研究架構與方法

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國家發展計劃委員會、國務院經濟體制改革辦公室、銀監會、財政部、溫州、

財政局等政府部門，面對利率市場化改革時，主要考量因素為部門利益與官僚個 人業績表現。與金融業務有關的行動者，如國有商業銀行與農信社中的高級經理 人，具有「官僚」與「市場行為者」的雙重角色，亦即同時有政治與經濟動機考 量。經濟動機指的是，當國有銀行或農信社的內部人員，身為借貸者或放貸者時，

如何在市場中獲取最大利益？如增加存貸款量，以增加經營績效。政治動機意指，

這些高級經理人員為求升遷需考量，如何達成上級所交辦的政策工作，或是完成 上級設定的業務指標等。本文旨在釐清，不同行動者面臨利率市場化政策時，其 行為會受到何種誘因驅使，使其阻礙或支持改革？

自中央的角度來看，2002 年的金融改革為人行總行直接批准，可論斷人行 總行支持改革。原因在於，施行利率市場化能使農信社利率與非正規金融機構利 率相競爭，降低借貸者倚賴非正規金融體制的程度，進而使政府更有效地管理金 融體系。但若是利率市場化改革未使農信社獲利，反而還造成國有商業銀行的資 金流向農信社，亦未能抑制非正規金融活動。人行在改革未達預期目的，又對其 他正規金融機構造成影響的情況下，將被迫中止改革。國有商業銀行受到利率市 場化改革之影響，如存貸款量減少，未能達成相關的任務指標，危及其政治與經 濟利益，故可理解會反對此政策。由於 2002 年利率市場化改革是由人行總行單 獨規劃，並未如同 2012 年的改革，是由國務院會同其他相關部門共同協商。因 此，在改革過程當中，其他中央政府部門的不同立場，甚至是衝突之意見，是造 成利率市場化改革失敗的原因之一。

自地方政府的角度觀之，施行利率市場化改革，對其管制金融秩序與降低非 正規金融體制運作有一定助益。因為溫州發展雖以私營經濟為主，但若私營企業 主要的資金來源多倚賴非正規金融機構，對總體經濟存在一定風險。進行利率市 場化改革，強化正規金融機構的角色，可穩定地方經濟與金融秩序。然而，對地

農信社由各省的聯合信用社統一管理，農信社主要管理層為主任與副主任，由農信社理事大會選 聘，但任用資格核准仍須經該省銀監局及銀監會同意。

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方政府中的相關業務部門而言，利率市場化改革若進一步要求規範非正規金融活 動，簡化或降低國有金融機構借貸門檻等行政程序，以吸引民間游資，反而影響 相關部門原有之獲利，故會對相關配套措施持反對態度。是故，地方政府中的金 融部門能從利率市場化改革中獲利，但對其他部門來說則否。因此，地方政府所 提出的相關配套措施，可能會導致地方政府中各部門對利率市場化改革立場不一 致，使地方政府缺乏足夠誘因繼續支持。

簡言之，本文假設，從中央政府與地方政府在利率市場化改革中的互動可以 發現，中央政府雖主導改革，但因考量國有商業銀行可能受到的影響而未能貫徹 改革。而地方政府亦因內部利益不一致，難以提出相關配套政策支持改革，致使 整體改革進程。中央最終在未達原先設定之兩大目標，改善農信社績效與抑制非 正規金融活動的情況下，被迫停止改革。

二、 研究方法

本文研究方法主要採檔案分析法(archival analysis)與田野調查。檔案內容包 含（一）官方資料：統計年鑑、官方網站所列資訊、調查研究與報告等。（二）

學術期刊與書籍：來源為不同的學術期刊網站，如華藝線上圖書館、中國期刊全 文資料庫、萬方數據知識服務平臺等，蒐集有關的文章與評論。（三）新聞資料：

包含報紙與雜誌，主要來源有慧科大百科、人民日報資料庫、中國重要報紙資料 庫、財經網等。蒐集資料主要針對 1978 年中國大陸改革開放後，金融體系改革 歷程與金融體系問題之因素，以及 2004 年以前，溫州利率市場化改革的歷程與 影響。田野調查方面，主要是以半結構式問卷與專家、學者、業者進行訪談，除 了獲取第一手資料外，並以訪談資料檢證二手資料的真實性與正確性。訪談單位 包含溫州市委黨校、溫州大學、溫州市工商局、國有商業銀行支行、金融中介公 司、小貸公司、國有與私營企業等。

