國家資本主義的四種形式

基於前述歷史的考察以及對巴西的個案研究， Musacchio 與 Lazzarini 認為傳統將國有企業視同政府機關（public bureaucracy）的分析方式已經不足以 描述近二十年國有部門的變化。他們試圖發展一個比較性的架構以描述國家資本 主義的變遷，即國家資本主義多樣性（varieties of state capitalism）理論。他們對 國家資本主義的定義是：「國家透過持有公司的股份，或是對私人企業提供特權、

信用補貼（subsidized credit）等方式，大幅干預市場運作 」。

他們認為，1980 年代以前盛行的全資國有企業只是國家資本主義的第一種 模式，即國家作為企業家（Leviathan as an entrepreneur）或是全資國有企業(Wholly Owned SOEs)。在這種模式中，政府全資持有國有企業，並有權任命經理人，雖 名為企業，但實際等同於政府的分支機關，企業管理的透明度與自主性都非常低。

在這種模式下，國有企業營運受到國家干預，以及國家企圖藉由企業影響經濟的

狀況最為嚴重。Musacchio 與 Lazzarini 以巴西為例，發現全資國有企業的經理人 會隨著總統變換而更替。國有企業在不同政府時期的經營策略也不相同，相較於 民主時期，獨裁時期的國有企業在面臨經濟危機時更不傾向大規模解雇員工。這 些都顯示國有企業有其政治與社會目的（political and social goal），並不以收益最 大化為其經營目標，使得國有企業在經濟危機時更為脆弱。

1990 年代私有化浪潮興起後，國家資本主義演變出兩種新模式，分別 是國家作為多數投資者（ Leviathan as majority investor）以及國家作為少數投資 者（ Leviathan as minority investor）。

第二種模式，國家作為多數投資者，是政府為了改善國有企業的公司治理問 題，將企業公開上市，售予民間少數股權，但仍保持企業控制權。由於企業已經 在股票市場上市，因此擁有相對財務自主權、專業管理、獨立董事以及專業會計 事務所的稽核。由於股票公開上市並引進民股股東，公司若經營不善，股價便會 下跌，股東有誘因監督經理人的績效。這實際上是國家藉由分享國有企業的利潤，

將監督企業經營的任務外包（outsource）給民間股東，特別是機構投資人，藉以 改善國有企業的公司治理。但與過去全資國有企業相同的是，國家依然可以利用 其最大股東的身份進行干預。

在巴西國有石油公司的實證中，他們發現即便公司已經上市，但控制油價，

降低通膨率仍然是公司的任務，顯示在這種模式下政治干預以及非收益極大化的 傾向無法完全消除。不同的地方則是，過去價格補貼的損失全由國家承擔，引進 民股之後，不管利潤、虧損都共同分享，企業經營相較國家全資時期也較為彈性，

應對經濟衝擊的手段也較為多元。這顯示引入私人投資者，至少在原則上可以解 決一部份全資國有企業會發生的，因追求政治與社會目標而導致的效率低落問題。

例如，Gupta（2005）以印度 1991 至 2002 年期間，47 家印度國有企業釋出低於

力產生正面影響。由政府仍掌握企業控股股權，績效的提升必不是來自經理人的 更換，而必須歸功於少數股東監督以及股票市場提升公司治理的作用。

第三種模式，國家作為少數投資者，則意味此時官股並非公司的控股股東。

這種模式因為公司不受政府控制，代理人問題(agency problem)以及企業的非營利 傾向均會較由政府控制的國有企業為輕。在資本市場較不成熟的時期，國家擔任 少數股東反而能對企業進行高風險投資提供支持，(Musacchio & Lazzarini, 2014)。

換句話說，當國家內部缺乏資本市場時，少數模型可以激活公司層面的潛在能力。

政府通過多種渠道持有和管理他們的少數股權投資，包括部分私有化企業的直接 股權以及通過主權財富基金和養老基金等國有運營商的間接股權。

Musacchio、Lazzarini 以及 Aguilera 其後更進一步區分出第四種模式，「國 家策略性介入」（state strategic involvement），這種模式則是國家並不直接擁有企 業產權，而是針對特定產業給予政策優惠或保護，事實上這一個類別與東亞發展 型國家的產業政策近乎完全相同。

在「國家策略性介入」這種干預模式中，國家主要是對私營企業提供協助，

透過實施產業政策以培育企業競爭力。他們以韓國的產業政策為例，韓國由政府 多個部門投入，發展如基礎教育、科學研發、保護幼稚產業等，這些措施互相配 合，發展出綜合性的產業政策。政府也可以透過產業政策降低企業進行創新研發 和產業升級的成本。例如，國家可以直接給與財務補助，如研發稅收減免，或通 過國家級的研發資源，如頂尖大學和研究中心提供間接協助。

這種模式的好處是，由於國家並無持有企業的股份，也並不參與企業經營，

不任命企業經理人，故因國家介入而導致的公司治理問題並不存在。不過，這並 不代表此一制度完全沒有任何缺點，在國家透過產業政策參與商業活動的環境中，

產業政策的受益者將會要求擴大保護。因此，關鍵不僅是哪些產業可以獲得政府 的支持，政府還必須監控和停止失敗的產業政策。