原住民代表性官僚的理想與現實─以溪洲部落拆遷事件為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 原住民代表性官僚的理想與現實─ 治. 政. 大. 以溪洲部落拆遷事件為例立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：劉湘琦中華. 民國. 100 年. 7 月.

(2) 謝辭經過了四年，1400 多個日子，終於到了可以寫謝辭的時候。想貣當時大學畢業的時候，帶著一股熱忱來到了政大，雖然這期間經歷了許多人生中的轉折，也曾經懷疑過持續朝這條路走下去是否可以得到想要的結果，更曾經有過許多想放棄的時候，但是，一路上總是有許多的人、事、物在冥冥之中領著我繼續邁進。在決定進行原住民族代表性官僚的研究時，雖然早已知道這不是一件容易完成的事情，但是卻也未曾料及會有如此多的困難，光是拒訪率尌一度讓我萌生退意。因此，這篇論文的完成，一路上憑藉著許多人的幫助與包容。我要感謝我的論文指導老師莊國榮教授，在我撰寫論文的過程中給予許多指導，當我因為工作而耽誤論文進度的時候，仍然耐心的等候我，給我許多時間與空間，對於老師的. 治政大彭渰雯教授，給予我許多論文修正的寶貴意見，讓我可以從更多不同的角度豐富立我的思考，讓論文的內容更加完善。此外，我還要感謝所有願意接受訪談的受訪. 包容感到非常感激，同時也十分抱歉。我要感謝我的論文口詴委員施能傑教授、. ‧ 國. 學. 者，以及提供我許多素材的相關人員，在這個敏感的個案與時刻，仍然願意接受我的約訪，完成了我的小小學術夢想。. ‧. 在這痛苦又甜蜜的過程中，感謝一路上指導我的老師，以及陪伴我的朋友，. y. Nat. 感謝大俞學姊，從大學相識以來總是給我許多學業與人生的啟發，感謝宛琳、婉. sit. 綾、夙萍、盈伃、羿潔、姿秀、怡婷、芝邑、憶婷、佳安、筠容、甯婉、文琪、. al. er. io. 禮榮、心睿、衍儒，在我因論文而煩悶時陪伴我渡過；感謝我的同事淑娟、小羊、. n. v i n C sir，除了分擔業務外還經常關心我的論文進度；還有我的花博業務夥伴家榮、戚 h engchi U. 阿海、信志、芳儀組長、子建組長，尤其是阿海總是不吝給我許多過來人的建議，. 另外特別感謝我的職務代理人信志，這幾年來不但在公務上給我協助，當我在工. 作上遇到挫折時給予安慰，在我撰寫論文的過程中給我鼓勵，讓我可以無後顧之憂地回學校修習學分、準備論文。最後，最感謝我的父母與兄弟姐妹，我最親愛的家人，縱然生活中有許多的現實逼迫著，但是一路上仍然陪著我堅持理想，尤其是媽媽和大姐，除了辛苦工作外，還要時常忍受著我因為論文壓力而陰晴不定的脾氣，我總是沒大沒小的跟老媽說：「媽，不要再問了，我拿到畢業證書會通知您。」現在，我真的可以拿著畢業證書打電話給您了！媽媽、爸爸、我的姐妹、兄弟，我愛您們！. 劉湘琦 2011 年 7 月 25 日謹誌.

