改革中的行動者邏輯：以2002年溫州利率市場化為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：蔡中民. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. 改革中的行動者邏輯：以 2002 年溫州利率市場. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 化為例. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張斯涵撰中華民國一零三年七月.

(2) 致謝辭. 在我撰寫論文告一段落之時，我開始反思這七年於政大的求學生活，身為一個政治系學生，自己對這社會有何貢獻，畢業後要如何開始自己的長征？回首自身的求學生涯，多數時間都處在知識的象牙塔中，極少理解自己所學之外的世界。面對近來發生的種種問題，突然發現自己所知少之又少，更遑論對現有問題提出想法，開始對自身所學產生懷疑。在這不斷自我懷疑的過程中，我的指導教授，也是我人生的導師蔡中民老師，不斷砥礪與鼓勵我。每個禮拜與他的閒聊，一方. 政治大. 面讓我反思自己求學的態度，另一方面，對社會的冷酷與現實面目亦逐漸清晰。. 立. 雖然他時常以反諷的口吻，跟我討論各種問題，但他不經意語氣下表達的關心，. ‧ 國. 學. 總是讓我非常感動。非常幸運能在求學的階段就遇到老師，很謝謝他願意對外表示我是他的第一個學生，雖然我並非特別傑出，但希望我的表現並未讓他失望。. ‧. 另外，感謝口試委員冷則剛老師與劉致賢老師，兩位老師對我不成熟的論文不吝. y. Nat. sit. 鼓勵，於論文的發展亦給了更清楚的方向。同時，要特別感謝寇健文老師，大學. n. al. er. io. 時期因為受到老師的指導與鼓勵，讓我有信心繼續攻讀研究所，老師的諄諄教誨. i n U. v. 我謹記在心。其次，要感謝研究室的一群好朋友們。因為有大家的陪伴，讓我在. Ch. engchi. 撰寫論文的過程中，情緒起伏方不致失控或出軌，研究室的日子是一段雖然回不去但美好的時光。大學時代就認識的蓉怡學姐、書瑗學姐與帥涵學長，雖然我們聚在一起沒作成什麼大事，但認識你們，讓我似乎同時成熟又幼稚了幾歲，你們給的建議與鼓勵我都牢記在心。最後，要感謝我的家人。當時念碩士是自己的私心，雖然在過程中也有想要放棄的時候，但你們的鼓勵，讓我知道我可以堅持下去，這份論文獻給你們。. 寫於 2014/07/23. i.

(3) 摘要本文研究問題是，為何 2002 年溫州金融改革方案中，僅有利率市場化政策失敗？在中國大陸威權體制下，由中央政府主導的改革為何會在地方失敗？金融體制改革被視為近年來中國大陸經濟改革的重心之一，利率市場化更是討論的焦點。而溫州早於 1980 年代，即自行於農村信用合作社（農信社）推動利率市場化，2002 年更被中央列為全國唯一的金融綜合改革試驗區。其中一項改革內容即為農信社利率浮動改革，但改革最終於 2004 年被中央宣佈停止。本文以斷裂式威權體制的框架，分析中央、省、市三個層次中，不同行動者面對利率市場化. 政治大文認為，由於中央考量其他行動者利益，未能貫徹改革，地方亦缺乏足夠誘因提立. 改革的邏輯，探究支持與反對改革的行動者邏輯交織下，如何影響改革結果。本. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 革。. 學. 出相關政策配合，兩者邏輯互動下使改革成效有限，未達目標，迫使中央停止改. Ch. engchi. i. i n U. v.

(4) 目錄第一章. 導論........................................................................................................ 1. 第一節第二節第三節第四節第二章第一節. 研究背景與問題............................................................................ 1 文獻回顧........................................................................................ 6 研究架構與方法.......................................................................... 15 章節安排...................................................................................... 20 溫州利率市場化改革背景介紹 ......................................................... 21 溫州模式...................................................................................... 21. 第二節第三節. 溫州非正規金融活動的發展...................................................... 28 溫州利率市場化改革歷程.......................................................... 33. 第三章第一節第二節第三節. 2002 年利率市場化改革中的中央行動者邏輯 ................................ 37 人民銀行...................................................................................... 37 國有商業銀行.............................................................................. 45. ‧ 國. 第二節. 農信社.......................................................................................... 58 浙江省政府.................................................................................. 65. 學. 第四章第一節. 政治大小結.............................................................................................. 56 立 2002 年利率市場化改革中的地方行動者邏輯 ................................ 57 ‧. 第三節溫州市政府.................................................................................. 68 第四節小結.............................................................................................. 71 第五章結論...................................................................................................... 73 第一節研究結果...................................................................................... 73 第二節研究限制...................................................................................... 76 第三節理論意涵與未來研究方向.......................................................... 76 參考文獻...................................................................................................................... 80. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(5) 表次表一本文訪談對象資料............................................................................................ 18 表二表三表四表五表六表七. 2002 年 3 月～2004 年 11 月溫州利率改革進程 ............................................ 35 2000 年～2005 年農信社對人行負債情況...................................................... 38 溫州民間利率監測制度.................................................................................... 39 2000 年～2005 年城市信用社對人行負債情況.............................................. 44 2001 年 3 月～2004 年 3 月溫州定期存款增長速度變化情況...................... 48 溫州市金融機構營業點分佈情況.................................................................... 53. 表八 2002 年 3 月～2004 年 9 月溫州市農信社存貸款流量.................................. 59 表九 2000 年～2005 年溫州農信社存款市場佔有量.............................................. 60 表十 2000 年～2006 年浙江省私營經濟總產值與佔 GDP 比例............................ 68. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 圖次圖一 2000 年～2008 年溫州市國內總產值與增長率................................................ 4 圖二 2000 年～2008 年溫州市私營企業與個體工業戶產值與佔總產值之比例.... 4 圖三 2003 年 1 月～2005 年 6 月溫州民間平均借貸利率變化.............................. 64. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(7) 名詞縮寫對照表原名稱. 縮寫. 人民銀行. 人行. 農村合作信用社. 農信社. 農業銀行. 農行. 國有企業. 國企. 中國銀行業監督管理委員會. 銀監會. 城市信用社. 城信社. 城市商業銀行. 立. 縣級農村信用聯合社. 政治大. 縣聯社金融辦. ‧. ‧ 國. 學. 金融工作辦公室. 城商行. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 第一章. 導論. 第一節研究背景與問題. 中國大陸自 1978 年改革開放至今，經濟體制歷經多次的重整，金融體系中的利率市場化改革，近年來更被視為重要的改革問題之一。1996 年，第九個五年計劃中，已首先提出有關利率市場化的改革方案。1此後，從十五到十二五計劃，利率市場化一直是中國金融改革中的重點項目，中央到地方政府亦陸續施行相關改革。2溫州作為中國大陸非正規金融活動發達地區之一，官方為了遏止非. 政治大. 正規金融，3進行過多次利率市場化改革。2002 年，溫州被中國人民銀行（以下. 立. 簡稱人行）列為全國唯一的金融綜合改革試驗區。緣於當時人行行長戴相龍至溫. ‧ 國. 學. 州調查後發現，溫州私營經濟發達，民間對資本需求大，卻無法自正規金融體系中獲得相應借貸，必須倚賴不同形式的非正規金融組織。鑑此，戴相龍決定在溫. ‧. 州進行金融改革，以改善私營經濟所面臨的難題，而利率市場化即為當時的改革. y. Nat. sit. 重點之一。當年金融體制改革試驗區的主要內容有六大項，分別為：（一）建立. n. al. er. io. 小額貸款營銷機制。（二）實行農村信用社存貸利率浮動。（三）允許私營企業入. i n U. v. 股城市商業銀行。（四）改造與重組農村信用社。（五）成立中小型企業投資（擔. Ch. engchi. 保）公司。（六）開拓商業銀行服務新產品。其中，農村信用社存貸利率浮動，即利率市場化政策，意指溫州農村信用合作社（以下簡稱農信社）4，可在國家規定的浮動範圍內，進行存、貸款利率的調整。此次改革有兩大目的，其一，藉由利率改革，吸引民間資金向正規金融組織借貸，降低非正規金融活動的程度。其二，於農信社施行利率改革，增其吸存放貸之能力，希冀改善經營效率。惟此. 1. 九五計畫提到：「進一步深化利率改革，初步建立以市場利率為基礎的可調控的利率體系」。利率市場化改革意指金融機構的利率，包含存款、貸款、外幣利率等不由國家訂定，而是根據市場中資金供需來決定。 3 本文所稱非正規金融（或民間金融）指稱不受國家金融監管機構監督之金融活動。 4 農村信用合作社為中國大陸於農村的集體金融組織，由社員（農民、農村工商戶與各類經濟組織）入股組成，為農民、農業與農村經濟（三農）服務的金融機構（劉錫良等 2006，136）。 2. 1.

