第四章 2002 年利率市場化改革中的地方行動者邏輯
第三節 溫州市政府
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年中國社會科學院，調查 610 家浙江私營企業融資情況，研究發現企業向銀行貸 款比例為 33.61%，尋求非正規金融機制比例亦達 28.69%，以非正規金融作為融 資主要來源與尋求正規金融的比重相差不大（張軍 2005b）。而中小企業相較於 大企業更倚賴非正規金融機制，2005 年浙江省中小企業參與民間借貸比例較大 企業高出 22.7%。近年來，中小企業獲得正規金融借貸的比例仍僅有 10％，80
％以上透過自籌與民間借貸獲取資金（中國人民銀行杭州中心支行貨幣政策分析 小組 2006，7；盛嵐 2014）。在經濟發展倚賴私營經濟與非正規金融的情況下，
省政府於利率改革時期，缺乏誘因提出相關政策管制非正規金融活動，使得農信 社仍需與之競爭，限制利率浮動的效果。
表十 2000 年～2006 年浙江省私營經濟總產值與佔 GDP 比例 年份 總產值（億元） 佔 GDP 比例（％）
2000 4250 69.2
2001 4712 68.3
2002 5346 66.8
2003 6415 66.1
2004 7629 65.5
2005 8682 64.7
2006 9887 62.9
資料來源：浙江省統計局（2013）
第三節 溫州市政府
溫州市政府傾向支持利率改革，可自地方政府提出民營銀行構想，希冀改善 私營企業的融資問題，以及穩定地方金融秩序之意圖看出。然而，此提議最終被 人行否決，在私營企業融資難問題，未能透過利率改革改善時，非正規金融仍為 私營企業融資的主要管道。因此，考量民間金融對地方經濟發展的重要性，改革 時期溫州市政府未對非正規金融加以管制。另外，地方政府內部對非正規金融管
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制的不同調，亦加深管制非正規金融活動的困難。加之改革同時期宏觀金融調控 的影響，使得民間金融活動再度興起，影響利率改革的成效。下文分就各面向討 論。
一、 溫州市政府提出民營銀行之構想
2002 年溫州金融改革試驗區為人行於同年九月先提出相關設想，至隔年一 月再由溫州市政府提出六項方案，最終交由人行批准。由於當時銀監會尚未成立，
因此主要負責金融體制改革的地方政府部門為體制改革委員會（以下簡稱溫州體 改委）。溫州體改委負責起草有關吸收民間游資的相關配套措施，其提出建立民 營銀行的計劃，目的是希望與利率市場化搭配，一方由民營銀行吸收民間資本，
抑制非正規金融的發展。另一方面，成立民營銀行得更有效滿足私營企業的資金 需求，兩者得相輔相成。許多銀行內部人員與政府的金融專家亦主張，設立民營 銀行，可讓金融資源配置與人行監管民間金融活動更有效率（Shih 2007, 1256），
然此提案最終被人行否決，並未納入金融改革試驗中的一環。當時負責起草民營 銀行計畫的官員表示，2002 年金融改革未達溫州市政府期望，因原先構想透過 組建民營銀行吸收民間資本，促進私營企業發展，但最終人行僅同意私營資本入 股溫州市商業銀行（范利祥 2003）。2005 年溫州銀監分局與溫州體改委發布《在 溫州試點“中小企業投資融資公司”的可行性研究》報告，更進一步指出，民營銀 行於溫州不具可行性。主因有四，首先，設立民營銀行會使銀行之間的競爭更為 激烈。其次，現行金融體制對銀行的市場準入與退出機制並無完善規劃。再次，
設立民營銀行會對現行金融體系帶來風險。最後，設立民營銀行不一定能解決私 營企業融資難的問題等（宗新建 2005）。
從溫州政府提出民營銀行的提案可看出，2002 年地方政府為了配合利率改 革，亦提出相關政策以吸引民間資金，解決非正規金融活動的問題。爰此，本文 認為，當時身為主要負責金改官僚部門的溫州體改委，對利率改革是持同意且支 持的立場。但最終未獲人行同意，地方私營企業融資難的問題未獲得妥善解決，
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因此，地方政府亦缺乏誘因管制非正規金融活動，最終限制利率改革的效果。
二、 地方政府未積極監管非正規金融
在利率改革施行期間，即 2002 年 12 月至 2004 年 12 月，溫州市政府未提出 相關政策抑制非正規金融的發展。直至 2005 年，溫州市政府根據人行的要求，
才對各級下級政府發布《關於加強民間融資管理的意見》（下稱《意見》），是溫 州市政府，首度提出管理民間融資的規定（金融時報 2005）。溫州市政府未於 利率改革施行時推行此項政策，為當時非正規金融活動未被遏止的主因之一，此 舉亦讓利率改革未能收到較佳效果。
