第一章 導論
第二節 文獻回顧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 文獻回顧
一、 中國大陸利率市場化改革歷程
1978 年以前，中國大陸為中央集權式的計劃經濟體制，金融機構由國家嚴 格控制，並模仿蘇聯採行單一銀行體系(mono-banking system)，只有中國人民銀 行一家銀行。主要工作為配合國家計畫運作，附屬於財政部之下，文革時更被併 入財政部中，成其司局級機構（李揚、王國剛 2008，25; Allen, Qian, and Qian 2008）。人行具有雙重功能，一方面，負責所有金融業務，包含貨幣、外匯、保 險與證券等。另一方面，又為管理金融業的行政機關地位（唐旭等 2008，53; Wu 1995, 85）。同時期雖有其他專業銀行，如中國建設銀行與中國農業銀行，但實為 人行的分支或財政部的出納機構，並不具獨立功能。其後因大規模經濟建設的展 開與統籌資金的需求，這些金融機構都陸續被撤銷。1978 年後，中國大陸方開 始進行金融體系改革（殷乃平 2000，3；李楊、王國剛 2008，25; Wu 1995, 85）。
1980 年代，中國大陸著手恢復與設立金融機構，逐步確立人行的中央銀行 地位。人行不再負責商業性業務，並重建國有專業銀行，如中國銀行、農業銀行 與建設銀行，建構以人行與商業銀行為主的兩級銀行體系。1990 年代，中國大 陸開始進行利率市場化改革。1993 年國務院宣佈建立以中央銀行利率為基礎，
並以市場資金供需決定利率的體制。1995 年提出《中國人民銀行關於“九五”時 期深化利率改革的方案》。1996 年人行放開對同業拆借資金利率的上限，正式確 立利率市場化的進程。亦即，先從貨幣與債券市場利率著手，再來是貸款利率，
最後則為存款利率。貨幣與債券的改革，由 1997 年銀行債券市場成立揭開序幕。
1998 年，政策性銀行之金融債券利率市場化。1999 年國債以市場利率招標，保 險公司可與其客戶協商達成大額定期存款。存貸款利率改革，始自 2002 年提出 改革路經為「先外幣、後本幣；先貸款、後存款；先長期、大額，後短期、小額」
（新華網 2003）。下文就此路徑詳述之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
外幣部份。2000 年 9 月，外幣貸款利率與大額存款利率（300 萬美元以上）
正式自由化，各金融機構可自由與客戶協商利率。2002 年，原屬外資金融機構 管理的中國大陸居民小額外幣存款，統一轉交由人行管理。2003 年 7 月，英鎊、
瑞士法郎與加拿大元三外幣之小額存款利率自由化。受外幣存款利率限制的外幣 僅剩美元、歐元、港幣與日圓。同年 11 月，在人行規定利率標準的上限情況下，
各商業銀行可自主決定外幣小額存款利率的下限。2004 年，人行放開 1 年期以 上小額外幣存款利率。目前僅剩一年期內的美元、歐元、港幣與日圓小額外幣存 款利率實施上限管制。
人民幣部份，亦先進行貸款利率之改革。2002 年 3 月，人行挑選全國 8 個 地區農信社進行利率浮動試驗。92004 年 1 月起，全面調整貸款利率的浮動範圍，
商業銀行與城市信用社，貸款利率可在人行規定的基準利率之上，浮動最大至 1.7 倍，農信社可浮動至 2 倍，其他金融機構的貸款浮動下限浮動則為 0.9 倍。
2004 年 10 月，正式取消商業銀行（不含城鄉信用社）的貸款利率上限，但城市 與農村信用合作社仍有貸款利率上限，為基準利率的 2.3 倍。總體而言，存款利 率實施下浮制度，維持上限，貸款利率則放開上限，維持下限，亦即以「存款利 率管上限，貸款利率管下限」為原則進行調整（中國人民銀行貨幣政策司 2004b）。
2004 年多項利率調整措施，被認為是中國利率市場化改革的黃金期，從擴大貸 款利率浮動區間，到允許存款利率下浮、與施行再貸款浮息制度等。當時人行貨 幣政策司利率處副處長更提出，會持續擴大金融機構訂定利率的自主權（曾冬青 2005，579-583）。人行行長周小川亦於 2004 年宣佈，會逐步實施利率市場化，
讓商業銀行自主決定貸款利率（周小川 2005，223）。
2004 年後的利率市場化改革無較大進展，為 1996 年啟動改革後的停滯期 (Lardy 2012, 84)。直至 2012 年 6 月，人行將所有金融機構之存款利率浮動區間 上限，擴大為基準利率的 1.1 倍，貸款利率下限調整為基準利率的 0.8 倍，一年 期存款與貸款基準利率皆下調 0.25％。此舉被外界視為重啟利率市場化改革的重
9 同註 6。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
要一步。2013 年 7 月，人行更進一步放寬貸款利率的下限，亦即貸款利率正式 市場化，貸款利率得由金融機構自主決定。目前僅剩存款利率尚未放開。《財經》
雜誌進一步指出，未來中國大陸利率改革方案將分為三個階段，依序為：取消五 年期定期存款基準利率、允許金融機構發行同業存單、逐步退出企業與個人大型 存單（由曦、董欲曉、俞燕 2013）。
從中國大陸總體利率市場化歷程來看，改革的確朝向自由化與市場化的方向 進行調整，但整體發展趨勢為「深化但較窄」(deep but narrow)。換言之，存款 佔國內生產總額比例持續增加，但金融體系仍為國有商業銀行主導，金融機構的 創新較緩慢(Naughton 2007, 450-54)。國有商業銀行借貸對象仍以國有企業（以 下簡稱國企）為主，不良貸款率高。若無法有效處理，實為中國大陸經濟發展的 一大隱憂(Allen, Qian, and Qian 2008, 440-52)。此外，中國大陸利率市場化改革施 行後，存款利率市場化進程較為緩慢，僅進行基準利率上下浮動的微幅調整，一 直無法有較大的突破。總體而言，為何中國大陸金融體系歷經多次改革後仍未竟 全功？下文從 2002 年溫州利率市場化改革的結果出發，討論當時究竟是由於市 場面的「借貸者－放貸者」互動，還是政府面的「中央－地方」關係決定了改革 結果。