(9) 次改革範圍僅限農信社，並未包含國有商業銀行。中國大陸的金融體系可分為銀行部門、非銀行部門與金融市場：銀行部門包含國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農信社等。非銀行金融機構如信託投資公司、保險公司等。金融市場如外匯市場、銀行間市場等。金融體系主要以銀行為核心，國有商業銀行、股份制商業銀行與城市商業銀行三者總資產佔中國大陸銀行體系總資產的四分之三。其中，國有商業銀行佔主導地位，擁有資本超過銀行體系總資產的二分之一。而農信社於 1950 年設立，屬於農村的集體組織，為農民的合作金融機構。原先由農業銀行（以下簡稱農行）管理，於. 政治大農信社逐漸成為農村中唯一的金融機構。農信社主要業務為農業貸款，但因過去立 1996 年轉交人行監管。又因國有商業銀行，於 1998 年開始減少於農村的營業點，. 背負支持鄉鎮企業的任務，負債情形嚴重、資產質量不佳，多倚賴人行的補助（于. ‧ 國. 學. 寧 2003b; Naughton 2008, 454-58）。溫州農信社利率市場化改革即在此背景下開. ‧. 展。. y. Nat. 然而，2004 年 11 月中央政府宣佈停止利率市場化改革，其他改革雖未以金. er. io. sit. 融改革試驗區之名義推動，但仍陸續進行。如小額貸款營銷機制，最終發展至成立小額貸款公司。2008 年溫州設立小額貸款公司，至 2012 年 4 月溫州已有 30. al. n. v i n 家小額貸款公司。2003 年 7 月，溫州市商業銀行引入 8 家私營企業入股，至今 Ch engchi U. 私營企業共佔溫州銀行股份 35％。農信社體制改革於 2003 年展開，2004 年明確農信社歸屬權，全面交由浙江省政府管理。前溫州市委政策研究室主任馬津龍更提到，2002 年的金融改革並未被宣佈取消（章定強 2005；周瓊瓊 2012；廖珪如 2012；財經國家週刊 2012）。本文旨在討論，為何 2002 年溫州金融改革方案中，僅有利率市場化政策於兩年後完全失敗？進一步來說，在中國大陸威權體制與其他總體經濟改革相對順利的情況下，由中央政府主導的改革為何會在地方失敗？ 1980 年代初期，溫州農信社已自行推動利率浮動，緣於當時溫州的非正規金融活動已有一定規模，部份農信社無法與之競爭，陷入經營困境。因此，溫州 2.

(10) 市蒼南縣金鄉的農信社開始自行調整利率，後經由農行溫州分行推廣到城鎮中的銀行。51987 年，溫州市更經人行總行批准，成為全國第一個利率改革試點的城市。62002 年 3 月，溫州市的蒼南縣與瑞安市的農信社，成為全國利率浮動改革的兩個試驗區。7同年 12 月，溫州正式成為全國唯一的金融改革綜合試驗區，所有農信社皆可施行浮動利率，但改革施行兩年後即停擺。2004 年後，溫州即未再進行任何利率市場化改革。直至 2011 年，溫州發生了一連串企業倒閉、企業主捲款潛逃等問題，引起中央政府與浙江省政府的高度重視。官方認為此次溫州的金融危機，主因為銀行抽資及民間借貸泡沫化，以致企業面臨融資困難與資金. 政治大省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，宣佈設置「溫州市金融綜合改革試驗立. 鏈斷裂等問題。為因應溫州的金融體系危機，國務院於 2012 年 4 月通過《浙江. 區」，提出十二項主要目標，但未將利率市場化納入改革方案之中。. ‧ 國. 學. 由溫州利率市場化改革的經驗可知，利率浮動不僅能使正規金融機構更具競. ‧. 爭力，更能抑制非正規金融活動，使整體金融秩序穩定。但為何在 2002 年的金. y. Nat. 融改革方案中，只有利率市場化政策被停滯且未能繼續推行？2012 年所提出的. er. io. sit. 改革方案中亦未包含利率市場化。由溫州當時的經濟情況來看，2002 年到 2004 年溫州的國內生產總值逐年增加，私營企業與個體工業戶所貢獻的工業總產值，. al. n. v i n 佔了全市近一半的比重，私營經濟產值更達總產值的 80％（溫州市統計局 Ch engchi U. 2005）。然而，利率市場化改革停止後，溫州國內生產總值的增長率開始下降（請參見圖一、圖二）。由此可見，2002 年到 2004 年此段改革期間，溫州經濟發展相對快速，私營經濟為溫州發展的主要動力，然改革停止後，經濟成長反而趨緩。. 5. 實際上政府不允許金融機構自行調整利率，因為利率浮動權是掌握在人行總行手中。但此舉讓蒼南縣信用社成功脫離經營困境，並有效抑制非正規金融活動，故被農行溫州分行採用且推廣到。其他經濟較發達的地區（黃筱偉、陳明衡 2003；王徵、張朋 2003） 6 雖然溫州於 2002 年展開新一輪的利率市場化改革，但直至 2010 年人行才宣佈 1987 年的「關於在溫州市進行利率改革試點工作的通知」失效。請參見，「中國人民銀行公告」，中國政府網， http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zwgk/2010-03/25/content_1564547.htm。 7 同時期有八個地區的農信社進行利率浮動。分別為浙江省的瑞安市信用聯社和蒼南縣信用社、黑龍江省的甘南縣信用聯社、吉林省的通榆縣信用社和洮南市洮府信用社、福建省的連江縣信用社和泉州市的泉港區信用社、內蒙古自治區的扎蘭屯市信用聯社。此試點最終於 2004 年 10 月，中央政府宣佈新一輪的利率調整而停止。 3.

(11) 據此，本文所提出的核心問題是：為何在總體經濟情況良好，私營經濟發展穩定的情況下，由中央政府主導的改革會失敗？而且只有利率市場化一項難以持續？. 圖一. 2000 年～2008 年溫州市國內總產值與增長率. 16. 3000 14.7. 14 12.7. 12. 14.2 14. 13.1. 12.3. 2407. 13. 2500. 2147 1827. 10. 2000. 1591 1389. 8 6. 13.1. 1212 828. 924. 政治大. 1052. 4. 立 2000. 2001. 增長率（％）. 1000 500. 學. 0. ‧ 國. 2. 8.2 1500. 國內生產總值（億元）. 0. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. ‧. 註：增長率標記（％）為左軸；國內生產總值標記（億元）為右軸。. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：溫州市統計局（2001~2009）。. 圖二 2000 年～2008 年溫州市私營企業與個體工業戶產值與佔總產值之比例. n. al. 60 50.9 50. Ch. e n50.7g c h i. 51.2. 50.5. i n U. 48.9 2500. 1039.45 2000. 858.58. 36.8. 734.3. 35.3. 30. 3000. 47.8. 48.4 40. v. 1500. 752.84. 20 694.73. 765.36. 742.99. 1505.46 1381.1. 1000. 1566.13. 1044.68. 10. 530.1 558.6. 0. 135.6 147.9. 471.81 585.33 2000. 2001. 個體工業戶產值（億元）私營企業產值（億元）兩者佔總產值之比例（％）. 500. 731.78. 0 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 註：兩者佔總產值比例標記（％）為左軸；私營企業與個體工業戶產值標記（億元）為右軸。. 資料來源：溫州市統計局（2001~2009）。 4.

(12) 本文旨在分析，不同行動者面對利率市場化改革時，所產生的行動邏輯相互交織的情況下，如何影響改革結果。由於利率市場化改革及其可能影響，導致不同行動者生成支持或反對的誘因，進而決定了最終結果。8自中央與地方關係觀之，此次改革雖由中央政府主導，但地方政府在執行時，可能會因為無利可圖，而拒絕貫徹中央指令。另一方面，從放貸者與借貸者的角度來看，利率市場化改革，是否真能吸引民間游資進入正規的金融體系，使放貸者獲利？借貸者是否會因利率市場化改革，願意回歸到正規金融體系中，不再倚賴非正規金融組織獲取資金？本文從「中央－地方」與「放貸者－借貸者」兩個角度，討論利率市場化. 政治大者與借貸者足夠誘因，使其改變行為，最終導致改革停滯？立. 是因中央與地方之間的不良互動而使改革失敗？抑或是改革方案並未提供放貸. 本文主張，由於中央政府執行利率市場化改革政策時，考量到多方行動者不. ‧ 國. 學. 同利益，同時，地方政府缺乏足夠誘因，提出相關配套措施，兩者行動邏輯互動. ‧. 下，嚴重限制改革成效。致使中央政府在難以達成預期目標的情況下，被迫停止. y. Nat. 改革，最終以失敗作收。本文認為利率市場化政策「失敗」的原因為，該措施於. er. io. sit. 2002 年施行後僅兩年，即被宣告完全停止，其他改革雖未於兩年內完全成功，但其後仍持續進行，並未完全中止。2012 年，中央政府再度提出類似的金融改. n. al. Ch. 革時，亦未將利率市場化納入考量。. engchi. i n U. v. 第二節為文獻回顧，簡要說明中國大陸利率市場化以及溫州金融改革的歷程，並檢閱相關文獻。第三節分析 2002 年溫州利率市場化改革中的行動者邏輯，並提出本文的研究架構與假設。第四節為章節安排。. 8. 有關行動者的詳細定義請參見第三節－研究架構。 5.