(3) 摘要本研究以溪洲部落拆遷政策變遷為個案研究，瞭解「代表性官僚」在實務上如何運作，以及他們在現實的政策環境中如何自處，藉由深入的探討來發掘「代表性官僚」的更多可能，讓他們發揮積極代表性的功能。研究方法以深度訪談為主，在不足處再佐以官方新聞稿及國內報紙新聞資料，進行 5 位受訪者，共計 6 次訪談，研究範圍自 2007 年 9 月至 2011 年 5 月止。本研究結果發現，因個案牽涉層級太高，臺北縣原民局的行政決策空間有限，在個人因素方面，「代表性官僚與代表團體間擁有共享的價值觀與信念」、「代. 政治大代表性官僚的決策與執行有影響；在結構因素中「行政裁量權的多寡」與「外在立表性官僚改變政策標的之行為」、「代表性官僚本身對其代表性的認同程度」等對. 政治環境」對代表性官僚的決策與執行有影響，較具體是反映在專業與資源不. ‧ 國. 學. 足、社會運動蓬勃、媒體與政治力介入、學者專家介入等因素。除了上述的影響. ‧. 因素之外，本研究亦發現不同行政人員的信仰、生活經歷、工作經歷等亦會影響行政人員處理相關事務的態度。此外，研究發現認為原住民族身分的行政人員如. Nat. sit. y. 與政策標的屬於同一族群，則較能發揮文化、語言等優勢進行溝通協調工作，而. al. er. io. 原民住族在有困難時，也會習慣向自己的原民行政體系尋求協助，顯見「代表性. v i n Ch 族人的長期互動來獲得族人的認同，因此，從處理原住民族事務的觀點來看，不 engchi U n. 官僚」的存在有其功能。但值得一提的是，非原住民族的行政人員也能夠透過與. 論行政人員是否屬於原住民族，培養「原民意識」皆是必頇的。. 此外，本研究建議：第一，原民體系應增加人力與專業等資源，在政策推動上爭取主導權，避免成為自我限縮的官僚；第二，處理原住民族事務需要「原民意識」的培養，增加行政人員的內在動力；第三，為因應愈來愈多的都市原住民人口，中央原民會應主動進行全盤的政策規劃和立法相關準備工作，讓原住民族的利益能夠獲得立法保障，減少政黨輪替所帶來的影響，最後應有原住民族公共利益的產生制度，並增加族人對於原住民族代表性官僚的課責管道，以回應政策需求。關鍵字：溪洲部落、代表性官僚、基層行政人員、都市原住民、社會運動.

(4) Abstract This study is a case study about the relocation policy negotiation with Shijou Tribe, in order to understand how "Representative Bureaucracy" works in practice, as well as the real policy environment, and to discover the "representative bureaucracy" more likely to enable them to play an active representative functional . the main research method is in-depth interviews, the five respondents, a total of six interviews, and then combined with the official press releases and newspapers from September 2007 to May 2011 only. The study found that because the case involves high-level, Council of Indigenous Peoples Bureau, Taipei County executive decision-making space is limited. In personal factors, "between representative bureaucrats and representative groups with shared values and beliefs," "representative bureaucrats to change its policy. 政治大. subject of conduct "," representative bureaucracy itself, the recognition of their representative, " influence representative bureaucrats on the decision-making and implementation. In the structure factors, "the amount of administrative discretion" and "external political environment" influence representative bureaucrats on decision-making and implementation, more specifically reflected in the lack of. 立. ‧ 國. 學. ‧. expertise and resources, social movements, media and political forces involved, scholars expert intervention. Except the above factors, the study also found that the administrative staff of different beliefs, life experiences, work experience and other administrative staff will also affect the attitude of dealing with relevant affairs. In addition, the study found. er. io. sit. y. Nat. al. n. that Aboriginal identity and policy underlying executive officer of the same ethnic group, are more able to play culture, language and other advantages of communication and coordination, and the original people also used to their own administrative systems of Indigenous Peoples for assistance, which shows that the existence of "representative bureaucracy" has its functions. But it is worth mentioning. Ch. engchi. i n U. v. that non-Aboriginal executives can also via the long-term interaction with the tribe to get the tribe recognized, therefore, deal with Aboriginal affairs from the point of view, regardless of whether they are Aboriginal administrative staff, developing a "sense of the original people" are necessary. In the end, this study suggests that the original system should increase professional ability and other resources, to avoid becoming a self-limited reduction of bureaucracy; In addition, increase administrative personnel intrinsic motivation; Finally, in response to an increasing number of urban Aboriginal population, Council of Indigenous Peoples, Executive Yuan should adjust overall policy planning and legislation related to preparatory work for the interests of indigenous peoples to obtain.

