第三章 2002 年利率市場化改革中的中央行動者邏輯
第一節 人民銀行
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第三章 2002 年利率市場化改革中的中央行動者邏輯
推動 2002 年溫州利率改革的中央行動者為人行，受到改革影響甚深因而反 對改革的行動者為國有商業銀行。雖就業務職掌而言，銀監會身為金融機構的監 管者，應當對利率改革的結果有一定影響，但由於銀監會於 2003 年 3 月才成立，
溫州市銀監局於 2004 年 1 月亦才正式運作，並無參與最初利率市場化改革的過 程，對此次改革的影響較小。是故，本章不討論銀監會對利率改革的立場如何影 響結果。另外，此次溫州金融改革試驗區為人行單獨主導並為主管單位，未見其 他相關部門之參與，如國家發展計劃委員會、國務院經濟體制改革辦公室與財政 部等。爰此，本節亦不論及其他中央單位對利率改革之立場。
檢視不同中央行動者如何看待利率改革，以及於改革中所受到的影響，使行 動者支持或反對改革後，本文認為人行傾向支持改革。因其成立溫州金融改革試 驗區推動溫州利率改革，並提出許多配套措施，試圖增加利率市場化改革的成效。
然而，人行在推動相關配套政策時，因考量國有商業銀行可能受到的影響，謹慎 推行改革，限制改革成效。最終，在改革未達目標，國有商業銀行又受到負面影 響的情況下，人行斷然決定停止改革。國有商業銀行為反對改革的行動者。由於 未被納入利率市場化改革的範圍，其存貸款流量受到影響，獲利率下降，國有商 業銀行內部人員出於經濟與政治動機，傾向反對利率改革。
第一節 人民銀行
一、 人行提出相關措施配合改革
人行為 2002 年溫州金融改革試驗區的主要推手。2001 年，人行為改善農信 社經營情況，挑選全國八個縣市的農信社進行利率浮動改革，其中，溫州瑞安市 與蒼南縣於 2002 年 3 月開始施行利率浮動。同年八月，前人行行長戴相龍至溫
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州調研，認為溫州私營經濟發展蓬勃，卻未能自正規金融機構獲取相應貸款，多 依賴非正規金融管道借貸，不利整體金融秩序穩定。故人行聯合浙江省委提出溫 州金融體制改革試驗區之構想，其中一項內容即為，全市農信社進行利率市場化 改革。戴相龍提出金融改革試驗區之意見後，由人行溫州支行擬定《關於確定溫 州市金融改革方案的請示》，並經人行上海分行發布，人行溫州支行則為地方的 主管部門（張震宇 2004；周德文 2013）。
此次金改目的，一方面，為平抑溫州非正規金融的活動，希望透過利率浮動，
吸引原先向非正規金融機構借貸的民眾與企業至農信社借款。另一方面，選擇農 信社為主要實施改革機構，亦是為了解決長久以來，人行必須以再貸款的方式，
處理農信社大量不良貸款與呆帳等問題。由表三可知，農信社對人行負債的情況 逐年加劇，2002 年至 2003 年的負債更突破一千億，若農信社可透過利率改革減 少負債，亦減輕人行對農信社再補貼的負擔。
表三 2000 年～2005 年農信社對人行負債情況
2000 年 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 第一季 30.24 53.09 87.82 109.63 111.05 96.97 第二季 40.8 73.62 110.79 117.14 115.42 93.74 第三季 46.97 77.31 115.35 119 115.58 84.58 第四季 39.97 68.57 98.53 104.64 99.02 63.96 資料來源：中國經濟統計資料庫（1997-2005）。 單位：十億元
人行在推動利率改革的同時，亦透過《溫州市民間借貸利率監測制度》，掌 握民間利率浮動與規模的變化，並依此調整相應的官方利率。此舉使得農信社利 率浮動較有彈性，並得與民間利率競爭，平抑非正規金融活動，增強利率改革的 成效（吳麗麗、曹光群、王振寧 2004）（有關民間利率監測制度運作請參見表
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信社改革試點又剛起步、三農借貸任務必須予以支持、以及城市信用社整頓尚未 完成等四項因素考量，城信社與農信社仍維持原先 6％的存款準備金率。此舉讓 農信社有較多資金得供借貸，因應利率改革（張建平、張旭東 2004）。28
二、 人行考量其他行動者利益
人行雖提出相關措施配合利率改革，但於執行政策過程中，考量國有商業銀 行的利益，希冀減少改革對後者造成的影響，然此舉亦讓改革成效受限。首先，
為利率浮動地點的選擇。挑選溫州為利率改革的試驗地，除了溫州特殊的私營經 濟發展，民間流動資金量較其他地區大亦為主要考量。溫州非正規金融活動發達，
民間借貸興盛，流動資金量較其他地區大。人行考量農信社實施利率改革後，可 能會有較多資金自其他金融機構流入至農信社。但因溫州流動資金充足，利率改 革應會吸引較多民間游資，而非其他金融機構資金，緩衝對其他銀行機構的影響。