(13) 第二節文獻回顧. 一、. 中國大陸利率市場化改革歷程. 1978 年以前，中國大陸為中央集權式的計劃經濟體制，金融機構由國家嚴格控制，並模仿蘇聯採行單一銀行體系(mono-banking system)，只有中國人民銀行一家銀行。主要工作為配合國家計畫運作，附屬於財政部之下，文革時更被併入財政部中，成其司局級機構（李揚、王國剛. 2008，25; Allen, Qian, and Qian. 2008）。人行具有雙重功能，一方面，負責所有金融業務，包含貨幣、外匯、保. 政治大 1995, 85）。同時期雖有其他專業銀行，如中國建設銀行與中國農業銀行，但實為立. 險與證券等。另一方面，又為管理金融業的行政機關地位（唐旭等 2008，53; Wu. ‧ 國. 學. 人行的分支或財政部的出納機構，並不具獨立功能。其後因大規模經濟建設的展開與統籌資金的需求，這些金融機構都陸續被撤銷。1978 年後，中國大陸方開 2000，3；李楊、王國剛. ‧. 始進行金融體系改革（殷乃平. 2008，25; Wu 1995, 85）。. sit. y. Nat. 1980 年代，中國大陸著手恢復與設立金融機構，逐步確立人行的中央銀行. al. er. io. 地位。人行不再負責商業性業務，並重建國有專業銀行，如中國銀行、農業銀行. v. n. 與建設銀行，建構以人行與商業銀行為主的兩級銀行體系。1990 年代，中國大. Ch. engchi. i n U. 陸開始進行利率市場化改革。1993 年國務院宣佈建立以中央銀行利率為基礎，並以市場資金供需決定利率的體制。1995 年提出《中國人民銀行關於“九五”時期深化利率改革的方案》。1996 年人行放開對同業拆借資金利率的上限，正式確立利率市場化的進程。亦即，先從貨幣與債券市場利率著手，再來是貸款利率，最後則為存款利率。貨幣與債券的改革，由 1997 年銀行債券市場成立揭開序幕。 1998 年，政策性銀行之金融債券利率市場化。1999 年國債以市場利率招標，保險公司可與其客戶協商達成大額定期存款。存貸款利率改革，始自 2002 年提出改革路經為「先外幣、後本幣；先貸款、後存款；先長期、大額，後短期、小額」（新華網 2003）。下文就此路徑詳述之。. 6.

(14) 外幣部份。2000 年 9 月，外幣貸款利率與大額存款利率（300 萬美元以上）正式自由化，各金融機構可自由與客戶協商利率。2002 年，原屬外資金融機構管理的中國大陸居民小額外幣存款，統一轉交由人行管理。2003 年 7 月，英鎊、瑞士法郎與加拿大元三外幣之小額存款利率自由化。受外幣存款利率限制的外幣僅剩美元、歐元、港幣與日圓。同年 11 月，在人行規定利率標準的上限情況下，各商業銀行可自主決定外幣小額存款利率的下限。2004 年，人行放開 1 年期以上小額外幣存款利率。目前僅剩一年期內的美元、歐元、港幣與日圓小額外幣存款利率實施上限管制。. 政治大地區農信社進行利率浮動試驗。 2004 年 1 月起，全面調整貸款利率的浮動範圍，立人民幣部份，亦先進行貸款利率之改革。2002 年 3 月，人行挑選全國 8 個 9. 商業銀行與城市信用社，貸款利率可在人行規定的基準利率之上，浮動最大至. ‧ 國. 學. 1.7 倍，農信社可浮動至 2 倍，其他金融機構的貸款浮動下限浮動則為 0.9 倍。. ‧. 2004 年 10 月，正式取消商業銀行（不含城鄉信用社）的貸款利率上限，但城市. y. Nat. 與農村信用合作社仍有貸款利率上限，為基準利率的 2.3 倍。總體而言，存款利. er. io. sit. 率實施下浮制度，維持上限，貸款利率則放開上限，維持下限，亦即以「存款利率管上限，貸款利率管下限」為原則進行調整（中國人民銀行貨幣政策司. n. al. Ch. n U engchi. iv. 2004b）。. 2004 年多項利率調整措施，被認為是中國利率市場化改革的黃金期，從擴大貸款利率浮動區間，到允許存款利率下浮、與施行再貸款浮息制度等。當時人行貨幣政策司利率處副處長更提出，會持續擴大金融機構訂定利率的自主權（曾冬青 2005，579-583）。人行行長周小川亦於 2004 年宣佈，會逐步實施利率市場化，讓商業銀行自主決定貸款利率（周小川. 2005，223）。. 2004 年後的利率市場化改革無較大進展，為 1996 年啟動改革後的停滯期 (Lardy 2012, 84)。直至 2012 年 6 月，人行將所有金融機構之存款利率浮動區間上限，擴大為基準利率的 1.1 倍，貸款利率下限調整為基準利率的 0.8 倍，一年期存款與貸款基準利率皆下調 0.25％。此舉被外界視為重啟利率市場化改革的重 9. 同註 6。 7.

(15) 要一步。2013 年 7 月，人行更進一步放寬貸款利率的下限，亦即貸款利率正式市場化，貸款利率得由金融機構自主決定。目前僅剩存款利率尚未放開。《財經》雜誌進一步指出，未來中國大陸利率改革方案將分為三個階段，依序為：取消五年期定期存款基準利率、允許金融機構發行同業存單、逐步退出企業與個人大型存單（由曦、董欲曉、俞燕. 2013）。. 從中國大陸總體利率市場化歷程來看，改革的確朝向自由化與市場化的方向進行調整，但整體發展趨勢為「深化但較窄」(deep but narrow)。換言之，存款佔國內生產總額比例持續增加，但金融體系仍為國有商業銀行主導，金融機構的. 政治大下簡稱國企）為主，不良貸款率高。若無法有效處理，實為中國大陸經濟發展的立. 創新較緩慢(Naughton 2007, 450-54)。國有商業銀行借貸對象仍以國有企業（以. 一大隱憂(Allen, Qian, and Qian 2008, 440-52)。此外，中國大陸利率市場化改革施. ‧ 國. 學. 行後，存款利率市場化進程較為緩慢，僅進行基準利率上下浮動的微幅調整，一. ‧. 直無法有較大的突破。總體而言，為何中國大陸金融體系歷經多次改革後仍未竟. y. Nat. 全功？下文從 2002 年溫州利率市場化改革的結果出發，討論當時究竟是由於市. er. al. n. 二、. io. 結果。. sit. 場面的「借貸者－放貸者」互動，還是政府面的「中央－地方」關係決定了改革. Ch. engchi. i n U. v. 中國大陸金融體系改革困境之成因. 雖然中國大陸的金融體制自 1980 年代著手進行自由化與市場化改革，但到了 1990 年代，金融體制的效率開始出現問題，如銀行不良貸款率高，許多銀行紛紛破產，經濟成長呈現趨緩的現象。針對這些問題，許多學者從不同角度討論，為何中國大陸金融體系在實施改革後仍無法避免上述現象，大致上可分為兩種看法，分別為政府失敗與市場失敗說，而前者又可進一步區分為「政府管制」與「中央－地方」關係兩個面向。下文分別詳述之。. 8.

(16) （一）政府失敗 1. 政府管制持此類觀點的學者認為，現下中國大陸金融體系的問題，是源於社會主義制度的遺緒，國家管制失當，致使市場機制無法有效運作(Boyreau-Debray and Wei 2005; Pei 1998)。政府管制不當會產生資訊不對稱、管制俘虜(regulatory capture) 10. 或扼殺創新等問題，因而透過政府進行資源配置並不能達到最佳效率(Grand. 1991, 438-39)。此外，中國大陸雖已改革國有金融機構，但國有商業銀行的政策性任務並未徹底消除，必須借貸給經營效率不佳的國企，造成金融體系的效率低. 政治大 2001)。是故，主張此說法的學者認為，政府應持續擴大自由化與市場化，並同立. 落(Bowels and White 1993, 98-120; Lin, Cai, and Li 1994, 24-9; Park and Sehrt. 時進行金融與國企改革(Caprio and Levine 1994, 18-9; Perkins 2001, 275-79)。. ‧ 國. 學. 1990 年代，中央政府建立中央金融工作委員會，欲以黨組織對金融機構進. ‧. 行統一與集權化的管理，重建中央對金融體制的控制。但此種列寧式的創新體制. y. Nat. 最後失敗，原因在於產權不清，未能提供金融機構管理者足夠誘因提升效率，亦. er. io. sit. 無法抑制管理層腐敗，故此機構最終被廢除(Heilmann 2005)。1990 年代中期持續增加的不良貸款、金融管理的集權化失敗、以及利率尚未完全自由化等現象，. al. n. v i n 似乎都說明，政府干預失當為現今中國大陸金融體制問題的根源。 Ch engchi U 2. 中央與地方關係. 有學者主張中國的政治體制，在政策制定與執行層面可稱為「斷裂式威權主義(fragmented authoritarianism)」。雖然中國大陸為威權政體，但隨著改革開放所進行的分權化與市場化改革，使得政策過程在中央、地方以及官僚部門之間產生分歧，不同層級政府以及各政府部門之間，會針對政策制定與執行進行議價 (bargaining)。因此，政策成功往往需要不同行為者之間的互相配合(Lampton 1987; Liberthal and Oksenberg 1988, 135-67）。此外，隨著預算權的下放，各級政府或官. 10. 管制俘虜意指產業的管制者原先應作為公共利益的代表進行監管，但由於與產業代表時常接觸，發展出私人關係，使得管制者的立場會逐漸偏向產業利益，而非公共利益。 9.