二、 中國大陸金融體系改革困境之成因
雖然中國大陸的金融體制自 1980 年代著手進行自由化與市場化改革，但到 了 1990 年代，金融體制的效率開始出現問題，如銀行不良貸款率高，許多銀行 紛紛破產，經濟成長呈現趨緩的現象。針對這些問題，許多學者從不同角度討論，
為何中國大陸金融體系在實施改革後仍無法避免上述現象，大致上可分為兩種看 法，分別為政府失敗與市場失敗說，而前者又可進一步區分為「政府管制」與「中 央－地方」關係兩個面向。下文分別詳述之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
（一）政府失敗 1. 政府管制
持此類觀點的學者認為，現下中國大陸金融體系的問題，是源於社會主義制 度的遺緒，國家管制失當，致使市場機制無法有效運作(Boyreau-Debray and Wei 2005; Pei 1998)。政府管制不當會產生資訊不對稱、管制俘虜(regulatory capture)
10或扼殺創新等問題，因而透過政府進行資源配置並不能達到最佳效率(Grand 1991, 438-39)。此外，中國大陸雖已改革國有金融機構，但國有商業銀行的政策 性任務並未徹底消除，必須借貸給經營效率不佳的國企，造成金融體系的效率低 落(Bowels and White 1993, 98-120; Lin, Cai, and Li 1994, 24-9; Park and Sehrt 2001)。是故，主張此說法的學者認為，政府應持續擴大自由化與市場化，並同 時進行金融與國企改革(Caprio and Levine 1994, 18-9; Perkins 2001, 275-79)。
1990 年代，中央政府建立中央金融工作委員會，欲以黨組織對金融機構進 行統一與集權化的管理，重建中央對金融體制的控制。但此種列寧式的創新體制 最後失敗，原因在於產權不清，未能提供金融機構管理者足夠誘因提升效率，亦 無法抑制管理層腐敗，故此機構最終被廢除(Heilmann 2005)。1990 年代中期持 續增加的不良貸款、金融管理的集權化失敗、以及利率尚未完全自由化等現象，
似乎都說明，政府干預失當為現今中國大陸金融體制問題的根源。
2. 中央與地方關係
有學者主張中國的政治體制，在政策制定與執行層面可稱為「斷裂式威權主 義(fragmented authoritarianism)」。雖然中國大陸為威權政體，但隨著改革開放所 進行的分權化與市場化改革，使得政策過程在中央、地方以及官僚部門之間產生 分歧，不同層級政府以及各政府部門之間，會針對政策制定與執行進行議價 (bargaining)。因此，政策成功往往需要不同行為者之間的互相配合(Lampton 1987;
Liberthal and Oksenberg 1988, 135-67）。此外，隨著預算權的下放，各級政府或官
10 管制俘虜意指產業的管制者原先應作為公共利益的代表進行監管，但由於與產業代表時常接 觸，發展出私人關係，使得管制者的立場會逐漸偏向產業利益，而非公共利益。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
僚部門可尋求預算外的收入，不須完全倚賴中央分配的預算，亦使地方政府或官 僚部門較不重視中央指令(Liberthal 1992, 1-30）。
隨著改革開放的分權化，地方政府在經濟事務，如投資、外貿等，享有一定 的自主性。加之 1980 年代中國大陸施行的財政包乾體制，11讓地方政府有誘因 極大化地方稅收，學者稱之為「中國式聯邦主義」(Federalism, Chinese style) (Montinola, Qian, and Weingast 1995, 55-7)。1990 年代中國大陸快速的經濟成長，
被認為是此種地方分權與財政體制的互動之結果（Lin and Liu 2000; Oi 1992）。
然而，從中央預算的逐漸下降，可看出分權化所帶來的負面影響。研究發現，中 央採取分權化措施後，地方政府預算外收入急速成長，進而導致國家整體財政收 入下降。財政收入為國家宏觀調控經濟的工具之一，當地方預算外收入增加，中 央調控能力即相應下降，引發經濟發展不穩定，甚至是全面的社會危機，故有論 者認為，此時期的中央能力大幅下降（王紹光、胡鞍鋼 1993; Wang 1995, 87-113）。
但另一方面，從中央政府對地方菁英的吸納與管理的角度而言，許多學者也發現，
中央政府對地方菁英的控制並未放鬆，因此對於經濟政策的制定，實際上仍扮演 決定性的角色(Blanchard and Shleifer 2000; Huang 1996; Edin 2003; Tsui and Wang 2004)。以上兩種中央與地方關係的看法，都能說明中央政府與地方政府的互動。
改革開放後，中央政府為了讓地方政府有動機與能力發展經濟，故將經濟事務裁 量權下放給地方政府，但透過對地方菁英的控制與管理介入地方政府決策。是故，
改革開放後，中央政府為了讓地方政府有動機與能力發展經濟，故將經濟事務裁 量權下放給地方政府，但透過對地方菁英的控制與管理介入地方政府決策。是故，