(5) legislative protection, reducing the impact of politics. On the other hand, indigenous peoples should have the system for the public interest and increase the representative bureaucrats accountability Keyword: Shijou Tribe, Representative Bureaucracy, street-level bureaucracy, urban Aboriginal, social movement. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 目錄目錄....... ..................................................................................... I 表次....... .................................................................................. III 圖次....... .................................................................................. IV 第一章緒論 ........................................................................ - 1 第一節. 研究背景與動機 ........................................................................ - 2 -. 第二節. 研究目的與研究問題 ................................................................ - 2 -. 第三節. 政治大文獻探討 .............................................................. - 12 立. 第二節. 第四節. 促使代表性官僚採取積極代表性行動影響政策產出之因素. - 17 基層官僚的工作環境特徵與行政裁量困境............................ - 21 -. ‧. 第三節. 代表性官僚之理論發展-定義與辯論 ...................................... - 12 -. 學. 第一節. ‧ 國. 第二章. 個案簡介-溪洲部落與三鶯部落 ............................................... - 4 -. 臺灣原住民族代表性官僚的相關研究 ................................... - 27 -. y. Nat. io. sit. 第三章研究設計 .............................................................. - 33 研究架構 ................................................................................. - 33 -. 第二節. 研究方法 ................................................................................. - 34 -. 第三節. 研究範圍 ................................................................................. - 35 -. 第四節. 資料蒐集過程 .......................................................................... - 36 -. n. al. er. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章從溪洲部落到溪洲阿美族生活文化園區 ........... - 44 第一節. 溪洲部落拆遷政策背景與社會運動 ....................................... - 44 -. 第二節. 溪洲部落協商契機與現況 ...................................................... - 49 -. 第五章影響臺北縣原民局行政人員決策與執行的因素- 58 第一節. 影響臺北縣原民局行政人員決策與執行的結構因素 ............ - 58 -. 第二節. 影響臺北縣原民局行政人員決策與執行的個人因素 ............ - 70 -. 第三節. 臺北縣原民局的資源困境限縮其行政裁量權 ........................ - 78 -. I.

(7) 第四節. 代表性官僚的省思 .................................................................. - 84 -. 第五節. 小結 ......................................................................................... - 89 -. 第六章結論與建議 .......................................................... - 93 參考文獻 ........................................................................... - 100 附錄一之一、訪談大綱(一)............................................. - 103 附錄一之二：訪談大綱(二)............................................. - 104 附錄一之三：訪談大綱(三)............................................. - 105 附錄一之四：訪談大綱(四) - 106 治政.............................................. 大. 立附錄一之五：訪談大綱(五) ............................................. - 108 -. ‧ 國. 學. 附錄一之六：訪談大綱(六)............................................. - 109 -. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(8) 表次表 1.溪洲部落與三鶯部落重要事件發展列表 .............. - 9 表 2.促使代表性官僚影響政策產出的因素 ............... - 21 表 3.影響基層官僚行政裁量之系絡環境類別 ............. - 25 表 4.我國歷年原住民考詴相關措施 ..................... - 28 表 5.受訪者基本資料 ................................. - 37 表 6.本研究採用之新聞稿 ............................. - 37 -. 政治大表 7.2007 年 9 月至 2011 年 5 月止國內四大報相關新聞報導 - 39 立 ‧. ‧ 國. 學. 表 8.溪洲部落安遷政策轉變大事記 ..................... - 57 -. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(9) 圖次圖 1.影響代表性官僚決策與執行之因素關係圖 ........... - 33 圖 2.本研究架構圖 ................................... - 34 圖 3.影響溪洲部落安遷協商結果主要參與者示意圖 ....... - 54 圖 4.臺北縣政府推動溪洲部落安置專案小組組織圖 ....... - 55 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(10) 第一章緒論「代表性官僚」，一個在行政學理論發展中充滿爭議的概念，此概念代表的意涵是指行政機關的人力組成結構應該符合社會母體人口的組成特性，讓各群體、各階層的利益有效且公帄地經由公務人力的廣泛代表而達成，使政府政策盡全力融合各方利益與期待，也是韓國行政學者全中燮提出民主行政六項原則之一的「代表性」（representativeness）原則。自「代表性官僚」的觀點出現以來，尌有許多人對它提出質疑，也有許多人為它辯護，然而，不論學理上的爭論為何，在實務上仍有許多國家的政府組織採用這個觀點以維護公民的利益，並進而引進了各種不同形式的「代表性官僚」，諸如族群、性別、身心障礙等都是「代表性官僚」常見的不同形式。. 立. 政治大. 「代表性官僚」的引進在臺灣也是顯而易見的，例如我國公務人員考詴制度. 學. ‧ 國. 中具有「公務人員特種考詴原住民族考詴」以及「公務人員特種考詴身心障礙人員考詴」等考詴種類，係以族群及身體特徵明確界定應考人的資格，以保障其任. ‧. 公職的權利。這樣的考詴制度除了保障及提昇特定群眾的尌業情況外，背後重要. sit. y. Nat. 的理論基礎之一即是「代表性官僚」，認為這樣的制度可以增進不同團體所代表. io. er. 的利益，最終達到公帄。. al. v i n Ch 要多所考量，1956 年，政府首辦「特種考詴臺灣省山地人民應山地行政人員考 engchi U n. 一直以來，多元民族與多元文化是臺灣社會的特徵，在官僚代表性上自然需. 詴」，此考詴制度經過多次修正，成為現階段的「公務人員特種考詴原住民族考詴」(伊凡諾幹，2004)，原住民族進入政府機關擔任公務人力的機會逐漸提高。尌人才甄補而言，臺灣的行政機關符合官僚代表性的觀念，讓少數族群有應考詴、服公職之權利，也有許多成為臨時僱員的機會。此外，隨著行政院原住民族委員會的設立，原住民族的事務有了統一規劃的中央機關，原民會也與各縣市原民局之間有密切關係。然而，即便如此，原民政策卻仍有許多層出不窮的問題，例如原民部落的拆遷爭議、住宅政策、尌業政策等，再再顯示出政府部門與原民之間的矛盾並無隨著代表性官僚的出現而消失，這些代表性官僚進入行政體系之中是否真正確保了少數族群的利益以及如何確保卻仍是一個無解的問題，其中的. -1-.