(17) 僚部門可尋求預算外的收入，不須完全倚賴中央分配的預算，亦使地方政府或官僚部門較不重視中央指令(Liberthal 1992, 1-30）。隨著改革開放的分權化，地方政府在經濟事務，如投資、外貿等，享有一定的自主性。加之 1980 年代中國大陸施行的財政包乾體制，11讓地方政府有誘因極大化地方稅收，學者稱之為「中國式聯邦主義」(Federalism, Chinese style) (Montinola, Qian, and Weingast 1995, 55-7)。1990 年代中國大陸快速的經濟成長，被認為是此種地方分權與財政體制的互動之結果（Lin and Liu 2000; Oi 1992）。然而，從中央預算的逐漸下降，可看出分權化所帶來的負面影響。研究發現，中. 政治大入下降。財政收入為國家宏觀調控經濟的工具之一，當地方預算外收入增加，中立. 央採取分權化措施後，地方政府預算外收入急速成長，進而導致國家整體財政收. 者認為，此時期的中央能力大幅下降（王紹光、胡鞍鋼. 學. ‧ 國. 央調控能力即相應下降，引發經濟發展不穩定，甚至是全面的社會危機，故有論 1993; Wang 1995, 87-113）。. ‧. 但另一方面，從中央政府對地方菁英的吸納與管理的角度而言，許多學者也發現，. y. Nat. 中央政府對地方菁英的控制並未放鬆，因此對於經濟政策的制定，實際上仍扮演. er. io. sit. 決定性的角色(Blanchard and Shleifer 2000; Huang 1996; Edin 2003; Tsui and Wang 2004)。以上兩種中央與地方關係的看法，都能說明中央政府與地方政府的互動。. al. n. v i n 改革開放後，中央政府為了讓地方政府有動機與能力發展經濟，故將經濟事務裁 Ch engchi U. 量權下放給地方政府，但透過對地方菁英的控制與管理介入地方政府決策。是故，中央政府與地方政府間並非零和關係，而是在不同的政策領域中兩者權力各異，雙方的互動亦會增加或限制各自的權力(Chung 1995; Li 1997; Su and Yang 2010, 228-29; Yang 1994, 59-98)。官僚互動方面，在部門本位主義的驅使下，從增加預算到擴充組織，都是官僚競爭的主要利益，此舉往往會造成政府規模過大或公共財過剩(Niskanen 1971。但有時部門之間的競爭，反而會使政策執行更有效率(Mertha 2006)。Mertha (2009) 更進一步在斷裂式威權主義的基礎上，提出「斷裂式威權主義 2.0(fragmented 11. 有關中國改革開放後財政體制的變化可參見吳敬璉（2010，232-247）。 10.

(18) authoritarianism 2.0)」，說明現今中國大陸的決策過程相當多元，不只是中央政府與地方政府以及官僚組織，更有媒體與非政府組織的參與，然一項政策的成功與否，需要不同政府與社會行動者相互配合。（二）市場失敗主張此說法的學者認為，中國大陸 90 年代金融體系出現的問題，是普遍存在於發展中或已發展中國家的現象。由於中國大陸已推行自由化與市場化改革，應被視為市場經濟體制(Steinfeld 2002, 382-83)。市場失敗理論主張，由於價格機制受到外部性(externalities)與公共財(public goods)的影響，無法維持合乎需求的. 政治大外部性意指，一個人的行為會對其他人造成可好、可壞的效果。公共財則因具有立. 活動、或是阻止不合乎需求的活動(Bator 1958)，進而使市場無法達致最佳效率。. 非排他性與非競爭性的性質，而非排他性又會產生外部性，在非排他性與非競爭. ‧ 國. 學. 性的作用下會產生搭便車、公共財需求無法確定等問題。因此，外部性與公共財. ‧. 會讓市場機制無法有效地配置資源(Cowen 1988, 1-26)。. y. Nat. Stiglitz 與 Weiss(1981)進一步指出，當市場無法提供良好的訊號給市場中的. er. io. sit. 行為者，使行為者因資訊不足、或獲取資訊成本過高，而產生各種的投機行為，如道德風險(moral hazard)與反向選擇(adverse selection)，亦會導致資源配置的無. al. n. v i n 效率。道德風險在借貸關係中意指，借貸者會因為資金是借貸而來，更願意承擔 Ch engchi U. 高風險，且成功機率較低的生產或投資。反向選擇則意謂，銀行為獲取利潤會提高貸款利率，但願意負擔較高利率者多為還款機率較低者，因此利率升高反而會增加借貸風險。爰此，市場失敗說認為，市場不可能是完美的，即使能有效地配置資源，仍可能無法達成社會公平，所以需要政府強化市場制度，使其有效運作 (Datta-Chaudhuri 1990; Stiglitz 1989;1994; 2009, 11-23)。 1997 年中國大陸廢除國家信貸計畫，各級政府無法再干涉銀行的借貸決定，同時間，人行建立地區分行體制，將人事權收歸總行，地方政府亦不得干預銀行的人事任免。這些發展似乎進一步說明，政府逐漸鬆綁對金融體系的管制，金融機構增加自主性(Naughton 2008, 456)。此外，銀行於 90 年代開始出現「惜貸」 11.

(19) 的現象（國家計委財經司調查組. 1998）。換言之，企業有資金的需求且滿足借. 貸條件，銀行也有資金可供借貸，但銀行基於風險考量或信用評估機制不佳，而不敢或不願放貸。此種資金需求與供給同時存在，但又無法完成交易的情況，說明中國大陸金融體制中的風險機制尚未完善，使借貸雙方資訊不對稱，無法達成資源的有效配置（陶儀芬. 2004，93）。因此，中國大陸進行市場轉型後，雖然. 經濟持續成長，但私營部門多倚賴非正式制度管道融資，正式制度仍有缺陷，使得國家的金融體系發展出現問題 (Allen, Qian, and Qian 2005)。簡言之，政府失敗說強調金融體系出現問題，是因為政府干預過多，故應該. 政治大使得中央政府所主導的政策，受到地方政府與官僚部門的箝制。市場失敗說則認立. 持續推進自由化與市場化。在斷裂式威權體制下，因為府際與部際之間的不一致，. 為，市場已轉型但仍有缺陷，因此必須透過政府力量來完善市場制度。事實上，. ‧ 國. 學. 兩種說法都能部份解釋中國大陸金融體系的問題。1980 到 1990 年代中期，國有. ‧. 商業銀行的不良貸款的確產生相當大的問題，所以中央政府於 1999 年成立四大. y. Nat. 資產管理公司加以處理。12另外，雖然金融體系仍以國有商業銀行為主，但中國. er. io. sit. 大陸透過不斷改善其效率、並同時發展股票市場與推動利率市場化以深化金融改革(Allen, Qian, Zhang, and Zhao 2012)。2002 年溫州利率市場化改革，正是在此. al. n. v i n 背景下進行，與「中央－地方」關係以及借放貸市場的互動有關，下文將進一步 Ch engchi U. 說明。13雖然市場失敗的討論，主要以市場制度較為完善的已開發國家為主要的. 研究對象，似乎未能適用於中國大陸尚未完全轉型的市場。然而，溫州作為中國大陸私營經濟發達地區之一，其市場機制相較於中國大陸其他地區較為完善，銀行業相關機構的數量與據點，亦為浙江省最多與最齊全的地區（潘穎穎 14. 2012），. 故本文將市場失敗的討論帶入影響溫州利率市場化的因素。. 12. 四大資產公司為東方、信達、華融、長城，分別處理四大國有商業銀行的不良貸款。從過去文獻中的討論可以發現，中國大陸的金融改革往往與國企改革有關。但在溫州，由於國有企業產值佔總產值比例在 2011 年前皆未超過 5％，2002 年的產值比重僅 2.5％（溫州市統計局 2000-2011），對溫州總體經濟發展影響甚微，故本文認為 2002 年金融改革應與國企改革無相當關聯。 14 2002 年溫州市金融機構有 1340 家，其中銀行機構有 665 家、農信社有 531 家，且除了民生與 13. 12.

