱用制」逐漸取代「永業文官制」的重大變革，使得各國. 1.

(9) 政府諸如美國、英國或紐西蘭等國家，均亟思改革之道並且致力於「公務人力彈性化」的實踐，於是，在正式編制人員之外，開始採用其他類型的人力，作為政策變動彈性運用人力的另一選擇。公務人力彈性化的運用與政府預算，影響了行政機關中非典型勞工比率的增加，但由於我國對於非典型僱用及其勞工的權益與法制尚未完備，當運用於行政機關時，也就導致產生相關機關人事管理、勞工權益損失及勞動正義等諸多問題了。. 立. 政治大. 例如，從行政機關內「非典型僱用」的勞動人力階段性演變觀之，. ‧ 國. 學. 機關受限於正式編制員額與機關人事費的限制，加上業務繁重與為民. ‧. 服務的日益要求之下，只得就非核心、具臨時性業務且較不涉及公權. Nat. io. sit. y. 力運用的職務，招募或運用採購方式進用臨時性人力以協助業務進. er. 行，例如業務屬性為臨時性、短期性、季節性及特定性等定期或不定. al. n. v i n Ch 期契約性質之臨時人員，或是經由採購方式所辦理的勞務承攬與派遣 engchi U 人員等。以上行政機關中的非典型勞工，包括臨時人員、承攬人員、派遣人員，雖然都為行政機關內非正式公務人員的臨時性、非常任人力，但在勞動基準法的適用上還有爭議之處，勞務承攬依據民法相關規定，屬於雇傭契約，始有勞動基準法的適用；自民國九十七年一月一日起行政機關內的臨時人員已明文適用「勞動基準法」，可是受到. 2.

(10) 1. 人事主管機關及相關法規影響，臨時人員以人數或經費匡列，限制成長，也直接影響臨時人員的薪資與工作權益；另外，派遣人員因為其難以釐清勞雇關係，而迄今未有相關法規之訂定給予保障（鄧學良，2011）。除此之外，行政機關中的部分非典型僱用人力，例如臨時人員，雖所規劃擔任的職位多為臨時性與非涉及公權力等行政庶務工作，但普遍都有一年一聘的長期續用情形，與勞動基準法長期僱用. 政治大. 的初義和行政機關限制僱用的規定存在差異。. 立. 由於筆者本身在機關內服務擔任行政相關工作，往往最直接面對. ‧ 國. 學. 同仁，很容易接觸到各類人員，包括臨時人員與承攬人員等，再者，. ‧. 觀察到目前行政機關內非典型勞工所存在的原因、現況與各項影響甚. Nat. io. sit. y. 深，是以，促使本研究想要探討行政機關中運用非典型勞工之原因與. n. al. er. 造成之影響，並希冀能從中找出雙贏對策與因應之道。. Ch. engchi. 1. i n U. v. 民國九十七年一月十日行政院院授人力字第 09700602751 號函公布「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」。 3.

(11) 第二節研究目的與研究問題壹、研究目的從公共行政的角度而言，行政機關內係由多元人力所組成，例如正式職員、約聘僱人員、技工（工友與駕駛）等，均由國家制定專法進用且編列人事費支應，除此之外，行政機關內為因應臨時性、短期性、季節性及特定性業務，也進用了各種不同於上述公務人力或人事. 政治大. 費進用的臨時人力，包括「臨時人員」（含定期契約與非定期契約的. 立. 臨時人員）、「派遣人員」、「承攬人員」等各種各樣的非公務人力，這. ‧ 國. 學. 些人力在類型上屬於「非典型勞工」。其中，因本質上的差異，雖自. ‧. 九十七年起，公部門內的「臨時人員」已經開始適用勞動基準法，但. Nat. io. sit. y. 仍有許多在公務部門內服務的非典型勞工，雖屬適用勞動基準法的範. er. 圍，但因勞動條件不佳，或是勞動關係與雇主責任未能明確，除了無. al. n. v i n Ch 法給予適當的保障而為人詬病之外，也對公部門特別是行政機關在人 engchi U 力上的運用與管理造成衝擊。因公部門囊括一般行政機關及公營事業等，本研究將以行政機關. 為範圍，試圖以行政機關人力運用、公共行政管理、勞工權益的角度，探討行政機關運用如此多元人力的原因，以及所造成的影響，另外，對現行行政機關內所運用的各種臨時人力酌作比較，並且探訪相關各方，包括勞政主管機關（行政院勞工委員會）及人事主管機關（行政. 4.

(12) 院人事行政總處），彙集其對行政機關中非典型勞工的管理、運用與影響，以及未來因應之看法，並能對此提出建言。貳、研究問題基於以上研究目的，本研究主要探討問題如下：一、行政機關運用非典型勞工所造成的問題與影響是什麼？二、現行行政機關人力運用的困難之處？行政機關運用非典型勞工. 政治大. 作為正式人員以外的替代人力是否有其必要？. 立. 三、以行政機關人力運用角度，探討未來人力運用的因應方式？主. ‧ 國. 學. 管機關及實際運用非典型勞工的行政機關，應如何妥善管理行. ‧. 政機關內的非典型勞工並保障其權益，以使獲得雙贏？. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(13) 第三節研究限制本研究雖力求周延，但仍存有下列研究方法與研究範圍之限制：由於本研究係以深度訪談法進行研究，訪談過程中，受訪者之回答，可能因個人經驗與認知等各種主、客觀因素影響，導致對於研究結果之分析或解釋產生些許偏誤。再者，受限於人力、時間及經費，本研究僅針對公部門中的行政機關內臨時人員、承攬人員與派遣人員等三. 政治大. 種非典型勞工，作為本研究之研究範圍，研究範圍未能擴及公營事業. 立. 機構或學校中的非典型勞工。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(14) 第二章文獻檢閱第一節勞工與非典型僱用壹、勞工提到「勞工」一詞，多數人會立即聯想到「適用勞動基準法的工作者」，以及「對比於公務人員在私部門工作的工作者」這樣一個籠統的概念，但「勞工」一詞所囊括的定義，並不僅僅是如此簡單而已。. 政治大. 任一「工作者」必須先未被排除在勞動基準法的適用，接下來還必須. 立. 判斷其與雇主之間是否存在「勞雇關係」，同時符合了以上兩項條件，. ‧ 國. 學. 才能稱之為是「勞工」。. ‧. 一、適用勞動基準法. Nat. io. sit. y. 根據勞動基準法在第二條中所作的規定，所謂「勞工」是指「謂. er. 受雇主僱用從事工作獲致工資者」，必須具備包括：「受雇主僱用」、「從. al. n. v i n Ch 事工作」與「獲致工資」等三項重要條件（張清滄，2011）；如果從 engchi U 勞動基準法第三條來看，除了勞動基準法第二條第二項第八款（其他經中央主管機關指定之事業）指定時，得就事業之部分工作場所或工作者指定適用外，勞動基準法適用於一切勞雇關係；但經營型態、管理制度及工作特性等因素適用勞動基準法有窒礙難行之處，經中央主管機關指定公告之行業或工作者為例外情形，這也就是，雖說適用勞動基準法的勞工，就受到勞動基準法的保護，並能爭取相關權益，但. 7.

