第五章 結論與建議
第一節 研究發現
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論與建議
本章分為三個部分，第一部分將先依研究問題與研究分析，將行 政機關運用非典型勞工所造成之問題與影響、人力運用困難之處，以 及行政機關是否有運用非典型勞工之必要進行總結，第二部分，將根 據本研究所得及各界看法，對於行政機關未來人力運用與非典型勞工 權益保障提出相關解決建議，第三部分，針對後續研究提出建議。
第一節 研究發現
非典型人力原本是政府運用多元人力的一環，並希望藉由業務檢 討，先將行政機關業務區分為核心與邊陲業務，再配合四化策略中的
「委外化」方式，由非典型人力處理邊陲業務，將不重要的業務外包 予專業廠商，但由於目前人事主管機關對於正式員額的控制，以及擔 心若由機關自行進用勞工，恐有難以解雇的疑慮，所以除了已經控管 臨時人員人數之外，針對派遣勞工部分，更因現行尚未完成派遣專章 或專法的制定，有恐該類勞工將遭到不當濫用致權益損失的可能，所 以目前也已限制行政機關運用派遣人員的人數。
或許是未能確實執行業務檢討與人力評鑑，或是機關之間存在人 力實際狀況的隱瞞與「白京生定理」（或稱「帕金森定理」，Parkinson's
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Law）11的握持人力的情形，導致員額未能釋出到真正需求機關手上，
而在行政機關中形成一種惡性循環。也就是，當部分行政機關的正式 人員已無法負荷所必須執行的業務時，機關開始使用臨時人員，但當 臨時人員人數或進用經費也必須依照行政院規定以九十六年所用人 數或所支經費為度時，機關自行雇用臨時人員已受控管，為了解決燃 眉之急，只好開始使用派遣人員；只不過，由於派遣法制的匱乏與三 方關係的模糊與可能弊病，使得主管機關也將派遣大門關上開始限制 人數，但人力急迫需求卻又不能進用臨時人員和派遣人員，只好再轉 向採行承攬方式以為因應，這樣的連鎖反應之下，導致部分機關以假 承攬、真派遣或是等名符不實的方式持續運作著。正式員額受到框 限、自行雇用非典型勞工的管道也受控管，在這樣的雙重限制下，原 本政府希望能藉由業務委外重整人力的美好理想，已經變調。
其次，對部分機關而言，使用非典型勞工並非要解決邊陲業務委 外的工作，而是正式人力的替代管道。部分機關運用非典型勞工的比 例極高，所以，在這種情形下，加深了行政機關運用非典型勞工的問 題，特別是公平比較、公權力涉入與組織經驗的流失、雇主剝削與勞 動條件下降以及管理問題。
由於部分情形中，非典型勞工在機關內與正式人員同樣從事核心
11 為英國學者Parkinson教授於1957年所發表，為行政組織病象之一，是指機關長官總是喜歡增 加自己部屬的數目，以彰顯自己的權威，而出現建立王國（Empire Building）的現象。
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業務，意味著同工不同酬的公平問題將導致勞工的不滿，既然進用法 源、進用管道、薪資待遇與福利等事項兩者之間互有差異，理應在業 務內容上有所區隔，惟實際訪談中，雖有機關遵守執行，但仍有機關 表示，執行上的困難在於人力不足、迫於無奈的事實，再者，比較之 下，非典型勞工工作機會相對不穩定，且因屬性上的差異，不屬於機 關自行培養的自我發展人力（例如正式公務人員），更不可能獲得發 展與激勵機會，所以就算非典型勞工執行機關核心業務，亦不會分配 到機關資源加以培訓，但依據馬斯洛（Abraham Maslow）所提出的需 求層次理論（Need-hierarchy theory），除了溫飽，人類還需要高階的發 展與激勵需要。此外，由於目前派遣人員與承攬人員的運用，均是經 由政府採購法以標案的方式處理，所以非典型勞工之間，也存在著，
雖位居同位、執行相同業務，但薪水福利等勞動條件，卻因標案與得 標公司而有不同，勞工之間也有公平比較的問題。
由於前述所提，非典型勞工已經進入行政機關執行機關的核心業 務，核心業務往往涉及機關公權力的執行，所以非典型勞工涉入公權 力已難以避免，特別是如何定義「公權力」以及涉及公權力的業務，