(20) 三、. 2002~2004 年溫州利率市場化改革結果 2002 年溫州金融改革試驗區設立，全溫州市共 357 家農信社可實施存貸款. 利率浮動的調整，但改革範圍並未包含國有商業銀行，然改革於 2004 年 10 月終止。此次改革所造成的影響主要有三：首先，農信社存、貸款大幅增加。2002 年 9 月到 2004 年 3 月，農信社存款比例增長 48.6％，農信社存款比重佔全部存款市場比例，從 7.9％增加到 9.5％，貸款增幅比例達 53.3％，比存款增幅比例還高。其次，改革初期抑制民間借貸利率，但未完全遏止其發展。1998 年以前，溫州民間利率水準高達 25％~40％。2001 年開始下降，2003 年首次降到 10％。. 政治大制民間金融，因此許多中小企業仍倚賴民間借貸，作為主要的資金來源。最後，立然而，由於民間借貸手續仍較正式金融機構簡便，改革期間地方政府亦未嚴格管. 農信社的存款增加來源多自其他銀行，而非民間游資。2004 年 3 月，當時農信. ‧ 國. 學. 社的存款利率為 2.12％，但民間借貸利率為 8～10％，兩者仍有相當差距。因此. 2004；張軍. 2005a；謝玉梅. io. sit. y. 2004；張震宇. er. 2006）。. Nat. 銀行溫州市中心支行課題組. ‧. 所吸引到的存款來源，主要是來自其他國有商業銀行，而非民間游資（中國人民. 從「放貸者－借貸者」的角度來看，此次的利率市場化改革，農信社的存、. al. n. v i n 貸款量的大幅增加，似乎說明身為放貸者的農信社有意願借貸，借貸者也有誘因 Ch engchi U. 回歸到正規金融體系中，但吸引到的資金卻非原先預期的民間游資，而是國有商業銀行的資金。原因在於，利率浮動改革僅限農信社，其可藉由提高存款利率或降低貸款利率吸引資金，國有商業銀行因未能進行相同的利率調整，無法與前者競爭，使其存款戶與貸款戶受到農信社利率浮動的吸引轉向農信社，造成資金的流動。加之，地方政府並未提出相關措施，禁止非正規金融活動，雖然農信社的利率浮動，短期間抑制了民間借貸的利率，但由於兩者利率仍無可比性，15農信. 光大銀行，其他四大國有商業銀行與 8 家股份制商業銀行已於溫州建立分行或支行（陳海誼 2004）。 15 根據溫州人行調查，2004 年 3 月農信社的存款利率為 2.12％，但民間借貸利率仍有 8～10％。亦即農信社所提供的存款利息誘因仍小於透過非正規管道放貸所獲之利潤（人民銀行溫州市中心 13.

(21) 社吸引到的是國有商業銀行的資金，而非民間游資。故此次改革中，身為放貸者的農信社有充分意願，部分借貸者也因為改革而回歸到正規的金融體系中，並未產生市場失敗說所指的，惜貸或反向選擇等問題。因此，「放貸者－借貸者」的討論，似乎未能完全說明利率改革失敗的原因。從「中央－地方」的角度來看，此次的利率改革不僅未能使國有商業銀行獲利，地方政府也未提出相關的配套措施，如嚴厲禁止非正規金融活動、簡化國有商業銀行借貸程序等，最終導致國有商業銀行資金流向農信社，正規金融機構亦未能與非正規金融機構競爭。就中央政府而言，雖然人行總行主導改革，但在執. 政治大效受限，未達改善農信社績效與抑制民間金融活動的目的。而人行最終即在國有立. 行改革過程中，因考量國有商業銀行受到的影響，謹慎執行改革，此舉使改革成. 商業銀行受到負面影響，且改革未達目的的情況下，僅能被迫停止改革。地方政. ‧ 國. 學. 府之所以未提出相關政策，禁止非正規金融活動，與溫州市特殊的歷史發展、官. ‧. 員的政治考量與尋租誘因等因素有關。地方政府經常會選擇性地干預，或放任非. y. Nat. 正規金融活動，從未完全禁止。另外，即使國有商業銀行願意簡化借貸程序，但. er. io. sit. 從中得以獲得行政規費的地方部門來說，反而會有負面影響。因此，利率浮動改革，並未使地方政府有足夠誘因積極配合。在中央政府無法貫徹改革與缺乏地方. n. al. Ch. 政府配合的情況下，最終僅能終止改革。. engchi. i n U. v. 本文認為，2002 年利率市場化改革失敗的關鍵在於「政府失敗說」中的中央與地方關係。從斷裂式威權的框架出發，討論在中央、省、市三個行政層級之間，不同行動者的互動如何影響利率改革的結果？由於最早斷裂式威權的討論主要聚焦於中央與地方兩層關係，斷裂式威權 2.0 進一步細談地方政府中的上下關係，以及政府與社會行動者的互動。本文進一步擴展斷裂式威權體制的討論，從中央、省、市三個不同層級，梳理各層級中的參與者面對利率市場化改革時的行動邏輯，並討論此種中央與地方關係會如何影響政策結果。. 支行課題組 2004，15~16）。 14.

(22) 第三節研究架構與方法. 一、. 研究架構. 本文研究問題是，為何 2002 年溫州金融改革中，僅有利率市場化失敗？在中國大陸的威權體制與總體經濟改革進展順利的情況下，為何由中央政府主導的改革無法成功？本文研究假設為，因為中央政府無法貫徹改革、地方政府又無足夠誘因配合中央指令，使得改革方案最終以失敗作收。因此，本文將從中央與地方政府的關係，討論兩者間的互動如何影響改革結果？而中央與地方指的是分析. 政治大 2002 年的利率市場化改革中主要的行動者，在中央政府方面，包括國家發立. 層次的討論。. ‧ 國. 學. 展計劃委員會16、國務院經濟體制改革辦公室、中國銀行業監督管理委員會（銀監會）17、財政部、人行總行、國有商業銀行地方分行等。地方政府包含浙江省. ‧. 政府與溫州市政府，如溫州市發展計畫委員會、溫州市經濟體制改革辦公室、財. sit. y. Nat. 政局、農信社18、溫州市屬國有企業等。就國有商業銀行與銀監會而言，中央與. al. er. io. 地方是垂直關係，其人事任免與資源是掌握在上級機構手中，與地方政府間為業. v. n. 務關係，沒有上下隸屬關係。溫州市發展計畫委員會、溫州市經濟體制改革辦公. Ch. engchi. i n U. 室與財政局是受溫州市政府領導，與國家國家發展計劃委員會、國務院經濟體制改革辦公室、財政部與人行總行間是業務關係。農信社在 2003 年 6 月改制後，由省聯社統一管理，是屬於浙江省政府的下級機關。19 16. 2003 年 3 月，中國大陸進行國務院機構改革，將國家發展計畫委員會改組為國家發展和改革委員會（國家發改委），並撤銷國務院經濟體制改革辦公室，將其併入新成立的國家發改委。2003 年中國大陸國務院機構改革方案，可參考，「國務院機構改革方案（2003 年）」，新華網， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-03/07/content_763225.htm。 17 銀監會於 2003 年 4 月成立，主要負責金融機構與業務的管理。雖然於 2002 年金融改革前未成立，但在 2004 年 10 月改革結束前成立並運作，故本文將其視為可能對改革結果有影響的行動者之一。 18 各縣（市）農信社的監管，原先是人行，後轉移到省農村信用合作社市（地）聯合社（以下簡稱省聯社）。2003 年後，根據銀監會發布的《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》通知，省以下層級的農信社的監管權屬於各省的聯合社。因此，本文將農信社視為地方政府中的行動者之一。 19 國有商業銀行人事採垂直管理，國有商業銀行地方分行人事由其上級銀行決定。各縣（市） 15.

(23) 國家發展計劃委員會、國務院經濟體制改革辦公室、銀監會、財政部、溫州、財政局等政府部門，面對利率市場化改革時，主要考量因素為部門利益與官僚個人業績表現。與金融業務有關的行動者，如國有商業銀行與農信社中的高級經理人，具有「官僚」與「市場行為者」的雙重角色，亦即同時有政治與經濟動機考量。經濟動機指的是，當國有銀行或農信社的內部人員，身為借貸者或放貸者時，如何在市場中獲取最大利益？如增加存貸款量，以增加經營績效。政治動機意指，這些高級經理人員為求升遷需考量，如何達成上級所交辦的政策工作，或是完成上級設定的業務指標等。本文旨在釐清，不同行動者面臨利率市場化政策時，其. 政治大自中央的角度來看，2002 年的金融改革為人行總行直接批准，可論斷人行立. 行為會受到何種誘因驅使，使其阻礙或支持改革？. 總行支持改革。原因在於，施行利率市場化能使農信社利率與非正規金融機構利. ‧ 國. 學. 率相競爭，降低借貸者倚賴非正規金融體制的程度，進而使政府更有效地管理金. ‧. 融體系。但若是利率市場化改革未使農信社獲利，反而還造成國有商業銀行的資. y. Nat. 金流向農信社，亦未能抑制非正規金融活動。人行在改革未達預期目的，又對其. er. io. sit. 他正規金融機構造成影響的情況下，將被迫中止改革。國有商業銀行受到利率市場化改革之影響，如存貸款量減少，未能達成相關的任務指標，危及其政治與經. al. n. v i n 濟利益，故可理解會反對此政策。由於 C h 2002 年利率市場化改革是由人行總行單 engchi U. 獨規劃，並未如同 2012 年的改革，是由國務院會同其他相關部門共同協商。因此，在改革過程當中，其他中央政府部門的不同立場，甚至是衝突之意見，是造成利率市場化改革失敗的原因之一。自地方政府的角度觀之，施行利率市場化改革，對其管制金融秩序與降低非正規金融體制運作有一定助益。因為溫州發展雖以私營經濟為主，但若私營企業主要的資金來源多倚賴非正規金融機構，對總體經濟存在一定風險。進行利率市場化改革，強化正規金融機構的角色，可穩定地方經濟與金融秩序。然而，對地. 農信社由各省的聯合信用社統一管理，農信社主要管理層為主任與副主任，由農信社理事大會選聘，但任用資格核准仍須經該省銀監局及銀監會同意。 16.