(15) 勞動基準法卻也不是所有工作者都能一體適用，仍有部分行業是被排除於適用之外。除非勞工所從事的行業或是所任的特定工作，並未受到主管機關行政院勞工委員會適用排除，才有勞動基準法的保障。表 2-1 勞動基準法適用之例外情形（下列私立單位適用勞動基準法，但其中特定工作者不適用）不適用勞基法之業別代號適用勞基法行業名稱特定工作者 6911. 律師事務服務業. 6912 6919 8520 8530 8540 8550 8610 8620 8691. 地政士事務服務業其他法律服務業小學中學職業學校大專校院醫院診所醫學檢驗服務業未分類其他醫療保健服務業 a l C 職業運動業. 8520-8550 教師、職員. 學. ‧. io. sit. y. 8610-8699 醫療保健服務業之醫師. n. er. ‧ 國. 政治大. Nat. 8699. 立. 6911-6919 法律服務業之律師. v. i 職業運動業之教練、球 9311 n hengchi U 員、裁判 9499 未分類其他組織中，國際交流基金會、教育文化基金會、社會團體、地方民意代表聘（遴）、僱用之助理 9499 未分類其他組織人員、依立法院通過之組織條例所設立基金會之工作者，適用勞基法。除上開情形外，其餘皆不適用。資料來源：行政院勞工委員會網站（http://www.cla.gov.tw/）及行政院勞工委員會網站勞工保險局網站（http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=vivWjP1ObbQ%3D）最後檢索日：102 年 3 月 31 日。 9311. 8.

(16) 從現況來看，依行政院勞工委員會及相關機關就「勞動基準法適用之勞工」資料所示，自民國七十三年起，已分階段指定適用勞基法之行業，除了農民團體、農會、漁會信用部、國際組織、外國使領館、其他外國機構、未分類其他餐飲業及家事服務業不適用勞動基準法外，其餘一切勞雇關係均適用。至於特定工作者適用於勞動基準法的 2. 情形，是透過主管機關行政院勞工委員會歷年來所作成的行政函釋. 政治大. 逐漸開放適用，但是部分特定工作者，例如律師業中從事法律服務業. 立. 之律師、各級學校內的教職員等仍未納入適用（陳文育、邱羽凡，. ‧ 國. 學. 2010），詳如表 2-1。. ‧. 較為特別的是，在公部門的領域裡，公告適用勞動基準法的特定. Nat. io. sit. y. 工作者中，還包括民國九十六年十一月三十日，以勞動一字第. er. 0960130914 號公告有關公部門非依公務人員相關規定所進用之臨時. al. n. v i n Ch 人員自九十七年一月一日起適用勞動基準法，以及民國八十六年九月 engchi U 一日以（86）台勞動一字第 037287 號公告公務機構技工、駕駛人、工友與公務機構清潔隊員等工作者適用勞動基準法（如表 2-2）。. 2. 有關特定工作者適用於勞動基準法的情形，請參見本文附錄一：勞動基準法第八十四條之一核定工作者（資料來源：行政院勞工委員會網站 http://www.cla.gov.tw/）。 9.

(17) 表 2-2 公務機構、公立單位僱用特定工作者適用勞動基準法情形 1、分散各業之公務機構、公立單位之技工、工友、駕駛及非依公務人員法制進用之臨時人員（不含約聘、僱）。 2、清潔隊員：公務機構之清潔隊員，如：台北市政府環境保護局之清潔隊員。 3、從事停車場業務之人員：受僱於縣（市）政府從事停車場業務人員。 4、國會助理。 5、地方民意代表聘（遴）、僱用之助理。 6、國防事業單位非軍職人員之工作者。 7、公立醫療院所之技工、工友、駕駛以及臨時人員（不含約聘、僱）。. 政治大. 備註： 1、依據勞動基準法第 84 條規定，公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。 2、公營事業單位如係勞動基準法之適用行業，有關勞工退休金制度，除公務員兼具勞工身分者仍依照公務員相關退休法令規定外，其餘勞工皆比照一般適用勞基法之行業，提撥（繳）退休金。資料來源：行政院勞工委員會網站（http://www.cla.gov.tw/）最後檢索日：102 年 3 月 31 日。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 二、勞工的從屬性. Ch. engchi. i n U. v. 由於勞動基勞動基準法第三條第三項規定，勞動基準法適用於一切勞雇關係，所以所謂受勞動基準法保護的「勞工」，除了必須是未被勞動基準法與歷年函釋排除於適用勞動基準法的各種「行業」與「特定工作者」之外，還需檢視工作者是否與其雇主之間存在「勞雇關係」、是否具備有「從屬性」。從最具指標性與代表性的一次判決，也就是民國八十一年二月二 10.

(18) 十七日最高法院八十一年度台上字第 347 號民事判決內容，可以看出所提出對勞工的定義與三個從屬性的說明：「一般學理上亦認勞動契約當事人之勞工，具有下列特徵：（一）人格從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。（二）親自履行，不得使用代理人。（三）經濟上從屬性，即受僱人並不是為自己之營業勞動，而是從屬於他人，為該他人之目的而勞動。（四）. 政治大. 納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態。勞動契約之. 立. 特徵，即在此從屬性。又基於保護勞工之立場，一般就勞動契約關係. ‧ 國. 學. 之成立，均從寬認定，只要有部分從屬性，即應成立。」. ‧. 勞動契約中包含「人格從屬性」、「經濟上從屬性」及「組織上從. Nat. io. sit. y. 屬性」的這幾項特徵，類似的判決散見於各年的民事判決中，例如臺. er. 灣臺北地方法院 96 年勞訴字第 213 號判決要旨也提到：「勞動基準法. al. n. v i n Ch 第二條第六款所規定的勞動契約，是指當事人之一方，在從屬於他方 engchi U 之關係下，提供職業上之勞動力，而由他方給付報酬的契約。勞工與雇主間的從屬性，通常具有人格上從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。親自履行，不得使用代理人。經濟上從屬性，即受僱人並不是為自己之營業勞動而是從屬於他人，為該他人之目的而勞動。組織上從屬性，即納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態等項特徵，初與委任契約之. 11.

(19) 受委任人，以處理一定目的之事務，具有獨立之裁量權者迥然不同。」其中，「人格從屬性」是指雇主對勞工是否具有「指揮監督權」：受僱人必須遵守雇主的指揮監督，例如遵守工作規則或規範事項、服從雇主的工作指示如業務指派或調整職務等，違反規則或是指示時，則接受懲戒，實際上，依歷年的法院判決見解，也多以「人格從屬性」作為最重要的關鍵判斷指標，其重要性遠高於「經濟上從屬性」與「組. 政治大. 織上從屬性」（陳文育、邱羽凡，2010）。. 立. 三、勞動契約與勞動關係. ‧ 國. 學. 勞動契約係私法契約、勞動關係為私法關係，勞動契約乃是勞務. ‧. 給付契約的一種，且是成立勞動關係的基本要件之一。特別是，契約. Nat. sit. n. al. er. io. 用的可能。. y. 關係適用勞動法相關規範的前提，必須是該契約屬於勞動契約才有適. （一）勞動契約的內涵 C h e. ngchi. i n U. v. 勞動關係的基本型態乃民法上的僱傭契約，在民法第四八二條中規定：「稱雇傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期間內為他方服勞務，他方給付報酬之契約」，由於民法體系中有關勞務給付關係的意義與法律結構，是以個人主義思想為主體，尊重自由意志的雙方，各自追求最大利益而成，但民法上的契約合意，已不足以規範勞務契約的生活現實，所以順應時代潮流並以社會安全為考量，修正了. 12.

(20) 契約合意可能造成的問題，所以，具有社會意義的勞動契約法應運而生，可說是民法僱傭契約社會化的結果；由於受僱人對雇主的從屬關係，勞動力的提供成為人格本身的從屬，所以這種債權要素之外，還包括身分要素的不對等人格間的「人的關係」，成為勞動契約與一般僱傭契約區辨的一大特色（黃越欽，2006）。民國二十五年十二月二十五日國民政府時期公布但未施行的勞. 政治大. 動契約法第一條開宗明義規定，稱勞動契約者，謂當事人之一方，對. 立. 於他方在從屬關係提供其職業上之勞動力，而他方給付報酬之契約；. ‧ 國. 學. 勞動基準法第二條第六款中，明定勞動契約為約定勞雇關係之契約；. ‧. 又勞動基準法施行細則第七條，說明勞動契約是規範各種雇主與受僱. Nat. io. sit. y. 者間的約定事項，包括工作場所及應從事之工作、工作時間與休假、. er. 工資、勞動契約訂定與終止、退休資遣及其他津貼與獎金、膳宿費與. al. n. v i n Ch 工作用具費、安全衛生、教育訓練、福利事項、災害補償及一般傷病 engchi U 補助、應遵守之紀律、獎懲等諸多事項。是否具有從屬性的判別與認定，決定了雇主與受僱者間，是否基於勞動契約而結合，而受勞動基準法的保護。勞動契約既然是屬於勞務給付契約的一種，而勞務給付契約又是指以勞動力的提供作為契約當事人給付之標的，所以包括民法中所規定的契約，例如僱傭契約、承攬契約、委任契約、經理人及代辦商等. 13.

