1993-2002:國有部門產權重組

然而從 1990 年代開始，隨著鄉鎮企業、集體企業和其他非國有經濟體的發 展，原來產能嚴重不足的製造業開始出現產能過剩,國有企業之間、國有企業與 其他產權形式企業之間的市場競爭開始加劇。20 世紀 80 年代末期之前,國有企 業創造了非常可觀的盈利,虧損總額也保持基本穩定,但 1988 年之後，國有工業 企業利潤出現了大幅度下滑，並在 1990 年之後虧損總額開始超過利潤總額。

在國有企業改革初期，由於市場上企業數量並不多，競爭亦不激烈，1988 年以前國有企業的虧損金額還是下降的，但是 1980 年代末，市場變得更加競爭，

導致國有企業虧損比重在 1989 年以後持續上升(張軍, 1998)。

1988 年至 1990 年間，國有企業的資產報酬率從 12.37％大幅下降至 5.96％，

1984-1988 年的總要素生產率(Total Factor Productivity ,TFP)增長是負的，而且企 業對員工的大量薪酬支付，是虧損的重要原因(Woo, Hai, Jin, & Fan, 1994)。

此外，承包制亦有其問題，承包制在國有企業仍有利潤情況下，可以發揮激 勵作用，減低國有企業原有的委託代理問題。但一旦國有企業的利潤率逐漸趨近 於零，承包制的激勵作用就開始減弱，政府不得不在契約中提高企業可會得的分 成比率，如國有企業平均邊際分成率在 1980 年為 24%，1989 年提高到了 63%。

並且，承包制能確保的是當企業獲利，政府能隨之獲得收益。當企業開始虧損，

政府則出於維持就業的理由傾向通過國有銀行向虧損企業挹注資金，結果是國有 企業資產負債率過高，並逐步給國有銀行體系帶來大量壞賬。

承包制有其先天的的缺陷只能當做改革中的過度形式，而租賃制只適合讓國 有小企業「國有民營」，反而不如「國賣民營」後，把資源集中在更重要的經濟

領域上。故而中國當局認為唯有股份制才可以解決政企不分的弊端(厲以寧, 1994)。

1992 年開始，中國更進一步推動國有企業朝現代化的企業制度發展，開始 推動股份制改革，推出《股份制企業試點辦法》、《有限責任公司規範意見》、《股 份有限公司規範意見》等變革措施，企圖讓國有企業改組為現代公司的管理制度，

國家從管理人的角色轉變為所有權人，而由國企經理人負責經營。

1993 年，中共第十四屆三中全會中通過了《中共中央關於建立社會主義市 場經濟體制若干問題的決定》，指出國有企業改革的方向應該是建立「產權明晰、

權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度」。同樣在 1993 年，中國推出 第一部《公司法》，其中規定公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財 產權，並獨立承擔債務責任。同年年底，全中國股份有限公司已達到 3261 家。

不過，單單進行制度面的改革並無法挽救國有企業的虧損問題，1990 年代 初開始，國有企業的虧損開始加劇。國有企業的利潤總額從 1988 年佔國內生產 毛額的 6%下降至 1996 年的約 2%，從虧損金額來看，國有企業的虧損額從 1980 年代改革初期 34.3 億元增長到 1996 年的 790 億元。1995 年以後虧損總額已 經超過了利潤總額，資產報酬率僅有 4.85%，僅約 1988 年的三分之一，中國的 國有企業部門整體處於不盈利的狀態(Holz, 2003, pp. 62-70)。

國有企業的虧損連帶拖累金融體系的穩定，1997 年，中國國有銀行體系中 的壞帳可能高達所有貸款的 25％至 50％。政府財政狀況惡化以及國有銀行體係 不良貸款問題和國有企業虧損密切相關。例如，社會保障支付可以由國有企業或 政府預算支付。如果由國有企業支付，他們會減少國有企業的利潤，如果必須通 過政府預算支出，則會增加預算赤字。國有企業工資支付除了會減少國有企業的 利潤，也有可能會增加國有銀行壞賬。1978 年，國有部門的債權等於國有部門

