2003-至今:深化改革階段

建立「國有資產監督管理委員會」可能是自「抓大放小」政策後，最重要的 國有企業制度變革。2003 年 3 月，第十屆全國人大會通過設立「國有資產監督 管理委員會」（以下簡稱國資委），並在 5 月通過《企業國有資產監督管理暫行 條例》。國資委為國務院直屬正部級特設機構，代表中國政府履行出資人職責。

國資委的監管範圍是非金融類的中央所屬企業。

其後，國務院也在 2006 年發布《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》。 到 2006 年年底，從中央到地市全部組建了國有資產監督管理機構，企業產權管 理、企業資產和財務監督、企業負責人業績考核和選聘薪酬制度、法律事務管理 等各個方面。在中央和地方分別建立國資委是中國政府為鞏固國有股權的努力，

超過國有企業。 在此之前，國有企業的所有權是非常零散，從中央部委到地方 政府部門，都有國有企業的股東。而將股權集中到國資委手上後，國有企業的經 營將由單一機關負責。

2005 開始，中國在證券市場所推行的股權分置改革亦促進並強化了中國中 央及地方各級國資委，進行國有企業整併或引進外部投資人的改革效果果。由於 中國在 1990 年代，中國政府並未開放將上市國有企業的股票完全流通，上市國 有企業大部分股票是不能夠流通的，僅一小部分的股票能在市場上自由流通，此 即為所謂的「股權分置結構」(splits shareholding structure)。2005 年 4 月開始，

中國證監會頒布的《關於上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，進行股 權分置改革的試點。8 月，國務院發布了《關於上市公司股權分置改革的指導意 見》，9 月，中國證監會發布了《上市公司股權分置改革管理辦法》快速地的推 展改革，在 2006 年底，股權分置改革大致上完成，中國的上市國有企業股權得

國務院國資委從成立之初，國資委從 2003 年創建一直到 2010 年，均由李榮 融擔任國資委主任，也是目前任期最久的國資委首長。他的治理方針高度影響中 國中央國有企業的發展方向。李榮融在管理國資委的任期內，不斷主張中央國資 委的目標是讓國有企業汰弱留強，並持續嘗試讓國資委公司退出或剝離其非核心 業。他的目標是將一百多家的中央國有企業，縮減為五十家以內，具備強大競爭 力的產業巨頭。

2003 年，國資委負責管理 189 家非金融國有企業， 到 2007 年已減少至 155 家。由於大量的整併企業，國資委公司的盈利高度集中在特定幾家企業，2006 年，國資委所獲得的總利潤約有 70%由其轄下 9 家企業貢獻，到 2009 年更成長 到 72％(Naughton , 2015)。

2003 至 2016 年間，國資委轄下共有 83 家企業消失，絕大多數被併入現有 的中央國有企業，少數被重新改制為政府機關。 例如，長江口航道建設公司於 2006 年回歸交通運輸部管轄，改為長江航道局。亦有國有企業合併改組為新的 企業，如中港集團及路橋集團在 2005 年合併為中國交通建設集團(Leutert , 2016)。

然而，比較特別的是，在這些整合和重組過程中，國資委轄下航天軍工，石 油石化，民航，航運，電信，煤炭，電網電力，糧食等產業的國有企業並未受到 兼併。這與中國政府及國資委對不同產業的態度有關，如李榮融在 2005 年所提 出的國有企業發展方向，他指出，在軍工、電力、石油、電信、通訊、煤炭、民 航和運輸等七個行業，國有企業必須落實完全控制政策。在這些部門中，政府資 本應該增加和優化，而關鍵企業應該發展成為具有國際競爭力的企業。在其他重 要領域包括鋼鐵、電子、機械製造和汽車等產業，國資委應該對技術先進的關鍵 點企業持續保持控制。

自國資委成立以來，中國國有企業的獲利能力一掃 90 年代的困境，產生極 大的反轉。如同前面提到的，如同前面提到的，在 1990 年代，中國整個國有企 業部門實際上是零利潤。而自從抓大放小政策以後，大多數虧損企業被關閉，留 存的公司解僱了數百萬的冗餘勞動力，企業效率顯著提高。國資委時期的國有部 門佔總體經濟的比例比 1990 年代要小得多，但利潤卻更高。國資委下屬企業的 利潤在 2007 年達到 1 兆人民幣，佔國內生產毛額的比例從 2002 年的 2％ 增加 到 2007 年的 3.8％。