(21) 3. 各類契約，皆因當事人間相互提供對價的、非單純限於物質或金錢，而且含有服務、體力、知識與技能之提供，是故，皆具備有勞務契約 4. 的內涵。（二）勞動契約的判斷標準勞動契約更時常和民法上之勞務給付契約（例如承攬契約、委任契約等）相混淆，所以勞動契約當事人（勞工與雇主）間從屬關係的. 政治大. 存在，也就是，是否具有指揮監督和勞務對價給付關係，可以作為較. 立. 客觀的判斷依據。. ‧ 國. 學. 就學術界而言，勞雇雙方從屬關係的存在、契約意思表示合致，. ‧. 即認定勞動契約成立的關連性，有數項學說包括：事實的勞動契約. Nat. io. sit. y. 說、默示的勞動契約說、強化的默示的勞動契約說。. er. 主張「事實的勞動契約說」者，是從生存權以及保護弱勢勞工權. al. n. v i n Ch 益的角度切入。這個學說認為，從屬關係存在，乃是一種無須意思表 engchi U. 示為媒介之社會關係，在勞工追求生存機能與憲法上勞工權保障理念之貫徹下，凡是客觀上有從屬關係存在，即使沒有明示或默示之意思表示，都可認定客觀上有勞動契約成立的事實存在。其次，「默示的勞動契約說」認為，勞動契約除了必須要以從 3. 詳見民法債篇。僱傭契約規定於民法第四百八十二條至四百八十九條，承攬契約規定於民法第四百九十條至五百十四條，委任契約規定於民法第五百二十八條至五百五十二條內，至於經理人及代辦商，則規範於民法第五百五十三條至五百六十條內容。 4 係學者王松柏在《勞動基準法釋義──施行二十年之回顧與展望》一書所撰之〈勞動契約在法律上的地位〉一章所提出之見解。 14.

(22) 屬關係存在為前提之外，還必須要有當事人意思表示合致。但是，如果勞資雙方有從屬關係存在，則該事實之成立在客觀上，即等同於勞資雙方當事人之間，已經訂定契約之默示意思表示，如此才能保有一貫性且符合現實。最後，「強化的默示的勞動契約說」認為，在認定勞動契約關係應該要有更慎重的判斷要素。判斷的方法包括必須有足以認定. 政治大. 勞工對雇主「提供勞務」，而雇主對勞工也有「給付工資」之客. 立. 觀事實，也就是，勞工在雇主指揮監督下提供勞務，雇主對該勞. ‧ 國. 學. 工有職務調整與配置權限和懲戒權等；並要能認定雇主對於勞工. ‧. 工資給付有相當之自主性。如雇主與勞工間有符合上述的各項要. Nat. io. sit. y. 素之事實存在，得判斷勞資雙方默示的成立勞動契約關係（邱駿. n. al. er. 彥，1999）。而一般而言，都以「強化的默示的勞動契約說」作為. Ch 通說，作為認定勞動契約的判斷標準。 e. ngchi. i n U. v. （三）勞動契約與勞動關係勞動契約當事人包括「雇主」與「勞工」兩個角色。所謂「雇主」，依照勞動基準法第二條第二款，是指「僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人」，其對於勞工有「勞務請求權」、「指示命令權」及「秩序上的懲戒權」；而勞工即具. 15.

(23) 有如前述「人格從屬性」、「經濟上從屬性」與「組織上從屬性」等的特色（黃越欽，2006）。既然勞動契約的當事人包含「雇主」與「勞工」兩個角色，那麼勞雇雙方關係是建立在勞動契約之上的，所以成立勞動契約的雙方，就是具有僱用關係的雙方，勞動契約乃是勞動關係的核心，勞動契約中規範了勞動關係中的雙方各有何權利義務。. 政治大. 就勞動關係的種類而言，有包括「事實勞動關係」、「間接. 立. 勞動關係」、「團體勞動關係」、「雙重勞動關係」、「借調勞. ‧ 國. 學. 動關係」、「連鎖勞動關係」、「試用勞動關係」以及「暫時（臨. ‧. 時）勞動關係」等類型。其中，「暫時（臨時）勞動關係」依勞. Nat. io. sit. y. 動基準法的規定，勞動契約分為定期與不定期契約，若為臨時. er. 性、短期性、季節性及特定性工作，得為定期契約，若有繼續性. al. n. v i n Ch 工作，應為不定期契約。但是因應派遣業的興起，「暫時（臨時） engchi U 勞動關係」的意義有了重大改變，因為以往均以充分、穩定就業視為正軌，並以保護不定期契約及以充分就業作為目標，而把此種「暫時（臨時）勞動關係」作為非常態性的例外處理，但是由於社會型態的改變，以及勞雇雙方的需求變化等等各項因素，派遣勞動這種特殊的三方勞動關係，已經跳脫了原有的框架（黃越欽，2006）。. 16.

(24) 貳、. 非典型僱用. 「非典型僱用」係指非全時或非長期受僱於同一雇主的關係，其發展原因，大致是受到產業結構變遷、技術創新影響工作型態轉換、勞動彈性化，以及雇主與受僱者間，價值觀與生涯規劃的市場供需變化等諸多影響（成之約，1999）。但追溯其起源，其實「非典型僱用」是受到後工業社會所影響，. 政治大. 整個社會活動與經濟型態轉變，工業新技術的引進，對企業的結構、. 立. 組成和勞動力市場產生了極大影響，特別是僱傭關係和僱傭契約的改. ‧ 國. 學. 變。最初期的、最傳統的僱傭合約，其實很簡單、明確而固定，所指. ‧. 的就是受雇者屬於他的雇主，並且在一段不定期的時間內執行特定工. Nat. io. sit. y. 作。但因為前述工業技術進步和經濟型態轉變，影響了非典型工作形. er. 式的形成，根據公司的需要，而有了尋找臨時工作者協助臨時業務的. al. n. v i n Ch 需求。這樣的「非典型僱傭關係」的形成，包括勞動人力、工作時間 engchi U 與僱用時間，以及僱傭關係的改變。以勞動人力而言，早期男性為主的勞動人力，已經改變為男、女性勞動人力勢均力敵的情形；工作時間則從以往均是全職工作，轉變為兼職工作；僱用時間從長期的不定期契約僱用方式，逐漸發展有成短期性的、定期契約的僱用方式；雇主與受雇者之間，也從傳統的雙務關係，在加入第三者（例如派遣的. 要派公司）後變成了多邊關係。這樣的轉變，對於企業而言，固然可. 17.

