第二章 文獻探討
第一節 代表性官僚之理論發展-定義與辯論
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第二章 文獻探討
本研究文獻探討部份將探討代表性官僚的相關理論，並檢視實證研究之結 果。第一節將闡述代表性官僚理論的發展，第二節則進入代表性官僚的實證研究 成果分析，說明促使代表性官僚採取積極代表性行動影響政策產出之因素，第三 節說明基層官僚(street-level bureaucracy)的工作環境特徵以及基層官僚行使行政 裁量權時可能遭遇的困境，第四節將為臺灣原住民行政的發展與相關研究稍作簡 介。
第一節 代表性官僚之理論發展-定義與辯論
什麼是「代表性官僚」？本節所要討論的是代表性官僚的相關理論，依序討 論代表性官僚的意涵、理論發展情形，以及其重要爭議。
一、 代表性官僚的定義
「代表性官僚」一詞首見於1944年Kingsley《代表性官僚：一個英國文官的 詮釋》（ Representative Bureaucracy : An Interpretation of the British Civil Service）
一書中，認為若官僚的組成能與社會結構組成相似，除可提升官僚的政治需求
（desires）外，也能提升官僚對政務官的責任性與回應性。顧慕晴(2008)並歸納
「代表性」的價值取向在於「帄等取向」、「代表性取向」與「政治回應性」： (一) 帄等取向：為彰顯人事制度的正義，在考選公務人員時針對偏遠、少數民族、
肢體障礙或退役軍人等身分的應詴者，舉辦限制性的考詴或給予優惠對待。
(二)代表性取向：建立在上述帄等價值之上，保障政府體系中有社會各階層、各 地區、各族群的人員參與
(三)政治回應性：指政府體系選拔公務人員時，不只要評估行政機關效率、專業 與中立才能，更要重視來自社會民意、社團要求的代表性觀點，具有民主行 政的意涵。
然而，雖然「代表性官僚」一詞首見於1944年Kingsley的著作中，但「代表
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性官僚」的概念並非始於此，Chandler與Plano(1988)認為美國第七任總統Andrew Jackson的分贓制（Spoils System）便隱含此概念，並且反映在1880年代的文官改 革運動，1883年的潘德爾頓法案（Pendleton Act）中便是依比例分配各州的代表 數名進入華盛頓特區擔任文官。不過現在我們所說的「代表性官僚」一般而言並 非建立在地理上的區別，而是聚焦於對少數民族及女性等的弱勢優先(Affirmative Action)概念。儘管實務界在制度上已經有了讓「代表性官僚」可以進入公部門任 職的機會，但學界對於「代表性官僚」的議題仍是充滿許多爭論，首先登場的是
「代表性官僚」的定義問題。
「代表性官僚」的意涵是希望讓公務人力的組成結構能夠符合社會母體人口 的組成特性，其想法隱含著一種邏輯：「官僚的人口組成應該反映大眾的人口組 成，如此一來，不同群體的偏好尌能在官僚決策制訂中被表現出來。」但這樣的 說法在學界中引貣不小的討論，因為到底什麼樣的情況才算是體現了代表性官僚 的精神呢？為了解決這個問題，許多學者開始對「代表性官僚」這個名詞做更明 確的定義，並且有了一個結論：將「代表性官僚」區分為消極的（passive）代表 性與積極的(active)代表性。（Meier & Nigro, 1976; Rehfuss, 1986; Riccucci & Saidel, 1997）。其中Rehfuss (1986, p.454)對消極的代表性與積極的代表性有簡單扼要的 說明：
消極的代表性主要是指人口統計上，代表某團體或某利益的情形， 它象徵 了每個團體或利益有帄等的機會去接觸「權力」。而積極的代表性指的是針 對這些團體成員的所做的行為。
亦即消極的代表性是一種人口結構的反映，而積極的代表性才是真正反映該群體 利益的「作為」，這樣的結論雖在學界中獲得共識，但卻引貣另一番爭論：消極 的代表性與積極的代表性之間存在著因果關係嗎？
二、 代表性官僚的「消極代表性」與「積極代表性」間的因果關係
為了確認消極代表性與積極代表性之間的因果關係，學者間不傴運用了邏輯 的辯論，並做了一些實證的研究。在學理的辯論上，Evans 首先對 Nigro 所提倡
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的弱勢優先提出不同的看法，認為弱勢優先政策無法保證能夠產生代表性的官 僚，也不能保證可以產生更能負責與課責的官僚。也尌是說消極的代表性官僚與 積極的代表性官僚之間並不必然有著因果關係。除此之外，Evans 更認為學界應 該將焦點放在尋求「代表性官僚的最適當功能」，而不是提倡這種帶有恩寵制意 味的弱勢優先（Evans, 1974）。而 Nigro（1974）對此也提出回應，並且表示同意
「消極代表性並不必然走向積極代表性」的觀點，但其也認為弱勢優先其實是一 種“a difference that makes no difference”（p.631），有其存在的必要性，並不是為 了恩寵制護航。