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表一 本文訪談對象資料

訪談對象 單位 時間 編號

學者 溫州市委黨校 2013/09/15 2013/09/18

A1

學者 溫州市委黨校 2013/09/18 A2

學者 溫州大學 2013/09/22 A3

行員 國有銀行分行 2013/07/15 B1 董事長 國有企業 2013/09/25 B2

總經理 小貸公司 2013/09/26 B3

行長 溫州某國有銀行支 行

2013/09/27 B4

資料來源：筆者自行整理。

本文的行動者邏輯指的是，行動者在面臨其他不同行動者、制度環境與歷史 情境下為何選擇作此行動。易言之，為何有些中央與地方行動者會選擇支持改革？

有些選擇反對改革？影響不同行動者選擇的利益考量為何？行動者利益包含經 濟與政治利益，經濟利益如行政規費、銀行與農信社的經營績效、地方經濟表現 等。政治利益則包含，部門的組織利益與官僚個人的晉升動機等。本文探索不同 行動者考量的利益，並分析在多方利益的交織下如何導致改革失敗？本文行動者 分為中央與地方行動者，中央行動者包含人行、國有商業銀行。地方行動者包含 浙江省政府、溫州市政府、農信社與地方國有企業，以下簡述之。

（一）人行：為 2002 年利率改革的主要推動者，目的是為改善農信社經營績效 以及抑制溫州民間借貸活動。前者包含降低負債情況、減少不良貸款率與增加存 貸款數量等。後者則是平抑民間借貸利率、借貸金額減少等。人行預期改革達成 上述目標，並提出配套措施配合利率改革。然而，推行改革時人行因考量國有商

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業銀行受到的影響，執行過程較為謹慎，同時慮及國有商業銀行，身負解決其他 金融機構負債問題之任務，因此限制了改革成效。最終，人行在改革未達目標，

對國有商業銀行又造成負面影響的情況下，斷然決定停止改革。

（二） 國有商業銀行：以四大國有商業銀行為主。由於國有商業銀行內部高級 管理人員本身具有兩種角色，分別為「市場行為者」與「官僚」，前者強調內部 人員的經濟利益，後者考量政治動機。經濟利益方面，由於國有商業銀行主要利 潤來源為利息收入，而利息收入主要來自存貸款利率之差，因此農信社改革若影 響其存貸款流量，國有商業銀行經營績效也會受到牽連。再者，銀行內部人員會 以放貸權優勢，藉此向借貸者收取各種行政規費，若貸款量減少，亦會降低其獲 取租金的可能。政治利益指的是，由於銀行內部人員，會有來自上級指派之任務 指標與業績考核之壓力，經營績效為衡量指標之一。若業績因利率改革而變差，

會使其未能達成指派任務或業績考核不佳，連帶影響未來升遷的機會。考量其政 治與經濟利益，國有商業銀行自然會反對利率市場化改革。

（三） 浙江省政府：支持或提出相關政策配合改革主要考量為，農信社可否因 利率改革而改善經營績效，以及地方經濟是否會因配合利率改革而可進一步發展。

由於 2003 年 6 月後，農信社劃歸省政府管理，若溫州市農信社得於利率改革中 獲利，省政府無須進一步補貼，甚至可增加稅收。然而，浙江省以私營經濟為主 的發展，私營企業的融資管道仍多倚賴非正規金融機制，若提出管制非正規金融 活動配合利率改革，反而會影響私營經濟的發展。加之，2004 年浙江省政府所 進行的農信社體制整頓，有效改善農信社虧損情況，是故，省政府將處理農信社 負債問題之重心置於體制改革，並未積極配合利率浮動政策。因此，在農信社已 因體制重整大幅改善經營績效，地方私營經濟發展又倚賴非正規金融融資的情況 下，省政府缺乏誘因積極配合改革。

（四）農信社：主要考量為農信社經營績效是否會因利率改革而有所改善，增加 自身支農能力。改革初期，農信社因利率得彈性調整，存貸款流量大幅增加。然 而，由於農信社收入來源仍仰賴存貸利差，若未能將吸收到的存款貸出，反而會

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使農信社經營陷入支出大額利息的困境。因此，農信社雖為主要的改革對象，但 能否真正獲利，仍需視其他配套措施而定，特別是地方政府是否積極地抑制非正 規金融的活動，減少兩者的競爭。

（五）溫州市政府：配合改革與否的主要因素為，利率改革得否使私營經濟更有 效率地獲取資金，幫助地方經濟持續成長。然而，利率市場化改革的目標之一為

「管制非正規金融活動」，並非對所有溫州市政府部門皆有利，因此部門之間的 不同調，致使溫州市政府未能於改革期間提出相關措施。此外，非正規金融為溫 州私營經濟重要的融資來源，即便有較大風險，但完全消滅仍會損害當地的私營 經濟。考量經濟發展與政府內部對管制非正規金融立場的不一致，溫州市政府並 未於改革時期，提出管制非正規金融之措施，使農信社仍需與其競爭，影響利率 改革成效。