(25) 以增加彈性的人力運用和更精確的節省成本，但是這些非典型僱傭關係下的勞工，恐怕無法享受到一般勞工所擁有的最低程度權利（B. Veneziani，1993）。另外，傳統的典型勞工（不定期契約之下工作時間與工作地點固定的一般勞工）在長久發展社會型態的基礎上，已早有發展完備的法制以及契約、協約制度，但非典型勞工與其勞動關係立法政策的缺. 政治大. 乏，卻才是更多勞動學者所關注的焦點。針對傳統典型勞工所設計的. 立. 勞動保護法制，並無法全然適用於這些非典型勞工身上，所以如何掌. ‧ 國. 學. 握勞動關係從屬性，並且前瞻性的設計法規制度並且給予特別保護，. ‧. 乃是可以調整的目標。學者甚至提出從短、中、長程階段，先參考各. Nat. io. sit. y. 國法例，將非典型勞工納入特別保護並增訂勞工安全衛生法規，及修. er. 訂勞動基準法中有關工作時間制度，再就僱傭契約改以勞動關係契約. al. n. v i n Ch 納入取代等方式，以使法制更加完備，並保護這些勞工的權益（張其 engchi U 恆，1997）。. 而「非典型僱用」的類型，是基於前述經濟及社會轉變的歷史脈絡而來的，分析其工作型態，大致可分為五種類型，包括「部分工時勞動」、「暫時性勞動」、「勞動派遣」、「租賃勞動」與「外包」，其中，「部分工時勞動」與「勞動派遣」是最為普遍的兩種型態(鄭津津、黃良志、吳信華、李仁淼，2010)。「非典型僱用」雖對雇主與受僱者. 18.

(26) 均有彈性與機動的優點，但仍不能忽略它所衍生的問題——勞動條件相對較差及同工不同酬現象、工作穩定性低，並缺乏就業安全與教育訓練，這即是與全時工作、固定雇主者勞動權益大相逕庭之處。另外，契約性人力其實是一種「非典型僱用型態」的運用人力方式，主要是因應產業變化與技術變革，更因為要適應市場環境變化，而必須採取人力資源的彈性措施，以使組織能降低成本，提高生產，. 政治大. 也就是受到「勞動彈性化」的影響。所謂的「勞動彈性化」，包括僱. 立. 用數量彈性化、職能或功能彈性化、工時彈性化與工資的彈性化，其. ‧ 國. 學. 所指涉並非完全以勞方利益與權利為中心，而是因應「勞動去形式化」. ‧. 發展趨勢而來。企業主張若勞工受到越多保護，則企業競爭力則越低. Nat. io. sit. y. 落，因為，政府若加強干涉勞資關係並向勞方傾斜，則將使企業競爭. er. 力下降，並更容易造成失業問題，於是，企業勞動條件的規制必須要. al. n. v i n Ch 「彈性化」，並去除法律形式上對勞動的保護，也就是說，其真正的 engchi U 意涵在於「廢除對於企業使用勞動力的限制」，並使企業能更彈性運用勞工以提升優勢（林佳和，2010）。於是，「勞動彈性化」影響了「非典型聘僱關係」的形成。學者與實務界對於前述契約性人力的範圍，大致見解如學者朱愛群（2005）等及我國考試院（考銓研究報告，2010）對公部門契約性. 19.

(27) 5. 人力的解釋，從最廣義至最狹義之定義。但前述定義僅說明了部分情形，部分文獻針對行政機關內契約性人力有不同見解，除了以上公法契約進用之契約性人力外，尚有私法契約進用之契約性人力包括臨時人員（蔣禮豪，2010），惟事實上，實務界甚少以契約性人力稱之，而是以「臨時人員」一詞表示這些非正式公務人力，而就臨時人員一詞，整體來說，亦有兩種不同看法。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v. 對公部門契約性人力的解釋，從最廣義至最狹義之定義包括：一、最廣義：係指凡各機關以契約進用從事公共事務者。如各機關以契約委託私人或民間團體行使公權力者、公立學校聘任教師、學術研究機構等五類機關以契約聘任之研究或專業人員、機要人員、雇員及司機與工友、依聘用人員聘用條例所聘用人員及依行政院暨所屬機關約僱人員雇用辦法僱用之約僱人員。二、廣義：機關組織編制內或編制外，依法令規定以契約進用並以機關法定預算支應薪資者。排除契約委託私人或民間團體行使公權力者。三、最狹義：機關組織編制外，依法令規定以契約進用並以機關法定預算支應薪資者。僅包括聘用與約僱人員。 20.

(28) 第二節行政機關中的非典型勞工因應世界潮流的改變，以及回應人民與社會瞬息萬變的需求，如何提升行政效率成為政府最重要的挑戰與課題之一，於是乎，各國政府無不致力於效法企業，思索更具彈性化的人力運用。壹、永業文官已不再是唯一成員自從新公共管理（New Public Management, NPM）運動興起以來，. 政治大. 政府最重要的任務就是打破窠臼、創新改革，並且要能因應急遽的環. 立. 是「政府再造」對公部門人力運用的影響。. 學. ‧ 國. 境變化，以市場為基礎，回應後資本主義時代所需面臨的挑戰，特別. ‧. 由於一九八零年代，各國政府普遍遭遇政府組織規模過大、施政. Nat. io. sit. y. 成本攀升及運作遲緩的問題，加上長久以來的傳統官僚治理結構已不. er. 再信服於人民，所以紛紛起而進行政府再造運動。其中，各國政府再. al. n. v i n Ch 造的共同特色之一，即包括大幅度的改革官僚體制。 engchi U. 引進企業化概念的新公共行政，影響了各國對於傳統永業文官作為唯一人力的反思與挑戰，例如，以 OECD（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）一九九一年的報告指出，紐西蘭政府就已增加「固定期限契約制」（Fixed-Term Contract System）為其政府人事僱用的制度之一了（孫本初，2010：95-131）。. 21.

(29) 於是，公部門人力運用，除了永業文官外，契約僱用制逐漸取代永業文官制，公務員已經不是唯一能執行公共任務的人選，由於要改善政府部門人事費的沉重負擔，並且有效提升公部門的執行效率與效能，各國政府均致力於引進私人企業的經營概念與方式，進行公部門人事改革──包括人力精簡政策與彈性用人的制度（施能傑，1999），以我國為例，用人經費支出，或是公務人力彈性化的政策方向、非典. 政治大. 型勞動人力的運用，已不僅是行政機關人力資源面向的考量了，立法. 立. 委員或勞工團體大聲撻伐，非典型勞工越來越多影響國內勞工就業環. ‧ 國. 學. 境，甚致指責行政機關竟帶頭違法大量運用非典型人力，爭議不斷。. ‧. 行政機關中的「非典型勞動」人力的使用，雖和民營企業等私部. Nat. io. sit. y. 門一樣漸趨普遍，但事實上，形成的原因和所帶來的影響與問題，仍. er. 有差異（我國中央行政機關使用非典型勞動力的影響與因應，2010）。. al. n. v i n Ch 各國政府為了撙節成本，降低人事成本支出並希望有效且快速回應人 engchi U. 民的需求，政府部門人力結構已不再是以永業公務員為唯一成員，基於契約性人力以「交易」的模式，取代以往「相互扶持與照顧」的僱傭關係（施能傑、蔡秀涓，2003），且能透過公開競爭取得更適切之人才，更能拋開人力培育的沉澱成本，但因應「政府再造」與「民營化」政策，對於公務人力改採遇缺不補、員額總量管制等各種措施的結果是，雖然人民所需求越來越多，但公務人力卻無法相對成長予以. 22.

(30) 擴編，於是基於前述限制，只能改變用人制度，並將各種非正式人員引進公務機關體系之中，以解決人力不足之問題。為了解決人力不足的問題，首先使用了契約性人力。依學者見解，契約性人力是指相對於傳統上以久任為主的永業性人力，泛指「組織中非永業僱用的支薪員工，僱用期間由雇主與受僱者事先約定一段期間為限，僱用契約的訂定則是以一般性的雇主與受僱者關係為基. 政治大. 礎」，另有學者認為，契約性人力是因應機關季節性與臨時性業務量. 立. 增減，彈性運用各種臨時人員、部分工時人員權宜作法，以節省因僱. ‧ 國. 學. 用正式公務人力所需付出的各項福利支出，遂以契約方式進用之人力. ‧. （林水波、陳志瑋，2000）。這類契約人力，在資源管理運用策略上，. Nat. io. sit. y. 因考量其「人力資本獨特性」與「人力資本價值性」兩個變項均低，. er. 所以組織不長期僱用，且僱傭關係是建立在勞務交換價值的交易關. al. n. v i n Ch 係，圖 1-1 說明了組織運用契約性人力的策略與特性。 engchi U. 而契約性人力雖然對工作者本身、組織及社會均有優點，例如，對工作者本身可自由選擇並且有助於建立豐富經驗，對組織來說能降低人事成本並減少培訓、福利等資源投注，且能快速因應市場變化找到合適人力，及對社會而言，能減少失業等問題產生，但契約性人力的缺點，卻是從事短期、臨時性工作，難以獲得工作反饋，及組織面. 23.