因為模糊不清，頂多是涉及程度多寡上的差異，無法精確切割。如果 交由非典型勞工執行有關公權力的業務，雖因機關層級節制的運作慣 性，處分的作成或是申請的核定等，將由機關長官（例如其上級主管）
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乃至首長決定，以部分學者與機關看法，非典型勞工仍居輔助角色，
而為「行政助手」，只是，機關的常態性業務交由非常態性的非典型 勞工執行，對行政機關而言，終究並非好事，原因在於，一般而言，
當工作中斷通常有新舊交接、經驗傳承的問題，且現行機關所進用之 非典型勞工係屬非穩定就業，除了純粹執行行政事務等事務者外，如 果非典型勞工是處理機關核心業務，可能因為契約終止、標案易主等 情形必須停止工作，造成組織經驗傳承無法延續或是只有短期累積，
機關將長期處於增補人力卻無法延伸重要經驗與能力，而對於民眾的 服務可能大打折扣，或有行政效率降低的問題。
除了臨時人員是由機關自行雇用之外，承攬人員和派遣人員都有 可能因雇主剝削產生薪資偏低的問題。由於政府採購法之下，承包公 司或是派遣公司都必須投標，雖然目前政府採購共同供應契約已經有 採購規範去規定有承攬人員相關薪資福利的規範，以使廠商遵循，在 其他規定例如行政院運用勞動派遣應行注意事項，也有敘明派遣招標 文件中，應明定派遣勞工實際領取薪資、勞健保費用、提撥勞工退休 金及給假、加班費、出差等權益，且不得列入廠商之報價範圍，廠商 僅就管理費用報價，但未能確保所有中央與地方機關都能確實執行，
或是有可能受到不肖廠商欺騙隱瞞的情況。特別是，針對派遣部分，
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如果派遣公司使用「登錄型派遣」12，派遣公司相當於是以「買空賣 空」的方式運作著，當要派公司有人力需求，才招募人力短暫歸於旗 下，而非與派遣員工之間存有長期的聘雇關係，派遣公司並不需要維 持一定人力以供應派遣之需，所以如果長期來看，勞工的勞動條件將 會因為工作機會的不穩定，以及薪資水準每每因標案而異動不定，而 有勞動條件下降的問題，加上三方關係中雇主責任的承擔，也是值得 討論之處。
最後，針對非典型勞工的管理與是否有必要運用非典型勞工部 分，由於現在政府機關內所運用的非典型勞工種類眾多，包括臨時人 員、承攬人員與派遣人員，所適用的法規與公務人員所適用者大異其 趣，另外因為人員屬性的不同，以及契約或標案內容的差異，導致機 關內有各種各樣的規範分別拘束不同的人員，在管理上自然出現挑 戰，除了承攬人員只需純粹專注於成果的產出，理應由承包公司自行 管理之外，臨時人員與派遣人員均受到要派機關的監督控制，但不諱 言，可能也有部分中央或地方機關，因未能清楚人員屬性與權益的差 異，而有錯誤管理的可能，例如機關對於承攬人員的指揮監督等情 形，這種情況的發生，尚有空間去深研是否因為機關的錯誤認識，或 是因為人力運用上的限制，採取表面以承攬運用而實質派遣。所以這
12 「登錄型派遣」他是指派遣員工和派遣公司之間不具有長期的、不定期的契約關係。他的運 作方式是：當要派公司有需求時，派遣公司才為其招募人力，當完成招募後登記於派遣公司名下，
再派到要派公司工作，當工作結束，派遣公司和這些員工的聘僱關係就結束。
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也成為機關是否有必要運用非典型勞工的爭點之一。
對於是否有必要運用非典型勞工，有兩極看法。站在多元人力需 要彈性運用，政府非萬能的角度，人事主管機關行政院人事行政總 處、行政學者和一般機關，大體上一致認為行政機關適合運用非典型 勞工，但前提是必須考慮機關心態的調整、法制面的完善，才能保障 非典型人力的權益。所持理由是因機關不可能將所有業務攬在身上，
肯定是要減輕包袱，將不重要的業務委外，專注在重要的核心職掌之 上，再者，多元運用就可以廣納各類不同人才協助推展業務。但勞工 學者與勞政主管機關行政院勞工委員會持相反意見，認為如果政府帶 頭違法，將會失去公信力，依現行機關與民間企業間運用非典型勞工 的比例與密度來看，行政機關實在不應該帶頭示範，要更節制，而且 認為，如果毫無限制的使用非典型勞工，將會造成非典型勞工勞動條 件的下降，以及勞動關係的不穩定。