(24) 方政府中的相關業務部門而言，利率市場化改革若進一步要求規範非正規金融活動，簡化或降低國有金融機構借貸門檻等行政程序，以吸引民間游資，反而影響相關部門原有之獲利，故會對相關配套措施持反對態度。是故，地方政府中的金融部門能從利率市場化改革中獲利，但對其他部門來說則否。因此，地方政府所提出的相關配套措施，可能會導致地方政府中各部門對利率市場化改革立場不一致，使地方政府缺乏足夠誘因繼續支持。簡言之，本文假設，從中央政府與地方政府在利率市場化改革中的互動可以發現，中央政府雖主導改革，但因考量國有商業銀行可能受到的影響而未能貫徹. 政治大整體改革進程。中央最終在未達原先設定之兩大目標，改善農信社績效與抑制非立改革。而地方政府亦因內部利益不一致，難以提出相關配套政策支持改革，致使. 正規金融活動的情況下，被迫停止改革。. ‧ 國. 學. 研究方法. ‧. 二、. y. Nat. 本文研究方法主要採檔案分析法(archival analysis)與田野調查。檔案內容包. er. io. sit. 含（一）官方資料：統計年鑑、官方網站所列資訊、調查研究與報告等。（二）學術期刊與書籍：來源為不同的學術期刊網站，如華藝線上圖書館、中國期刊全. al. n. v i n 文資料庫、萬方數據知識服務平臺等，蒐集有關的文章與評論。（三）新聞資料： Ch engchi U 包含報紙與雜誌，主要來源有慧科大百科、人民日報資料庫、中國重要報紙資料庫、財經網等。蒐集資料主要針對 1978 年中國大陸改革開放後，金融體系改革歷程與金融體系問題之因素，以及 2004 年以前，溫州利率市場化改革的歷程與影響。田野調查方面，主要是以半結構式問卷與專家、學者、業者進行訪談，除了獲取第一手資料外，並以訪談資料檢證二手資料的真實性與正確性。訪談單位包含溫州市委黨校、溫州大學、溫州市工商局、國有商業銀行支行、金融中介公司、小貸公司、國有與私營企業等。. 17.

(25) 表一本文訪談對象資料訪談對象. 單位. 時間. 編號. 學者. 溫州市委黨校. 2013/09/15. A1. 2013/09/18 學者. 溫州市委黨校. 2013/09/18. A2. 學者. 溫州大學. 2013/09/22. A3. 行員. 國有銀行分行. 2013/07/15. B1. 董事長. 國有企業. 2013/09/25. B2. 總經理. B3 B4. 學. 行. ‧ 國. 行長. 政治2013/09/26 大溫州某國有銀行支 2013/09/27 立小貸公司. 資料來源：筆者自行整理。. ‧ sit. y. Nat. 本文的行動者邏輯指的是，行動者在面臨其他不同行動者、制度環境與歷史. io. er. 情境下為何選擇作此行動。易言之，為何有些中央與地方行動者會選擇支持改革？. al. 有些選擇反對改革？影響不同行動者選擇的利益考量為何？行動者利益包含經. n. v i n Ch 濟與政治利益，經濟利益如行政規費、銀行與農信社的經營績效、地方經濟表現 engchi U 等。政治利益則包含，部門的組織利益與官僚個人的晉升動機等。本文探索不同行動者考量的利益，並分析在多方利益的交織下如何導致改革失敗？本文行動者分為中央與地方行動者，中央行動者包含人行、國有商業銀行。地方行動者包含浙江省政府、溫州市政府、農信社與地方國有企業，以下簡述之。（一）人行：為 2002 年利率改革的主要推動者，目的是為改善農信社經營績效以及抑制溫州民間借貸活動。前者包含降低負債情況、減少不良貸款率與增加存貸款數量等。後者則是平抑民間借貸利率、借貸金額減少等。人行預期改革達成上述目標，並提出配套措施配合利率改革。然而，推行改革時人行因考量國有商. 18.

(26) 業銀行受到的影響，執行過程較為謹慎，同時慮及國有商業銀行，身負解決其他金融機構負債問題之任務，因此限制了改革成效。最終，人行在改革未達目標，對國有商業銀行又造成負面影響的情況下，斷然決定停止改革。（二）國有商業銀行：以四大國有商業銀行為主。由於國有商業銀行內部高級管理人員本身具有兩種角色，分別為「市場行為者」與「官僚」，前者強調內部人員的經濟利益，後者考量政治動機。經濟利益方面，由於國有商業銀行主要利潤來源為利息收入，而利息收入主要來自存貸款利率之差，因此農信社改革若影響其存貸款流量，國有商業銀行經營績效也會受到牽連。再者，銀行內部人員會. 政治大取租金的可能。政治利益指的是，由於銀行內部人員，會有來自上級指派之任務立以放貸權優勢，藉此向借貸者收取各種行政規費，若貸款量減少，亦會降低其獲. 指標與業績考核之壓力，經營績效為衡量指標之一。若業績因利率改革而變差，. ‧ 國. 學. 會使其未能達成指派任務或業績考核不佳，連帶影響未來升遷的機會。考量其政. ‧. 治與經濟利益，國有商業銀行自然會反對利率市場化改革。. y. Nat. （三）浙江省政府：支持或提出相關政策配合改革主要考量為，農信社可否因. er. io. sit. 利率改革而改善經營績效，以及地方經濟是否會因配合利率改革而可進一步發展。由於 2003 年 6 月後，農信社劃歸省政府管理，若溫州市農信社得於利率改革中. al. n. v i n 獲利，省政府無須進一步補貼，甚至可增加稅收。然而，浙江省以私營經濟為主 Ch engchi U. 的發展，私營企業的融資管道仍多倚賴非正規金融機制，若提出管制非正規金融活動配合利率改革，反而會影響私營經濟的發展。加之，2004 年浙江省政府所進行的農信社體制整頓，有效改善農信社虧損情況，是故，省政府將處理農信社負債問題之重心置於體制改革，並未積極配合利率浮動政策。因此，在農信社已因體制重整大幅改善經營績效，地方私營經濟發展又倚賴非正規金融融資的情況下，省政府缺乏誘因積極配合改革。（四）農信社：主要考量為農信社經營績效是否會因利率改革而有所改善，增加自身支農能力。改革初期，農信社因利率得彈性調整，存貸款流量大幅增加。然而，由於農信社收入來源仍仰賴存貸利差，若未能將吸收到的存款貸出，反而會 19.

(27) 使農信社經營陷入支出大額利息的困境。因此，農信社雖為主要的改革對象，但能否真正獲利，仍需視其他配套措施而定，特別是地方政府是否積極地抑制非正規金融的活動，減少兩者的競爭。（五）溫州市政府：配合改革與否的主要因素為，利率改革得否使私營經濟更有效率地獲取資金，幫助地方經濟持續成長。然而，利率市場化改革的目標之一為「管制非正規金融活動」，並非對所有溫州市政府部門皆有利，因此部門之間的不同調，致使溫州市政府未能於改革期間提出相關措施。此外，非正規金融為溫州私營經濟重要的融資來源，即便有較大風險，但完全消滅仍會損害當地的私營. 政治大未於改革時期，提出管制非正規金融之措施，使農信社仍需與其競爭，影響利率立. 經濟。考量經濟發展與政府內部對管制非正規金融立場的不一致，溫州市政府並. 改革成效。. ‧ 國. 學第四節章節安排. ‧ y. Nat. sit. 本文章節安排，第一章為導論，包含研究背景與問題意識、文獻回顧、研究. n. al. er. io. 架構與方法。第二章介紹溫州當時實施利率市場化的背景，包含溫州模式的發展、. i n U. v. 溫州非正規金融活動的演進以及溫州歷年進行的利率改革。第三章討論 2002 年. Ch. engchi. 利率市場化改革中的中央行動者邏輯，分析人行與國有商業銀行對利率改革的立場。第四章說明 2002 年利率市場化改革的地方行動者邏輯，又分為浙江省政府、農信社、與溫州市政府。第五章為結論，包含研究結果、研究限制以及未來研究討論。. 20.