(31) 臨工作者低承諾感影響整體績效，及契約性人力與正式職員間薪資公平性的問題（施能傑、蔡秀涓，2003、2004）。. 人力資本獨特性. 立. 市場模式治政（相近與私部門雇用模式，大非組織生存所需核心知能人力。雖為內部雇用，但不予培訓投資，視人力績效隨時免職）. ‧. （低）. 自行雇用培育發展模式（長期雇用，自行投資改善人力資本。如公部門內的正式公務人員即是）. 學. ‧ 國. （低）. 組織間結盟運用（尋求和其他組織共同合作，人力知能具高度獨特性，惟價值性較低，爰和其他組織或內部單位共同雇用。如研究人力或科學家）契約模式（人力對組織之價值性與獨特性均低，即使不自行雇用，亦無損組織競爭力，人力運用包括臨時性人力及租用人力等）. 人力資本價值性. sit. Nat. 圖 2-1 人力運用的策略理論. （高）. y. （高）. n. al. er. io. 資料來源：轉引自施能傑，2003。. Ch. engchi. i n U. v. 在公共管理的思維下，過去的大政府觀念已經不再，取而代之的是小而美的政府，於是在公共選擇的理論影響之下，政府為了提升政府整體績效，積極推動組織再造工作，即以「四化」政策為其主軸加以運用，包括「地方化」、「法人化」、「委外化」、「去任務化」 6. 。其中，為了因應政府職能與業務的改變，以及考量政府資源有限，. 6. 「四化」政策是指：已不應該由政府繼續辦理者，應「去任務化」；宜改由地方自治團體辦理者，應「地方化」，不宜由傳統行政機關實施，惟仍應由行政主體經營者，予以「行政法人化」，或改為「獨立機關」辦理；另須借重民間效能，而為政府原先辦理的業務者，則應予以「委外化」。 24.

(32) 所以透過「委外化」，將原先由政府所辦理的業務，轉由民間辦理。這也成為行政機關開始使用非典型勞工的原因之一。貳、行政機關內非典型人力的種類與定義一、臨時人員所稱行政機關內的「臨時人員」，以往是指包括聘用人員（依據聘用人員聘用條例進用）、派用人員（依據派用人員派用條例進用）、. 政治大. 機要人員（依據公務人員任用法第十一條進用）、約僱人員（依據行. 立. 政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法進用）、職務代理人（依據公務人. ‧ 國. 學. 員留職停薪辦法、各機關職務代理應行注意事項進用）等五種臨時性. ‧. 人力（李建良，1999）。但事實上，除了上述五種各項專法進用之臨. Nat. io. sit. y. 時性人力之外，機關內普遍且大量存在著以私法契約自行進用人員，. er. 不受公務人員相關法規保障，亦無勞動基準法之適用。此種現象，不. al. n. v i n Ch 但無法對此類勞工施以最基礎的保護，亦違背了憲法所欲保障人民之 engchi U 基本工作權益。是以，行政院勞工委員會於九十六年十一月三十日，依據勞動基準法第三條規定，指定公部門各業非依公務人員法制進用之臨時人員適用勞動基準法，並自民國九十七年一月一日生效，所謂「臨時人員」定義，變為指「公部門各業，包含公務機構、公立教育訓練服務業、公立社會福利機構、公立學術研究服務業及公立藝文業等五業」；而「非依公務人員法制進用之臨時人員」，不包括依聘用人. 25.

(33) 員聘用條例、行政院暨所屬行政機關約僱人員僱用辦法進用之人員，及已經勞工委員會公告指定適用勞動基準法之技工、駕駛人、工友、清潔隊員、國會助理等人員。為配合行政院勞工委員會公告公部門臨時人員適用勞動基準法，且為使公部門臨時人員之進用有所依據，行政院爰於九十七年一月十日函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」，. 政治大. 該要點第二點明確定義「臨時人員」一詞為：「機關非依公務人員法. 立. 規，以人事費以外經費自行進用之人員」，但不包括下列各種依聘用. ‧ 國. 學. 人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法、國軍聘用及僱. ‧. 用人員管理作業要點進用之人員及技工、駕駛、工友、清潔隊員。此. Nat. io. sit. y. 外，該要點第三點說明了臨時人員所得辦理之業務，以非屬行使公權. er. 力者為限，包括：臨時性、短期性、季節性及特定性等定期契約性質. al. n. v i n Ch 之工作；或因機關組織特性、特殊業務需要，於該要點生效（九十七 engchi U 年一月一日）前經行政院核定進用臨時人員辦理之工作。第六點則就定期與不定期契約臨時人員予以明定分野，條文中規範，凡是前開要點第三點第二款所述，因機關組織特性、特殊業務需要，於該要點生效前經行政院核定進用臨時人員辦理之臨時人員外，其餘臨時人員契約期間，均依勞動基準法有關定期契約規定辦理。另要點第七點規範了臨時人員的進用，需由機關每年報送臨時人員進用計畫，至於用人. 26.

(34) 人數與經費，均有明定：進用人數需未超過進用機關九十六年度實際進用人數，或用人經費未超過進用機關九十六年度實際支用數額。所以，於九十七年一月起，依據前開行政院勞工委員會公告及行政院所函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」，所謂「臨時人員」，係指非依公務人員法制進用且非以人事費支應薪資之臨時性人力，其工作內容包含臨時性、短期性、季節性及特定性. 政治大. 等定期契約性質之工作，且其進用，受到人數上限與機關預算之限制。. 立. 另依行政院函頒「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用. ‧ 國. 學. 要點」，以九十七年一月一日為分水嶺：九十六年十二月三十一日之. ‧. 前，機關已自行進用之臨時人員分屬不定期契約；九十七年一月一日. Nat. io. sit. y. 起機關才予進用者，則僅得以定期契約進用。以定期契約臨時人員而. er. 言，既因職位不具長期發展性與延續性，故多無相關培訓訓練，也因. al. n. v i n Ch 臨時性工作大多僅需具備低技術性或勞力密集工作，則敘薪標準相對 engchi U 較低，所以對整體勞動市場和定期契約的臨時人員來說，這樣不穩定的就業型態，無法累積相關年資經驗，非常容易造成就業風險；此外，不定期契約進用之臨時人員，雖其僱用安定性風險較低，但因受限於機關業務費額度與前述「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」規範，機關內所進用臨時人員以人數或經費匡列，限制成長，除導致臨時人員薪資標準難以提升外，且幾乎不可能調整薪資。此. 27.

(35) 外，許多行政機關內，均有長期進用臨時人員等情形，其續用年資甚久，所從事的業務內容甚至與正式職員相當，但受到「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」規範，各機關僅得在現有業務費用數額下進用臨時人員，導致臨時人員難以有調整薪資的空間。目前，若以行政院人事行政總處統計資料顯示，截至一百零一年第四季為止，行政院及所屬各主管機關所進用的臨時人員人數為. 政治大. 31,668 人。統計資料如表 2-3。表 2-3. 立. 101 年第四季行政院及所屬各主管機關臨時人員人數統計表. ‧. ‧ 國. 學. 行政院及所屬各機關臨時人員人數統計表統計基準日：101.12.31 主管部會名稱進用臨時人員人數合計行政院 23 內政部 227 外交部（含北美事務協調委員會） 64 國防部 0 al 財政部 1,112 v i n Ch 教育部 11,591 U i e h ngc 法務部 27 經濟部 116 交通部 2,168 蒙藏委員會 4 僑務委員會 0 行政院主計總處 23 行政院人事行政總處 0 行政院衛生署 8,834 行政院經濟建設委員會 17 行政院國軍退除役官兵輔導委員會 5,949 行政院青年輔導委員會 0 國立故宮博物院 186. n. er. io. sit. y. Nat. 28.

