1978-1992 :擴大企業自主，兩權分離

中國大陸改革國有企業最初的動機是為了緩解其在 1980 年代艱困財 政問題。在歷經持續十餘年的政治運動後，中國大陸政府的財政體質極為脆弱。

在 1977 年的全國計畫會議上，中國大陸政府延續過去的趕超邏輯，提出了 1978 年到 2000 年的發展計畫。然而，大量的經費投入並未帶來預期中的成長，國有 工業企業反而出現鉅額虧損。當時，中國的國家財政與企業財務高度重疊，國有 企業虧損意味著原來就已不甚寬裕的財政勢必雪上加霜。

當時，中國的國有企業並不是自主的經濟實體，成立的目的亦非為了營利，

國家把國有企業當作實現其經濟規劃與國家戰略的工具。企業的投資以及流動資 金都有賴政府的撥款，產品生產數量、成本以及價格，也都遵循自政府的計畫，

產品亦由國家統一銷售，利潤必須上繳國家，虧損也由國家承擔。國有企業的領 導人具備行政級別，由政府主管部門任命，企業的人事及員工薪資亦由政府管理。

此外，國有企業除了生產與就業功能，在社會主義體制下，還負責提供社會保障 和救濟的功能。

當時中國的國有企業是其指令經濟的一環，雖然名稱上稱為企業，但實際上 是國家機器的一部分，因此，國務院為了改善國有企業的效率，擴大企業自主權，

給予國有企業一部份收益的支配權，希望藉此激勵經理人與企業勞工，進而改善 績效(張軍, 2008, p. 26)。1978 年 10 月，這個構想在四川的六家國有企業首度進 行試點，1979 年開始更擴大到 100 家工業企業。試點政策的成效相當良好，相 較一般國有企業，這些試點企業的工業產值成長近 15％，上繳利潤成長超過 24

％。1979 年，中國國務院發佈了《關於擴大國有工業企業經營管理自主權的若

到了 1987 年年底，中國已有 80％的大中型企業實行了承包制。1988 年 2 月，國務院又頒布了「全民所有制工業企業承包經營責任制暫時條例」，進一步 推動了承包制的全面推開。到 1990 年，全國 95％的工業企業實行。

1988 年制訂了「全民所有制企業法」，將國企改革提升到法制化的層次。依 據該法之規定，全民所有制之企業依法擁有以下之權限：生產經營決策權、投資 決策權、產品及勞務定價權、勞動人事及獎金分配權、產品銷售權、物資採購權、

外貿經營權以及拒絕攤派權等。除此之外，全民所有制企業法其他的重要規範在 於明文承認廠長（經理）責任承包制，由廠長作為企業的經營管理負責人與法定 代表人，黨委書記僅負責政治作不應涉入經營管理事務。

1992 年 7 月，中國國務院宣布實施《全民所有制工業企業轉換經營機制條 例》，以法規推動國有企業轉換經營機制，除了延續過去《全民所有制企業法》

的權利下放改革外，主要的精神在於強化廠長責任承包制。其中具體之手段在於 增加了企業經營負責人（如廠長、經理）對企業的盈虧責任，若企業虧損，經理 人除不得領取獎金外還可受到減薪、降級或免職等懲罰。再者，該條例針對過去 因代理問題所產生的弊病，強化了對於企業的資產負債與損益考核的稽核的規 定。

此時期的中國國有企業的改革方向，主要關注落實企業的主體性，減少政府 對企業的干預，強化企業自主權。企圖使國有企業成為獨立的利益主體，使國有 企業從單純政府機關的延伸變為有獨立性（autonomy）的行動者（actor）。