地方政府未積極管制非正規金融活動，一方面，與溫州市私營經濟發展有關。
由於非正規金融活動的活躍與否，相當程度影響當地私營經濟的發展，若管制民 間金融活動過當，可能會影響私營經濟獲取資金的管道，因而使整體地方經濟發 展受害。另一方面，由於部份地方政府部門能自非正規金融活動中獲取租金，因 此有尋租動機的官僚，亦會阻止監管民間金融活動的法律推行。如地方政府中的 工商行政管理部門。由於工商行政管理局是管理錢莊或當舖的主要行政單位，亦 是自這些機構獲取行政規費（租金）的主要受益者。工商行政管理局對於已註冊 的機構，從事何種非法金融交易活動基本上不加以管制，因為若進行懲罰，還會 影響自身的租金來源。是故，對工商行政管理局而言，禁止非正規金融活動反而 對其不利(Tsai 2002, 158-59)。然而，從先前提及溫州體改委力倡組建民營銀行，
希望藉此抑制民間借貸，並幫助私營經濟發展可知，當時溫州體改委是希望以民 營銀行遏制非正規金融活動。因此，地方政府內部部門之間，對非正規金融管理 態度不一致，亦為影響地方政府是否採取措施，抑制民間金融活動的主因之一。
2005 年溫州政府推出《關於加強民間融資管理的意見》，從此意見的推出到 施行，亦可看出不同部門之間的角力。此意見主要規範民間個人借貸的高利行為、
地下錢莊、互助會規模與非法集資等活動。依照「誰主管，誰整頓；誰批設，誰 負責；誰用錢，誰還債；誰擔保，誰承擔」的原則分工。非法成立金融機構與從
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事非法金融活動由銀行、證券、保險監管部門連同公安機關共同調查，並由當地 政府負責組織與協調行動。在規範民間個人借貸行為方面，除了人行繼續透過民 間利率監測制度調查民間資金流動，同時若發生高利借貸行為，則由地方政府主 持，組織人行、銀監局、司法部門等機關共同處理。以互助會為主要形式的非法 融資活動，則交由公安部門調查。當舖由經貿部門主管，但若其從事非法集資活 動則必須連同工商、銀監、公安與司法部門連同辦理。除了依事則分工之外，同 時強調屬地管理原則，若有相關事件發生，仍以當地政府主導為原則。49由此意 見與各管轄事宜與機關可知，雖皆屬非正規的金融活動，然從管轄機關至管轄範 圍各有殊異，可能還會因不同地方政府的態度而有所不同。此意見最先於 2005 年初由人行起草，由於此管理意見牽涉多個機關與部門，在正式公佈前已經過多 次修改，而公佈後因缺乏具體的執行細則與配套的措施，使此意見始終皆未落實
（金融時報 2005；沈曉琳 2012）。50 因此，從設立民營銀行或推行民間融資 管理意見的過程中可看出，地方政府內部部門對管理非正規金融活動的不同立場，
亦使得改革時期，未能推行相關政策管制非正規金融活動，此舉亦讓利率改革效 果受到限制。
第四節 小結
2002 年溫州利率改革中的地方行動者雖皆未反對利率改革，但因未能積極 配合改革，提出相關政策抑制非正規金融活動，致使農信社利率改革效果受到影 響。人行有鑑於改革未達改善農信社經營績效，與抑制非正規金融活動之目的，
被迫終止改革。溫州多數農信社雖然為利率市場化改革的主要受益者，然農信社 吸收存款後未能有效營銷貸款，反而增加經營壓力。另外，民間借貸利率雖於改
49 該意見全文請參見
http://www.wenzhou.gov.cn/gtb/index.jsp?url=http%3A%2F%2Fwww.wenzhou.gov.cn%2Fart%2F200 6%2F8%2F25%2Fart_4741_310.html。
50 溫州銀監局瑞安辦事處主任李傳星表示，溫州管理民間金融最大問題在於，「出臺的辦法是不 少，但是沒有配套的可操作措施，最後都沒有真正落實」。
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革初期被短暫抑制，但因宏觀調控使得正規金融機構的可貸資金減少，同時地方 政府又未嚴格禁止非正規金融的發展，民間金融活動再次興起，利率浮動效果受 到影響。省政府因考量地方私營經濟發展倚賴非正規金融，未積極配合管制民間 金融活動。加之，農信社負債問題因體制重整有效改善，毋需以利率改革增加經 營績效，故省政府缺乏誘因，以管制非正規金融活動配合利率改革。溫州市政府 雖支持利率改革，但政府內部官僚對於管制非正規金融活動立場不一致，即使有 管制民間金融的規定提出，亦未能有效執行。因此，利率改革在缺乏地方政府積 極配合的情況下，改革未達目的，迫使中央停止改革。