(36) 行政院原子能委員會 0 行政院國家科學委員會 43 行政院研究發展考核委員會 12 文化部 193 行政院農業委員會 293 中央選舉委員會 0 行政院勞工委員會 563 行政院環境保護署 147 行政院大陸委員會 25 公平交易委員會 0 行政院公共工程委員會 0 行政院體育委員會 20 行政院海岸巡防署 0 飛航安全委員會 0 行政院原住民族委員會 0 客家委員會 0 金融監督管理委員會 4 國家通訊傳播委員會 22 臺灣省政府 3 臺灣省諮議會 2 福建省政府 0 合計 31,668 資料來源：行政院人事行政總處網站 al v i (http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=10469&ctNode=1018&mp=1) n C. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. hengchi U. 二、勞務承攬政府機關開始使用承攬人員，起初是肇因於政府對於推動人事精簡以及服務委託外包的政策。民國八十七年當時行政院長蕭萬長提出「政府再造綱領」，強調引進企業管理精神，建立創新、彈性、有應變能力的「小而能」政府，並成立「政府再造推動委員會」與「政府再造諮詢委員會」，將政府再造工作分為「組織再造」、「人力及服務 29.

(37) 再造」與「法制再造」三大部分（葉嘉楠、李長晏，2004），其後，為了能夠達成精簡政府組織的目標，並且促進組織改造的推動，於是相繼推動各項計畫或相關規定，以作為機關能遵循並予委託外包的依據，相關計畫或規定包括「行政業務委託或外包民間辦理實施計畫」、「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」、「政府業務委託民間辦理推動委員會設置要點」等，另外，為了達成組織改造的. 政治大. 目標，訂定了「四化」政策，朝向「去任務化」、「地方化」、「行政法. 立. 人化」、「委外化」等四大方向進行政府業務與職能的檢討（莫永榮，. ‧ 國. 學. 2004）。. ‧. 在民法第四百九十條中，可窺見所稱「承攬」的定義，所謂「承. Nat. io. sit. y. 攬」，亦即「承攬乃當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方. er. 俟工作完成後，給付報酬之契約」，完成工作之一方為承攬人，給付. al. n. v i n Ch 報酬之一方為定作人。通常承攬可區分兩種，除了工程承攬外，還有 engchi U. 勞務承攬；其中，「勞務承攬」是指服勞務以完成一定工作，定作人應即支付報酬行為，其勞務地點及勞務過程通常受到一定的限制。另外，以現行政府機關進行「承攬」所使用的政府採購法中，亦指出「勞務採購」的定義。首先，「勞務採購」的「勞務」，是依據政府採購法第七條第三項，「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機. 30.

(38) 關認定之勞務」，以及第四項「採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之」，再者，依據同法第二條的規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」，則指出何謂「勞務採購」中的「採購」。其實「承攬」一詞，除了民法以及政府採購法所定義者，又可稱. 政治大. 為承攬外包或是業務外包，透過與廠商簽訂契約，將多半不具技術性. 立. 或是非組織核心業務的部分，委託給廠商執行，以獲得一定成果，又. ‧ 國. 學. 因為屬於有償契約，所以如果承包廠商無法交付成果，那麼就不得請. ‧. 求報酬給付。由於承攬和派遣之間存有相似性，且又因派遣法制的匱. Nat. io. sit. y. 乏，所以兩者之間在實務運作上常有模糊地帶，而有可能有名實不符. er. 的濫用情況產生。承攬契約的勞動關係詳如圖2-2。. al. n. v i n Ch 以行政院人事行政總處所最新統計資料，一百零一年度行政院及 engchi U. 所屬各機關所運用承攬採購廠商指派辦理事項業務之人數為 33,257 人（該項統計之調查範圍為勞務採購之承攬，且係指在一百零一年度內工作日均於機關場所辦理業務者，另部分工時及未在機關場所提供勞務之人力因無法確切估算，爰行政院人事行政總處已予排除未計入該統計數據中）。統計資料如表 2-4。. 31.

(39) 承包公司與承攬勞工彼此簽訂勞動契約，承攬勞工之雇主為承包公司。承包公司擁有指揮監督權責。. 承攬勞工. 立. 承包公司雙方簽訂契約，重視成果之交付。完成工作，定作人則支付報酬。. 政治大. er. io. sit. y. 圖 2-2 承攬契約中的三方關係資料來源：本研究自繪。. ‧. ‧ 國. 學. Nat. al. v i n Ch 101 年度行政院所屬各機關運用勞務承攬人數一覽表 engchi U n. 表 2-4. 定作人. 行政院所屬各機關運用承攬採購廠商指派辦理事項業務之人數一覽表統計基準日：101 年 12 月 31 日序號機關名稱 101 年運用勞務承攬人數 1 行政院 46 2 內政部 1092 3 外交部(含北美事務協調委員會) 163 4 國防部 90 5 財政部 1385 6 教育部 4446 7 法務部 394 8 經濟部 8696 32.

(40) 9 交通部 6730 10 文化部 639 11 蒙藏委員會 0 12 僑務委員會 15 13 中央銀行 46 14 行政院主計總處 17 15 行政院人事行政總處 18 16 行政院衛生署 2381 17 行政院環境保護署 78 18 行政院海岸巡防署 34 19 國立故宮博物院 49 20 行政院大陸委員會 1 21 行政院經濟建設委員會 18 22 金融監督管理委員會 47 23 行政院國軍退除役官兵輔導委員會 3013 24 行政院原子能委員會 56 25 行政院國家科學委員會 997 26 行政院研究發展考核委員會 95 27 行政院農業委員會 857 28 行政院勞工委員會 1372 29 公平交易委員會 16 30 行政院公共工程委員會 10 al v 31 行政院原住民族委員會 228 i n C 32 客家委員會 135 hengchi U 33 中央選舉委員會 11 34 飛航安全調查委員會 0 35 國家通訊傳播委員會 67 36 臺灣省政府 4 37 福建省政府 2 38 臺灣省諮議會 9 合計 33,257 資料來源：行政院人事行政總處網站 (http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=10498&ctNode=1018&mp=1). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 33.

(41) 三、勞動派遣「勞動派遣」是一種臨時性的、非傳統的、非標準的聘僱關係，甚至可以說是一種不安定的聘僱關係。這些聘僱關係指的是一種非全時、非長期受聘於一個雇主或一家企業的關係。勞動派遣是指派遣公司與要派公司簽定要派契約，由派遣公司僱用勞工，並在勞工的同意之下，派遣勞工至要派公司所指定的場所工作，而勞工受要派公司的. 政治大. 指揮監督並且提供勞務，這樣的三方關係，將僱用與使用分離，而與. 立. 傳統的僱用或是使用合一的勞動型態有異（邱祈豪，2004）。. ‧ 國. 學. 而在本國，勞動派遣的常見型態則包括有「就業服務」、「人力派. ‧. 遣」兩大類型，其中，人力派遣型態中，包含了「長期人力派遣」以. Nat. io. sit. y. 及「短期人力派遣」兩種勞動派遣的傳統型態。所謂「長期人力派遣」. er. 亦稱為「常用僱用型派遣勞工」，是指派遣公司長期僱用勞工，只有. al. n. v i n Ch 在要派公司提出人力需求時，才將勞工派遣至要派公司服務，派遣公 engchi U. 司和要派公司之間契約終止後，派遣勞工回歸到派遣公司，並俟要派公司提出人力需求，才會再派遣勞工至要派公司提供勞務服務。另外，「短期人力派遣」即是「登錄型派遣勞工」，是由派遣公司建立人才資料庫，登錄在其資料庫中，平時和登錄之勞工並無簽定勞動契約，只有當要派公司提出短期人力需求時，派遣公司才與勞工簽定短期的勞動契約，將勞工派遣到要派公司所指定的地點提供勞務，如果. 34.