(28) 第二章. 溫州利率市場化改革背景介紹. 溫州利率市場化的改革背景與溫州經濟發展模式有關，因利率改革最先是要解決當地民間金融活動過盛，影響正規金融機構經營績效的問題，故透過利率浮動增加農信社吸引資金的能力。而溫州非正規金融的興盛與其經濟發展特色極為相關，亦即以個體戶、零售商、中小企業等私營經濟體，因產權私有與規模較小的緣故，正規金融機構較不願借貸予缺少擔保證明的私營企業主，在缺少資金來源的情況下，企業主遂轉向非正規金融機構借貸。因此，溫州私營經濟的興盛，. 政治大. 亦帶來非正規金融活動的迅速發展，私營經濟與非正規金融活動成為溫州模式的. 立. 主要特色。本章首先介紹溫州私營經濟發展的特色與興起之因。再次，討論溫州. ‧ 國. 學. 非正規金融活動與機制的發展，並說明 2002 年之前溫州利率市場化改革的歷. n. al. sit. io. 一、. y. ‧. Nat. 第一節溫州模式. er. 程。. Ch. 溫州模式下的經濟發展. engchi. i n U. v. 溫州，位於中國大陸東南部，為浙江省地級市之一，亦是該省人口最多的城市，常住人口數為 912.21 萬。行政區劃下轄鹿城、龍灣、甌海三市轄區，瑞安與樂清兩縣級市，以及永嘉、洞頭、平陽、蒼南、文成與泰順六縣。溫州經濟發展以二級產業為主，2012 年三級產業比重分別為 3.1：50.5：46.4，全省工業產值為 6839.36 億元。六大行業為其重點產業，分別為電力機械與器材製造業、皮革及其製品業、電力熱力的生產和供應業、通用設備製造業、紡織服裝服飾業與橡膠塑膠製品業，其中機電類與鞋類出口更為其出口貿易總額的前兩大行業，溫州更被稱為中國鞋都，許多城市亦被賦予國家級工業產業基地的地位（中國溫州 2013；溫州市統計局. 2013）。私營經濟為溫州主要的發展部門，2011 年私營企 21.

(29) 業數有 82801 家，佔全市企業總數的 99.5％，私營經濟產值佔全市總產值 95.5 ％，貢獻之稅收佔上繳稅收總額的 80％（溫州年鑑. 2012）。. 由上述討論可知，溫州為私營經濟發展相當興盛之處，更被認為是中國大陸私營經濟的起源地，歷年來多次成為全國經濟與金融改革試驗區，其發展道路更被冠以「溫州模式」之名。改革開放後至 1990 年代，溫州取得驚人的經濟成長， 1998 年全市國內生產總值為 677.19 億元，較 1978 年多了 4.3 倍。平均增長率為每年 16％，不僅高於全省的 13.7％，亦高於全國平均 9.8％的增長速度。全市經濟總量佔全省比例從 1978 年的 10.7％上升至 13.6％，為全省第三（溫州市統計. 政治大溫州亮眼的經濟表現，主要來自農村工業化的發展。立. 局 1999，9）。. 20. 改革開放至 1980 年. 代中期，以農村家戶為基本單位，並以各種不同的形式，如家庭工廠、聯合企業. ‧ 國. 學. 與個體工商業等，投入至生產活動中，使全市產值與平均收入的快速增加。1980. ‧. 年代中期，溫州農村工業化發展更為迅速。1984 年，溫州農村總產值中家庭工. y. Nat. 業佔比達 60％。農村工業產值亦自 1980 年代的 4.03 億，增加至 1985 年的 22.7. er. io. sit. 億。1985 年溫州工、農業總產值達 25.3 億，農業、工業與第三級產業比例分別為 25.4％、61.4％、13.2％。農村勞動力結構亦有明顯變化，1980 年農村勞動力. al. n. v i n 從事農業、工業、商業與服務業比例分別為 78.32％、17.68％、4.2％。到了 1985 Ch engchi U 年，三者比重變為 62.71％、21.81％、15.48％，其中單純從事農業的勞動力比重僅達 28.5％。農村總產值的變化更為明顯，1980 年，種植業產值佔總產值比例為 64.4％，於 1985 年僅剩 25.3％，工副業產值則從 17.4％上升至 65.3％。同時期的溫州農村平均收入亦普遍增加，自 1980 年的 165 元增加至 1985 年的 447. 元，高於全國平均的 335 元（中國社會科學院經濟研究所溫州農村調查組 1986， 6；鄭紅亮 1987，50-52; Li 1990, 108-09）。溫州家庭工業的成長，伴隨而來的是國有部門佔總體經濟比重的下降。1980. 20. 原先家庭聯產承包制僅限於種植生產，但溫州卻將家庭經農業營擴展至二、三級產業，主要生產小商品，如鈕扣、徽章與卡片等（何榮飛 1987）。 22.

(30) 年，國有部門與家庭部門，兩者佔零售業比例分別為 38.6％與 2.1％。但到了 1985 年，兩者比例均為 27.5％，顯見溫州家庭零售業於此時的成長快速（鄭紅亮. 1987;. Bramall 1990, 44）。當時城市中以國有與大集體企業為主的發展，其經濟增長速度較慢。集體企業工業產值比例自 1980 年代的 55.96％，於 1985 年下降至 54.1 ％。但個體企業（包含村以下的聯戶與家庭工業）比例，則自 12.6％上升至 27.47 ％。全市經濟結構變化，亦自 1980 年代以國有與集體企業為主的發展，轉變為以個體經濟為主的所有制經濟。1998 年，溫州工業總產值結構，國有企業與非國有企業比重分別為 30.7％與 69.3％（溫州統計局. 1999）。溫州以私營與個體. 政治大的國務院總理趙紫陽、副總理萬里與人行行長陳慕華等中央領導人，皆至溫州訪立經濟的發展，讓許多中央領導人至溫州考察，探究溫州如何得以迅速發展？當時. 問，1986 年溫州更成為全國第一個商品經濟的試驗區（陳宣崇. ‧ 國. 學. 溫州模式的特點. ‧. 二、. 1987）。. y. Nat. 由改革開放後溫州的整體經濟發展可看出，1980 年代溫州經濟快速增長主. er. io. sit. 要源於，以家庭為基本單位的農村工業化與個體經濟為主的經營方式，並伴隨著國有與集體經濟比重的下降。此種以家庭工業與個體經濟為特色的發展，引起廣. al. n. v i n 泛關注，因為快速的經濟成長並非來自國有部門，而是來自非國有部門的投入。 Ch engchi U. 1985 年解放日報的評論家，稱此種經濟發展道路為「溫州模式」（張也平、桑晉泉 1985）。人民日報更將溫州此種不同於當時蘇南與浙北以鄉鎮企業為主的發展，稱之為謎（吳長生. 1985；盧聲亮. 1986）。. 費孝通（1986a; 1986b; 1986c）於 1986 年至溫州調查，並於《瞭望》雜誌發表「溫州行」三篇文章，首先帶出對溫州此種特殊經濟發展道路的討論。其認為，溫州由於自然環境條件上人多地少的限制，讓溫州人必須出外經商以維持生計。但此種因自然條件限制，卻帶出溫州模式的「以商帶工」、小商品、大市場、的特色。換言之，溫州人最先僅從事買賣，以農商結合維持生計，其後因資本逐漸積累，開始自行生產商品，而產品以小商品為主，如鈕扣、徽章、小電器等。透 23.

(31) 過親戚、朋友等原始性社會網絡所形成的市場以交易商品，並透過購銷員往來於各省市之間，讓溫州商品得於全國流通，即所謂的大市場。因此，溫州農村由貧致富，主要透過家庭工業化與專業市場的發展。費孝通對溫州的觀察，引發後續對溫州經濟發展特色與成因的討論。學界首先以「溫州模式」稱溫州此種特殊經濟發展的討論，可見於 1986 年，中國社會科學院經濟研究所溫州農村調查組於溫州考察後，於《經濟研究》發表的《溫州農村商品經濟考察與中國農現代化道路探索》一文。21該文介紹溫州模式的特色，並進一步與蘇南模式比較。此後許多專著開始討論，溫州模式的具體內容與特色、溫州模式發展的主因、以及為何. 政治大溫州模式的發展與其自然條件限制與歷史因素的遺緒有關，主要以家庭工業立. 此種經濟發展模式會在溫州出現等問題。. 與小商品經濟為主要特色。由於溫州地少人多、交通不便與缺少國家投資等限制，. ‧ 國. 學. 因此集體經濟基礎薄弱。22是故，溫州在農村聯產承包制的基礎上，個別家戶或. ‧. 與其他家庭組成的聯戶開始經營工業，並輔以民間借貸，作為融資主要管道。透. y. Nat. 過家庭之間的專業化分工，每個家庭生產各項產品中的一個零件，再由購銷員負. er. io. sit. 責於全國市場中銷售、採購原料、獲取資訊與擴展市場，發展出極具特色的商品經濟（吳象 1986; 1994；林白、金國文、周益林、胡方松. n. al. Ch. n U engchi. iv. 1987，119-130）。. 此種「一村一戶到一戶一片，一村一品到一鎮一品」的家庭工業化生產之群聚效應，更進一步擴展到全浙江省，私營部門其後亦成為浙江省經濟發展的主要動力（王志凱 2009，32）。家庭工業與商品經濟的興盛，所反映出的即是以私營經濟為主的特色。因此，有學者認為溫州模式即為市場經濟與民營經濟，與蘇南模式以集體經濟為主的發展不同，是由無序至有序的過程。（董輔礽. 2002a; 2002b；. 方立明、奚從清 2005）。另外，以自發性的私營經濟為基礎，所帶出的另一特色即為產權清晰。而溫州資本積累主要來自於內資，與區域市場銷售，而非外資 21. 該調查組由經濟學者董輔礽與趙人偉主持。溫州缺少國家投資與集體經濟基礎薄弱的現象，Allen Liu (1992)認為是源於毛時代對浙江省的政治歧視。因浙江省為蔣介石的出生地，又地近台灣，在 1949 年有最多數量居民移居台灣。此外，毛時代強調的集體主義，違反溫州工匠與長程貿易的傳統，因此在 1955 年至 1956 年時，溫州市為第一個反抗農業集體化的地區。. 22. 24.