資產的 11％，但到 1997 年，這一比例已達到 75％。換言之，國家淨資產在改革 期間大幅下降，而且幾乎資不抵債，1997 年國有部門債權佔國內生產毛額的比 例高達 87.3％，是 1978 年的 10.6％的八倍多，中國政府實際上已經接近破產(Holz, 2003, pp. 78-92)。簡而言之，政府、國有企業以及銀行的財政是互相影響的，國 有企業的虧損也必然會拖累整體中國財政，已成為中國執政當局不得不解決的問

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

資產報酬率 淨利率

五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展九五計劃和 2010 年遠 景目標的建議》，進一步推動國有企業改革，「區別不同情況，採取改組、聯合、

兼併、股份合作制、租賃、承包經營和出售等形式，加快國有小企業改革改組步 伐」，授權各級政府機關對大多數小型國有企業的產權進行各種形式的重組。

針對大型國有企業，中國政府的改革方針，除了強化對大型國有企業採用現 代化企業制度的公司化改革，亦透過大量解雇勞工緩解企業財務負擔。1997 年 9 月，中國共產黨的第十五屆一中全會提出：「用三年左右的時間，使大多數國有 大中型虧損企業擺脫困境，力爭到本世紀末大多數國有大中型骨幹企業初步建立 現代企業制度」，也就是所謂的國有企業「三年脫困」計畫。當時，大中型的國 有工業企業虧損家數高達 6,599 家，有 12 個省、市、自治區處於國有企業整體 虧損狀態。

為了協助大型國有企業脫離虧損困境，國務院在 1998 年 6 月發布《關於切 實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，協助國有企業進 行大規模解雇。被解僱的國有企業員工可以接受「再就業服務中心」的協助，為 期三年。在這三年中，該中心幫助遣散員工再度就業，並在失業期間，支付「基 本生活費」以及養老金、醫療保險和失業保險。如果被解僱的工人在三年內無法 找到再就業，則與國有企業的關係將被切斷。雖然國有企業需要付出成本才能解 僱勞工，但相較原本計劃經濟時期必須終身雇用，負擔已減輕許多。在這樣的政 策下，1997 年，14,923 家大中型工業國有企業僅佔全部工業國有企業的 20.06％，

佔工業國有企業年均就業人口的 74.68％。國有工業企業的就業人數大幅下滑，

1997 年至 2000 年間，國有工業企業的就業人數由從 4000 多萬，減少到約 2721 萬(Holz, 2003, pp. 249-255)。

中國政府在整個「三年脫困」時期持續推進抓大放小政策，1999 年，《中共

提出：「從戰略上調整國有經濟佈局，堅持有進有退，有所為有所不為，堅持抓 大放小，繼續對國有企業實施改組」。

針對小型國有企業，中國各級國政府開始嘗試針對小型工業國有企業的一系 列改革措施。其中包括向員工出售小型國有企業，兩家或多家國有企業合併，或 由一家大型國有企業收購一家或多家小型國有企業等各種重組模式，同時也允許 國有企業破產，或與外國企業建立合資企業。1996 年至 2000 年，中國共有 5,335 家國有工業企業進行合併或破產，在三年脫困期間，共有 2,334 家國有企業合併 或破產。經歷改革後，僅存的小型工業國有企業開始出現獲利，總利潤約 4.8 億 元人民幣(所有國有工業企業的利潤總額約為 241 億人民幣），這也是 1995 年後，

發動抓大放小改革以來，小型國有工業企業首次出現利潤。

簡單來說，中國在 90 年下半葉的國有企業「抓大放小」改革政策，鼓勵出 售或推動國有企業的所有權重組。除了合併或破產以外，絕大多數規模較小的國 有企業完全私有化，所有權轉移給企業的經理人、員工或是私人投資者，而較大 的國有企業中則以混合所有制的形式進行改革。從中國實施抓大放小政策開始，

1995 年到 2004 年，規模以上的國有企業從的 118,000 家下降到 24,961 家，而截 至 2005 年，總計共有價值約 11.4 兆人民幣的國有企業資產被私有化，佔中國的 三分之二的國有企業資產。