(42) 派遣公司和要派公司之間契約終止，則派遣公司和勞工間勞動契約則隨同終止（黃馨慧，2008）。這樣的派遣制度，雖然有節約企業人事成本，可以隨時獲得人力彈性調度的優點，但是所造成的問題卻不得不重視，包括可能造成勞動派遣公司從中剝削抽取不當利益的問題，或是因為勞動派遣的大量實施，產生僱用不安定的結果，以及因為三方關係中，雇主責任不明. 政治大. 確導致勞工權益受損的問題（鄧學良，2010）。勞動派遣的勞動關係. 立. 是由派遣公司、派遣勞工與要派公司三方所組成。如圖 2-3。. ‧. ‧ 國. 學派遣公司. n. al. 雙方簽訂要派契約後，由派遣公司選派人選赴要派公司工作。. er. io. sit. y. Nat. 派遣公司與派遣勞工簽訂勞動契約，派遣勞工之雇主為派遣公司。. Ch. engchi. i n U. v. 要派公司. 派遣勞工要派公司對派遣勞工有指揮監督的權力，卻非派遣勞工之雇主。. 圖 2-3 派遣契約中的三方關係資料來源：本研究自繪。 35.

(43) 而針對勞動派遣此種特殊型態的勞資關係，多數見解雖然認為要派公司和派遣勞工之間，因為並無勞動契約約束，只有實質的指揮監督權力，有關雇主義務，應該由派遣公司承擔；但也有學者認為，雖然勞動契約只存在於派遣公司與派遣勞工之間，但是要派公司既然負有指揮監督的權力，所以要派公司也應該適度的分攤部分勞動基準法 7. 以及勞工安全衛生法上的雇主義務，方為妥適。. 政治大. 以行政機關中所運用的派遣勞工而言，除了派遣公司與派遣勞工. 立. 之間勞動契約，因屬於人力仲介業，而早於八十四年就適用勞動基準. ‧ 國. 學. 法，但因如此特殊的三方關係並未有明確規範於勞動基準法中，所以. ‧. 不無疑慮。又例如九十八年國立台中美術館爆發派遣勞工遭到不肖派. Nat. io. sit. y. 遣公司從中抽成，造成權益剝削的不合理現象，則是一例。. er. 基於派遣業者可能從中剝削造成勞工權益損失，主管機關已祭出. al. n. v i n Ch 相關辦法，希望遏止剝削情形。例如行政院勞工委員會已於九十八年 engchi U 十月二日以勞資 2 字第 0980126335 號函請各地方政府，依照其所訂定之「勞動派遣權益指導原則」督導機關轄內之人力派遣業者及要派機關加以遵循，以落實勞動法令之執行及維護勞工權益；另外，行政院於九十九年八月二十七日以院授人力字第 09900641751 號函發各機關「行政院運用勞動派遣應行注意事項」，函釋中要求機關辦理勞務 7. 係學者邱駿彥在《勞動基準法釋義──施行二十年之回顧與展望》一書所撰之〈勞動派遣〉一章所提出之見解。 36.

(44) 採購時，應優先評估以勞務承攬方式辦理，儘量避免使用派遣人力，並在該注意事項中，框限各機關運用派遣勞工人數不得超過九十九年一月三十一日各機關實際進用派遣勞工人數；在一百零一年一月十一日行政院公共工程委員會以工程企字第 10100013141 號函針對勞務部分訂定「勞務採購契約範本」，以及行政院勞工委員會亦在一百零一年六月二十六日勞資 2 字第 1010125521 號函將制定之「要派單位與. 政治大. 派遣事業單位要派契約書範本」與「派遣勞動契約應約定及不得約定. 立. 事項」函送各相關機關，並請其轉知機關轄內之人力派遣業者及要派. ‧ 國. 學. 機關知悉。. ‧. 即便相關機關都已做出如上規範，但現行派遣勞工的運用仍多爭. Nat. io. sit. y. 議，特別是時有所聞「假承攬、真派遣」的情形，以及如果派遣公司. er. 使用登錄型派遣勞工所帶來的僱用不安定疑慮，以及如果派遣勞工與. al. n. v i n Ch 正式人員兩者工作相同卻待遇不同時「次級勞動者」 i U e n g c，h讓派遣勞工心生 8. （Arbeitmehmer der Zweitklasse）的不平感受。有關行政機關所運用派遣勞工人數詳見表 2-5；另表 2-6 針對行政機關內包括臨時人員、承攬人員及派遣人員等各種非典型勞工，進行了差異比較。. 8. 楊通軒，非典型僱用關係之探討-以勞動派遣為例，文章出自財團法人國家政策研究基金會網頁 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/094/SS-R-094-008.htm。. 37.

(45) 表 2-5 102 年第一季行政院及所屬機關運用派遣勞工人數統計表行政院及所屬各主管機關運用派遣勞工人數統計表統計基準日：102.3.31 合計（主管部會）名稱運用派遣勞工人數行政院 13 內政部 592 外交部（含北美事務協調委員會） 82 國防部 0 財政部 595 教育部 933 法務部 715 經濟部 2,355 交通部 371 文化部 293 蒙藏委員會 0 僑務委員會 19 中央銀行 47 行政院主計總處 19 行政院人事行政總處 0 行政院衛生署 818 行政院環境保護署 43 al v i 行政院海岸巡防署 0 n Ch U engchi 國立故宮博物院 4 行政院大陸委員會 1 行政院經濟建設委員會 0 金融監督管理委員會 67 行政院國軍退除役官兵輔導委員會 0 行政院原子能委員會 356 行政院國家科學委員會 182 行政院研究發展考核委員會 0 行政院農業委員會 2,757 行政院勞工委員會 32 公平交易委員會 0 行政院公共工程委員會 38 行政院原住民族委員會 8. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 38.

(46) 客家委員會 0 中央選舉委員會 0 飛航安全調查委員會 0 國家通訊傳播委員會 19 臺灣省政府 0 福建省政府 0 臺灣省諮議會 0 合計 10,359 資料來源：行政院人事行政總處網站 (http://www.dgpa.gov.tw/ct.asp?xItem=10606&ctNode=1018&mp=1) 各種非典型人力的主要差異比較勞動關係. 立. 三方：與行政機關和外包公司成立三方關係. 勞動基準法、政承包府採購法與共公司同供應契約. io. al. n. 三方：與行政機關（要派機關或要派機構）和派遣公司成立三方關係. 權責由機關（構）指揮監督. y. 承攬人員. 勞動基準法、行行政機機關（構）政院及所屬各關（構）自行雇用機關學校臨時人員進用及運用要點. Ch. engchi. 勞動基準法、政派遣府採購法與共公司同供應契約、行政院運用勞動派遣應行注意事項. 資料來源：本研究整理. 39. sit. 兩方：機關（構）和勞工本身. Nat. 臨時人員. 指揮監督的. ‧. ‧ 國. 學. （二方或三方）. 派遣人員. 政治雇主大進用方式. 適用法規. 承包公司雇用. er. 表 2-6. i n U. v. 派遣公司雇用. 由承包公司指揮監督. 由要派機關或要派機構（機關、機構）指揮監督.