(32) 與出口貿易，故呈現「產權明晰、內源資本、區際貿易」的特點（趙偉 1999; 2002）。 1980 年代初期，溫州地方政府對經濟採取較為放任與不直接干涉的管理態度，亦讓溫州的私營經濟得自主發展（張仁壽. 1994，26；杜潤生. 2000）。總體而. 言，溫州模式可歸類為五大特點，（一）農村家庭為基本的生產單位。（二）生產產品為勞動密集、技術層面較低的商品。（三）家戶之間呈現水平分工，市場專業化取向。（四）遍布全國的銷購網絡。（五）倚賴非正規金融作為資金來源(Tsai 2006, 2-3)。溫州模式雖有產權清晰、專業市場與充分利用剩餘勞動力等特點，但於發展. 政治大而以私營經濟為主的發展，使企業的資金來源多以非正規金融為主，正規金融對立. 過程中仍有問題產生，如因競爭激烈，故常有假造、仿冒等商品品質低劣等問題。. 私營經濟的助益不大，23民間金融詐騙的問題一度盛行。1990 年代，溫州經濟開. ‧ 國. 學. 始出現衰退現象，當地企業雖透過群集效應或產業升級等策略以強化競爭力. ‧. (Sonobe, Hu, and Otsuka 2004; Huang, Zhang, and Zhu 2008)。然而，當地自然資源. y. Nat. 貧瘠，其他生產資本如勞力與土地，因面臨其他地區競爭以及當地企業快速擴張. 為低廉的地區，溫州經濟增長速度逐漸趨緩（劉雅靈. al. er. io. sit. 快速而提高。因此，1990 年代後期，許多溫州企業開始外移至其他生產成本較 2011，72）。. n. v i n 溫州經濟雖逐漸面臨發展難題，但自家庭工業化、產權制度到市場經濟的討 Ch engchi U. 論，皆可見溫州模式的特殊性。易言之，以私營經濟帶動整體地方發展的趨勢，不同於其他地區以集體或國有企業為主的發展。更重要的是，中國大陸於改革開放後仍對市場經濟有所爭辯，為何溫州私營經濟得在此種情況下持續發展？1982 年中共中央與國務院做出《關於打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》，派遣浙江省委工作組進駐溫州，將當時八名從事個體經營全數入罪。但 1984 年中共中央又公佈一號文件《關於一九八四年農村工作的通知》，允許農村進行商品生產。. 23. 1985 年溫州企業所需資金來源，自有資金比例為 30％，國有銀行與信用社佔比 34％，民間借貸為 36％。有鑑於溫州企業面臨資金供不應求的問題，1986 年溫州成為全國金融體制改革試點城市。實行利率雙軌制、增加信用社金融服務、擴大國有商業銀行基層分行經營自主權、以及農信社實行利率浮動、並調降存款準備金（詹武 1987）。 25.

(33) 1986 年溫州甚至成為全國第一個商品經濟的試驗區，可發展個體經濟、私營經濟與股份經濟（姜衛東. 2011）。由當時中國大陸政策變化可看出，國家對於私. 營經濟的態度不定，時而打壓、時而允許。溫州私營經濟是如何於此種國家政策搖擺不定時發展？. 三、. 溫州私營經濟發展之成因 1980 年代溫州模式的發展，學者主張源於經濟與政治上的空間。經濟空間. 方面，Bramall(1990)認為，1978 年後中國大陸宏觀經濟政策的改變，以及溫州. 政治大一個關鍵因素在於，當時國企改革的失敗以及政策對鄉鎮企業的限制，反而讓地立. 地理因素較不適合務農兩因素，雖能部分解釋溫州家庭工業的快速成長。但還有. 方政府給予家庭部門有部份的經濟自主性。地方政府默許讓家戶除了務農之外得. ‧ 國. 學. 以經營工業，給予個人與家庭利潤誘因，因而帶動經濟產值的快速成長。此外，. ‧. 透過戴紅帽（wearing a red hat）與掛戶的方式，將私營企業註冊為集體企業。亦. y. Nat. 即企業登記類型為地方政府所管理與經營，但實際上為私人運作的策略，以幫助. er. io. sit. 私營企業不被當時不確定的政策環境所懲罰。Allen Liu(1992)亦發現，溫州 1980 年代溫州私營工業產出佔總產出比例，從 1％成長至 41％的迅速成長，以及農民. al. n. v i n 收入的快速增加，源自於改變傳統制度以適應現代化環境。此種改變提供私營經 Ch engchi U 濟發展的空間，具體實踐則為群眾創造性(mass initiativeness)、流動性、市場以. 及政治上對私營經濟的認可。前三者意指溫州家庭工業的快速成長，主要透過於外地買賣的溫州人對家庭工業的大量投資，同時輔以大量的流動購銷員，將產品銷售至各地，不僅充分利用當地的剩餘勞動力，亦吸引許多非本地勞動者。因此，此種家庭工業的成長需倚賴大量的流動人口。除了協助銷售工業產品、外包、亦可提供其他市場的資訊。這些家庭工業與供銷員的聚集地，是以傳統市場為基礎發展的新市鎮中心。除了經濟自主性外，在政治上不否認私營經濟亦為溫州模式成功的主因。易言之，來自國家領導人對溫州模式的認可與發展私營經濟的共識，以及地方政府 26.

(34) 的配合，讓溫州相較於中國大陸其他地區，在 1980 年代時私營經濟發展較為成功。如原先並不支持私有產權的原中央政治局委員胡喬木，於 1986 年造訪溫州後，亦轉變態度承認私營經濟。國務院於其後進一步宣佈，溫州正式成為不受現有國家政策規範的實驗區。即使在 1989 年之後，中央對於是否要繼續發展市場經濟有所爭論，但當時許多中央領導人，如江澤民、喬石與李瑞環等人仍陸續至溫州考察，肯定溫州模式的發展。1992 年鄧小平南巡談話後，市場經濟的爭議逐漸淡化，亦給予溫州模式繼續發展的空間（姜衛東. 2011; Allen Liu 1992）。除. 了中央政府對私營經濟的態度逐漸放寬外，溫州地方政府的允許與共謀扮演相當. 政治大即使在改革開放後，對於私營經濟的定位仍爭論不斷。在此種情形下，溫州地方立關鍵的角色(Tsai 2006, 3)。中國大陸改革開放前，私營經濟實不被國家所允許，. 官員為何甘冒政治生命中斷的風險鼓勵私營經濟的發展？此現象與私營經濟所. ‧ 國. 學. 帶來的利益，以及溫州於 1949 年前的共產黨歷史息息相關。. ‧. 經濟利益主要有三個面向。首先，地方政府得自私營經濟發展中獲取之稅收，. y. Nat. 以及因經濟發展良好伴隨而來的晉升機會。其次，官員本身或其家庭亦從事私營. er. io. sit. 經濟的經營，因擁有政治庇護，官員所經營之企業往往能獲取較多收入。是故，官員對私營經濟不僅不加以取締，反而會進一步維持其發展。最後，官員與私營. al. n. v i n 企業主合股運作的權力股份(power C h share)機制。權力股份意指，地方政府得分享 engchi U. 企業經營的紅利，企業則獲取官員的保護，在此種共謀模式下，官員亦會保護私營經濟的發展。除了經濟利益的考量外，溫州政府之所以會允許私營經濟發展，更與溫州特殊的解放歷史有關。1949 年前，溫州地區的共產黨因地處偏遠，加之國民黨時常鎮壓，遂組織起地方遊擊隊。為了維持組織運作與獲取資源，當時的溫州共產黨，鼓勵佔領區的產品進行出口買賣，此舉讓地方共產黨與商業精英成功結盟。加之解放戰爭時期，溫州共產黨自行解放溫州，讓溫州地方政府相對獨立於中共共產黨中央的控制，於制定與執行政策時更能考量地方利益。當中央宣佈，或恐危害地方私營經濟發展的集體化政策時，地方政府因自身利益與來自地方的壓力，起身抵抗中央政策。此種由地方對抗中央危害私營經濟的行動，儼 27.