而且若能吸收民間借貸的資金，亦能抑制非正規金融的發展（李東平 2002）。
其次，以農信社為主要實施改革機構，亦為減少對其他金融機構的衝擊。2002 年 3 月，率先實施利率改革的瑞安市與蒼南縣，僅有位於非縣城地區的農信社營 業點，方得進行利率改革，城鎮地區的營業點仍須按人行規定的基準利率運作。
換言之，溫州農信社雖先進行利率改革，但仍遵守國家設定的總體利率改革方向
「先外幣、後本幣，先貸款、後存款，先農村、後城市，先大額、後小額」，並 未於城市中的農信社實施利率浮動（陳建軍 2002）。2002 年 10 月，全溫州市 農信社皆可進行存貸款利率的調整。然而，人行宣佈實施利率改革的 357 個營業 點皆位於農村，主因即是擔心對國有商業銀行衝擊過大（中國新聞社 2002）。
另外，不同經濟發展程度地區、以及城市與農村地區利率浮動程度亦有所不同。
28 中國大陸自 2003 年 9 月在所有吸收公眾存款的金融機構執行統一 7％的存款準備率，但城市 信用社與農村信用社存款準備率維持於 6％，金融機構施行不同的存款準備金率，此制度又被稱 為差別存款準備金制度。一般而言，當金融機構的資本充足率愈低、不良貸款率愈高，適用存款 準備金率就愈高，反之，資本充足率愈高、不良貸款比例低，存款準備金率就愈低。而差別存款 準備金制度主要限制資產質量不佳的金融機構（中國人民銀行貨幣政策司 2004a）。
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最後，人行於國有商業銀行同步推動小額貸款制度，增加內部人員放款的誘 因與能力。為了減少國有商業銀行存貸款流量受到的影響，並增加其對中小企業 的貸款意願，人行於國有銀行實施「三包一掛鉤」的制度。亦即，50 萬元以下 的小額貸款，由信貸員包發放、包收入、包管理，並與個人績效掛鉤，將國有商 業銀行中放貸員的責任、權力與利益結合。信貸員對其發放之貸款統一管理，而 其收入與所放貸款量成正比。同時，小額貸款利率上浮達 10％以上的利息收入，
可按一定比例分紅予信貸員（艾李俊、趙瑩 2003）。此規定讓國有商業銀行內 部人員有誘因進行小額貸款，減緩資金流向農信社的速度。31
由人行上述行動可知，雖然人行透過發布相關政策以配合利率改革，但為了 防止利率浮動影響城市中的銀行類機構，不僅將改革試驗地點，限定位於非城市 的農信社營業點，並規定農信社不得大幅宣傳。同時，人行又對國有商業銀行實 施相關政策，以免其存貸款流量受到過多影響。由此可見，雖然人行支持利率改 革，但仍在執行過程中考量國有商業銀行的利益，謹慎執行改革，此舉亦讓改革 成效受限。換言之，人行將利率改革視為，改善農信社績效與抑制非正規金融活 動的主要手段，但希冀此手段不對國有商業銀行造成過大影響。然最終利率改革 仍對國有商業銀行之經營績效造成衝擊，人行所設定的兩大目標亦未能達成。有 鑑於此，人行於 2004 年 10 月發布第 251 號文件，宣佈不再設定金融機構的貸款 利率上限與存款利率下限，但適用範圍不包含城信社與農信社，兩者仍施行貸款 利率管上限，利率浮動範圍為當時基準利率的 2.3 倍。此種對農信社存貸款利率 浮動的限制，結束自 2002 年 2 月以來溫州農信社利率市場化的嘗試。
三、 人行停止改革之因
本文認為人行認為利率改革失敗，被迫停止改革之因主要有三個因素。首先，
31 此制度最初先於 2002 年 8 月於溫州工行試行，溫州工行先挑選小額貸款量大的溫州蒼南縣作 為試驗區，半個月即貸出 2000 多萬元，此後擴大試行範圍，至 2003 年 3 月已貸出約 8 億元，而 且沒有任何出現任何呆帳與逾期還款情況。其後，更將原定貸款上限 50 萬元，提高至 200 萬元，
期限由 6 個月延長至 1 年（王鷹 2003b）。
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挑選溫州作為改革試驗地，一方面，是為抑制民間金融的發展，另一方面，考量 溫州民間資金流動量大，得減少對國有商業銀行的衝擊。32然人行之所以考量國 有商業銀行受到的影響，主要有兩個因素。其一，利息收入為國有商業銀行之利 潤來源，若存貸款流量受到影響，利息收入驟減，銀行經營績效亦會變差。其二，
國有商業銀行需提供資金，解決城信社的負債問題，若獲利率受到影響，亦會使 城信社改革受到阻礙。因此，雖然利率政策決定權仍掌握於人行與國務院手中，
但仍考量國有商業銀行的立場。
2002 年利率市場化停止原因主要來自國有銀行的壓力，要說國有銀行受到 多大影響才會有反彈這不一定，但肯定當年的利率市場化國有銀行有受到影響，
除了本身銀行存貸利差的考量，更有解決城市商業銀行（城市信用社轉制）33的 負債問題。因為國有商業銀行必須負擔城市商業銀行的負債，存貸款流量受到農 信社影響，會減少國有銀行上繳之稅收，也無法解決城市商業銀行負債問題。因
除了本身銀行存貸利差的考量，更有解決城市商業銀行（城市信用社轉制）33的 負債問題。因為國有商業銀行必須負擔城市商業銀行的負債，存貸款流量受到農 信社影響，會減少國有銀行上繳之稅收，也無法解決城市商業銀行負債問題。因