(47) 第三章研究設計第一節研究方法壹、文獻檢閱法本研究從各類文獻包括報紙、雜誌、期刊、學術論文、政府出版品、網路資料等，就相關文獻與本研究主題與問題相關之處，予以持續檢視並蒐集各類資料，且予歸納、分析與彙整，以分析結果作為本. 政治大. 研究之參考依據，此外，自各類文獻中彙整各種概念與專家學者看. 立. 法，有助於本研究進行深度訪談題綱之構成，及有助於研究結論與建. ‧ 國. 學. 議之作成。. ‧. 貳、參與觀察法. Nat. io. sit. y. 參與觀察法係一種由研究者或學習者，有目的且有系統的計畫，. er. 藉由研究者深入研究對象生活背景，實際參與所欲研究對象日常社會. al. n. v i n Ch 生活過程，所進行的觀察，目的在於獲取分析素材，並且企圖瞭解受 engchi U. 訪者對特定事件看法及觀點，同時也尊重其經驗反映。有鑑於此，因本身在機關內服務，基於業務需要，而需與機關內各類人員包括機關內非典型勞工間有長期且頻繁的互動，又因辦理行政相關工作，可以獲得相關政策資料，有助於參與觀察資料之蒐集。參、深度訪談法深度訪談是面對面的言辭溝通，目的在其中的一方，企圖了解他. 40.

(48) 方的想法與感觸等，有一定目的，且集中於某特定主題上的對話，因此它的內容與歷程，均應經過有意識的安排與控制，而此類安排、控制的目標便在尋求「深度」訊息和理解。訪談過程視為「言語事件」；強調「訪問者」與「受訪者」雙方，共同進行意義建構的過程。用受訪者所聽、所看、所感覺的方式去瞭解受訪者看世界的方式。它是「在自然的情境下，研究者與被研究者透過雙向溝通的互動過程，蒐集有. 政治大. 關口語與非口語的訊息，以便深入式的全面理解研究現象」（潘淑滿，. 立. 2003）。訪談不僅僅是訪談者與受訪者之間搜集資料的作用，更重要. ‧ 國. 學. 是其乃是一個交談雙方共同「建構」和共同「翻譯」社會現實的過程. ‧. （陳向明，2013）。本研究係採半結構式深度訪談進行研究，除了以. Nat. io. sit. y. 訪談題綱進行訪談之外，亦藉由與受訪者間的互動情況以及情境，適. n. al. er. 時調整提問順序，以及挖掘相關問題並瞭解受訪者看法。. Ch. engchi. 41. i n U. v.

(49) 第二節研究架構與研究流程壹、研究流程本研究首先將就研究問題進行文獻蒐集，將行政機關內運用非典型勞工之相關資料予以歸納、分析與探討，並擬定訪談題目，擇定並約訪與本研究相關目標對象，進行深度訪談並將訪談資料予以分析後，提出研究結論與建議。本研究之研究流程如圖 3-1 所示。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 研究動機. Nat. y. ‧. 研究目的. n. Ch. 文獻探討. engchi. er. io. al. sit. 研究問題. i n U. 深度訪談資料分析. 研究結論與建議圖 3-1 研究流程資料來源：本研究自繪。. 42. v.

(50) 壹、研究架構依據本研究動機與目的，以行政機關內包括臨時人員、承攬人員以及派遣人員為研究之目標對象，因行政機關中已進用上述各種非典型勞工多年，且為數不少，為了探討行政機關運用這些非典型勞工之現況與原因、影響以及能夠調整與改善之處，作成研究結論與建議。研究架構圖如圖 3-2 所示。. ‧. n. al. Ch. 所產生問題與影響之探討. engchi U. er. io. sit. y. 彈性人力運用與勞工權益的平衡. Nat 運用現況與運用原因. 行政機關中的非典型勞工. 學. ‧ 國. 立. 政治大. v ni. 研究結論與建議. 圖 3-2 研究架構資料來源：本研究自繪。. 43. 運用非典型勞工之必要與否.

(51) 第三節研究對象、基本資料與訪談題綱本研究既為探討行政機關包含中央部會及地方政府等行政機關（不含事業機構及學校）中，由機關自行招募所進用包含定期契約與不定期契約進用臨時人員，以及依據政府採購法所運用之派遣人員與承攬人員為本研究對象。為了瞭解機關實際運用非典型勞工情形，所以訪談中央與地方機. 政治大. 關人事主管各一位。另外，針對行政機關運用非典型勞工的原因與影. 立. 響，以及希望能汲取學者對於行政機關運用非典型勞工的改善建議，. ‧ 國. 學. 所以訪問勞工與公共行政學者；再者，由於本研究的主軸係行政機關. ‧. 中的非典型勞工，所以就勞工權益部分以及機關彈性人力政策，分別. Nat. io. sit. y. 係勞政政策與人力政策面向，邀訪行政院勞工委員會以及行政院人事. er. 行政總處，希望以其二者身為勞政主管機關以及人事主管機關角色，. al. n. v i n Ch 提出政策與實務見解。受訪者基本資料詳如表 e n g c h i U 3-1。. 至本研究之訪談題綱，係依據本研究之主題「行政機關運用非典型勞工之研究」，以及研究目的、研究問題與文獻探討之結果等加以設計，詳如附錄六。. 44.

(52) 表 3-1 受訪者基本資料代號. 類別. 性別. 職稱. 備註. A1. 勞工學者. 女. 教授. A2. 勞工學者. 男. 教授. B1. 公共行政學者. 男. 副教授. B2. 公共行政學者. 男. 副教授. C1. 勞政主管機關. 男. C2. 人事主管機關. D1 D2. 政治技監大. 立. 女. 科長. 行政機關. 男. 主任. ‧ 國. 行政機關. ‧. 科長. 學. 女. y. Nat. n. er. io. al. sit. 資料來源：本研究整理。. Ch. engchi. 45. i n U. v.

(53) 第四節資料處理本研究資料編碼由兩碼組成，第一碼為英文字母，以 A 至 D 代表受訪者類別；至第二碼為數字，作為受訪者代號。訪談過程中，研究者以速記方式，記錄受訪者回答內容，並以錄音方式記錄，避免闕漏。另為尊重受訪者與訪談倫理，訪談前均事先詢問訪談錄音意願。訪談結束，立即配合速記內容及錄音檔案，繕打訪談內容後建檔整理。. 政治大. 另為使研究分析更臻客觀，使用專業質化分析軟體 MAXQDA，. 立. 並根據本研究主題「行政機關運用非典型勞工之研究」進行研究資料. ‧ 國. 學. 分析，透過該軟體將訪談逐字稿建立八個文本，針對研究主題設計六. ‧. 個編碼。經初步譯碼，歸納之開放性資料編碼圖如圖 3-3 所示。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 3-3 開放性資料編碼圖資料來源：本研究自繪。 46. v.

(54) 第四章研究分析本章研究分析將各界訪談結果彙整為六大部分，分別從非典型勞工的進用原因、進用現況、問題與影響，以及有無必要使用非典型勞工及建議作法等部分分析。大體而言，人事主管機關、行政學者與行政機關較以機關角度出發，並考量人力彈性運用，及著重於管理層面，而勞政主管機關、勞工學者則多以受雇者的角度出發，傾向以勞工權益為首要考量。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第一節人力與財政政策導致行政機關大量進用非典型勞工. ‧. 壹、人力與財政政策問題是最大主因. Nat. io. sit. y. 除了行政院人事行政總處（C2）表達運用非典型勞工的原因，主. er. 要是為了解決行政機關非核心、臨時性業務的外包需求，其餘各界受. al. n. v i n Ch 訪代表均認為，行政機關運用非典型勞工的主要原因，無非是因為核 engchi U 心業務仍須推展，但受限行政院人事行政總處對於員額之限制，僅得. 運用非典型勞工作為補充正式人力的手段，節省人力成本的考量則為次要原因；受訪學者之一（B1）提出，由於目前受迫政治壓力，使得行政機關採用人事費與業務費方式分別進用（含以採購方式承攬與派遣人力）正式與非正式人力的方式，應該回歸到以財政與人力整合一體並「以財管人」，如此方式才能避免目前窘境。. 47.