中國政府除了透過國資委這項制度改革改善其國有企業的獲利能力，也持續 推動國有企業公開上市，間接地透過發行股票的方式稀釋國有產權的比重，並透 過上市公司的公司治理規範，提高國有企業的營運效率，同時也在公開市場上換 取大量的現金。2005 年至 2015 年期間，中國國有企業透過各種方式共釋出價值 高達 5019 億美元的股份。相較 1990 年代的國有企業部門的鉅額虧損，國資委成 立後中央國有企業的獲利持續平穩且無破產的疑慮，並且控制了大量的資產。

2014 年，中央國有企業共有 47 家進入 2014 年《財星》(Fortune)全球 500 大企業 排名，這些中央國有企業在控制了超過 5.6 兆美元的資產(Megginson , 2017)。

中央國有企業大規模的合併製造了資產巨大的企業，但同時也造成營運效率 的低落，中央國企的營運及獲利，相較民營企業仍較為低迷。2012 年全國非金 融國有企業的平均資產報酬率(ROA)僅為 3.1％，遠低於銀行的貸款利率(2011 年 銀行貸款利率約為 7%)。 部分易受國際景氣波動或屬於競爭性較強產業的中央 國有企業的資產報酬率甚至更低，如中國電信、中國聯通、中國第一重工、中國 二重集團、中鋁、寶鋼、武鋼、中國海運集團等(Leutert , 2016)。

為了解決央國有企業營運效能低落的問題，2013 年，中國政府進一步展開 對國有企業的改革，中國共產黨十八大會議通過了《關於全面深化改革的若干重

包含民營資本在內的投資人，能參股國有企業，藉此提高國有資本效率，促進國 有資產增值。對非營利型的公益性企業，國有資本要加大投入，並持續維持對自 然壟斷產業的控制。

2014 年 7 月，國務院國資委召開提出「四項改革」，就中央國有企業混合所 有制改革，開始進行試點。四項改革分別是是改組國有資本投資公司，發展混合 所有制經濟，董事會行使人事權及人事管理全和在國有企業派駐紀檢組，此次試 點共有六家中央國有企業參與。

2015 年 9 月 13 日，國資委宣布《關於深化國有企業改革的指導意見》，將 鼓勵非國有資本參與國有企業改革和非國有企業投資，並尋求混合所有制企業，

採用員工持股計劃。國資委在國有企業分為「商業類」和「公益類」。

「商業類」企業進一步分為市場較具競爭性的商業一類企業和具戰略價值的 的商業二類企業。這兩個類別有不同的改革政策。更具體地說，主要從事消費品 等市場完全競爭的產業的「商業一類企業」，主要通過上市等方式引入其他國有 資本和非國有資本，實現股權結構多元化。而以「商業二類企業」為主，對國家 安全和經濟較為重要的產業領域，如電信、交通、水力發電、石油、天然氣、電 網、核能發電和國防工業等，則是鼓勵非國有資本投資，但保留國有資本的控股 股權。如果國有企業被歸類為「公益類」（如公用事業、公共交通等），則應通 過服務採購、特許經營和外包等手段，鼓勵非國有企業參與其管理。國資委指出，

這些企業原則上，必須由國有資本 100％擁有，但在某些條件下，也允許非國有 資本投資。

自 2016 年以來，國務院對中央國有企業的混合所有制改革進行了兩輪試點，

選出了 19 個國有企業，涵蓋電力、石油、天然氣、鐵路、航空、電信和國防等 七個產業。2017 年 11 月，中國國務院國企改革領導小組通過了第三批試點名單，

已確定將另外 31 家國有企業納入第三批試點，包含中央國有企業以及地方國有 企業。

依據國資委發布的統計，2017 年，國資委在電力、石油、天然氣、民航、

電信以及軍工等領域開展混合所有制改革試點，引入各類投資者 40 多家，資本 超過 900 億元人民幣。但我們可以發現，相較中央國有企業約 7.4 兆人民幣，整 體國有企業約 15 兆人民幣的資產規模，可以看得出目前中國國有企業的混合所 有制改革尚在很初期的階段。

目前為止，大部分中央國有企業的具體混合所有制改革方案均未公開，而相 關媒體報導最完完整的混改方案是中央國有企業的中國聯通，該公司是中國電信 市場僅次於中國移動和中國電信的第三大電信營運商。自 2013 年以來，因在 4G 市場競爭落後，中國聯通的營收一直在下滑。2017 年 8 月 20 日，中國聯通公佈 混合所有制改革方案，策「積極徵求國內投資者，降低國有股比例，將部分股權 轉讓給其他國有企業股東和非國有股東，推進全面的混合所有制改革。建立以市 場為導向的企業制度和公司治理結構」。中國聯通將通過發行新股股權轉讓以及 員工持股計畫，三種途徑籌集 780 億元人民幣的資金，據報已引入百度，阿里，

騰訊，京東等網路企業做為其新投資人。