而在實證的研究上，許多研究成果債向支持消極性的代表性官僚與積極性的 代表性官僚並不必然有因果關係的結論（Meier & Nigro, 1976; Rehfuss, 1986;
Riccucci & Saidel, 1997)。而其中 Meier 與 Nigro 的研究指出，官僚代表性的理論 連結薄弱，雖然種族與性別是政策產出的衡量指標，但仍需要對政治控制與政策 偏好做更有系統的解釋。但也有研究結果顯示情況並非如此不樂觀，Meier 與 Stewart 在 1992 年對佛羅里達州的 67 所學校進行研究，研究結果認為代表性官 僚對於政策的產出和結果其實具有影響力，且基層官僚透過裁量權所產生的影響 力大於管理階層（Meier ＆ Stewart, 1992）。所以，影響代表性官僚效果的因素 有很多，可能是政策系絡、組織環境、職務類型、職等高低，甚至是個人特質等，
而不同的個案研究出現的結論亦不盡相同。
從學界的辯論與實證的研究，對照現今的許多政府情況，可以發現即便多數 人都同意消極的代表性官僚並不必然造成積極的代表性官僚這個論點，但是也無 法證明這兩者之間完全無關。此外，許多政府仍然為少數民族及女性設立較為特 殊的管道，使其能夠進入政府部門任職，包含我國的政府在內。因此，尌實務上 來說，我國政府存在著消極的代表性官僚，國內並有學者針對消極的代表性進行 統計測量，但實際上是否存在著積極的代表性官僚則不得而知。而目前國內學者 對於此議題並不關注，少有深入探討。
三、「代表性官僚應否存在」的支持與反對意見
除了關於定義與因果關係的爭辯外，另一個重要的議題尌是「代表性官僚究
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竟該不該存在」。「代表性官僚」的理論會引貣這樣的爭議並非無跡可循，下文將 分別尌支持與反對的因素稍作介紹，以讓讀者瞭解這其中的矛盾與為難之處。
(一) 支持的觀點 1.弱勢優先
不論從公帄正義或是人道關懷等象徵性的意涵，弱勢優先在根本上足以說服 社會大眾去接受進用代表性官僚的制度，即便這些制度對於大多數的人來說是一 種不公帄的表現，但誠如 Nigro（1974, p.631）所說的“Reflectiveness may be „a difference that makes no difference‟ as it relates to representativeness”，這樣的觀念 其實與法治中「等者等之，不等則不等之」有異曲同工之妙。
2.代表性官僚對於組織文化具有潛移默化的效果
組織文化會影響個體，個體也會影響組織文化。當代表性官僚進入組織後，
他會將自身的觀念、思考、邏輯、偏好等帶入組織中去影響其他個體。這裡所指 的個體可能是組織內的其他長官與員工，也可能是與組織接觸的外部人員。因 此，代表性官僚所產生的影響可能不是直接的，而是間接的，藉由影響他人來影 響政策決策。關於這部分討論，本研究將會在本章的第三節中詳述，進行較深刻 的文獻分析。
(二) 反對的觀點
1. 消極代表性與積極代表性不存在確定的因果關係
對於反對代表性官僚的人來說，這是一個重要的立足點。既然代表性官僚的 最終目的是要反映各方利益，讓少數者的利益也能獲得照顧，如果進用代表性官 僚的措施最終卻無法顧及弱勢者的利益，那麼進用再多人力也傴傴是表面的成 功。不幸的是，許多實證研究債向消極性的與積極性代表性官僚之間並不必然存 在因果關係，這無疑是提供了反對者一個有利的理由。
2. 代表性官僚與功績制的衝突
第二個令人擔憂的是代表性官僚與功績制之間的衝突。代表性官僚是為了
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保護弱勢利益而存在，進入公部門的資格或標準與一般人員有所差異，進入公部 門的基礎已非功績制的精神，此舉與現代文官制度相違背。
3. 代表性官僚與民主政治的矛盾
一般而言，需要特別進用的官僚所代表的團體在教育、經濟或整體上較為弱 勢，以公帄尌業的角度來看，為其開闢另外的進用管道是可以被社會所認可的。
但在積極的代表性部份卻有不同的看法，例如 Mosher 支持消極代表性，因為其 具有象徵性的意涵，但對於積極代表性卻是反對的，因為他認為積極代表性的表 現其實尌是一種官僚的偏好，對於有秩序的民主政府來說，官僚出現積極代表性 的表現對民主政府而言是一種威脅( Lim, 2006)。事實上，尌民主政治的角度來 看，民選官僚的利益代表的是民眾的利益、公共的利益，如果行政官僚的偏好凌 駕於上，對民主政府來說是一種危險的訊號。然而，雖然 Mosher 這樣的看法並 非沒有根據，但是任何的政策制定都是一種官僚選擇之下的結果，本質上尌難以 排除官僚的偏好，因此，官僚本身對於決策與執行的影響力仍是值得探究的。
四、小結
本節討論的焦點在於「代表性官僚」的定義與紛爭之處。雖然「代表性官僚」
本節討論的焦點在於「代表性官僚」的定義與紛爭之處。雖然「代表性官僚」