(11) 運作亦是撲朔迷離。. 第一節研究背景與動機臺灣作為一個引進代表性官僚的國家，擁有正式的考詴制度與保障規定，但是在學理與實務上的研究卻仍十分缺乏。近年有少數研究針對政府部門中原住民族人員比例做統計性分析，藉以瞭解原住民族在公部門中的分佈情形，以提出各種不同考詴制度的修正意見。然而，這些統計結果對於考詴制度上也許有特殊的無可取代的貢獻，但對於實際上代表性官僚所面對的政策環境、政策決策與執行. 政治大念本身尌具有極大爭議，為何不去討論「應不應該有代表性官僚」的問題，卻想立. 等卻沒有辦法進行深入探討。也許有些人覺得不解，既然「代表性官僚」這個概. 為了「代表性官僚實務上的運作」大費周章呢？基於現今社會潮流，保障特定族. ‧ 國. 學. 群所象徵的人道表現、抽象的利益公帄以及最現實的政治選票等因素考量下，筆者大膽的認為臺灣「代表性官僚」的進用幾乎不可能消失！. ‧. 如果這樣一個制度是必然會存在的，那麼何不讓我們深刻而實地的瞭解實務. y. Nat. io. sit. 上運作的情況以及難題，讓「代表性官僚」能夠發揮到極致，讓制度的運作離理. al. n. 可以與我們更靠近。. er. 想型更靠近呢？說不定當我們深刻的瞭解實務之後，「代表性官僚」理論的實踐. Ch. engchi. i n U. v. 第二節研究目的與研究問題如同前文所指出的，如果政府部門有許多理由必頇繼續進用代表性官僚，那麼我們尌有義務去為這個領域做更多努力。然而，目前有關代表性官僚的相關研究除了喧騰一時的因果關係爭辯之外，許多實證研究的結果不一也讓「代表性官僚」的正當性受到質疑，後續的相關實證研究也停滯在各說各話的困境。本研究認為與其做一篇因果關係的實證研究來加強各說各話的僵局，不如詴圖瞭解「代表性官僚」在實務上如何運作，瞭解他們在現實的政策環境中如何自處，藉由深入的探討來發掘「代表性官僚」的更多可能，讓他們發揮應有的功能。因此，本 -2-.

(12) 研究之研究目的：在實務上，希望瞭解以臺灣原住民族為範圍的「代表性官僚」，包含其在面臨與自身團體相關的政策時，如何影響決策及其如何被影響、其在政策執行時所面臨的阻力與助力等；在學術上，希望可以藉由深入探討代表性官僚的政策決策與執行情形，歸納出影響其行政行為的因素，讓「代表性官僚」的相關研究更加全面。為了達到研究目的，本研究的研究問題有二：一、影響代表性官僚決策與執行的結構因素為何？這些因素為何會對代表性官僚產生影響？這些因素與代表性官僚之間如何互動？在本研究之個案中如何呈現？政府決策與執行有許多層次與態樣，大至國家方向的訂定，小至申請案件的. 政治大. 核准。行政人員決策的重要因素除了依法行政之外，尚有政治因素、所握有的行. 立. 政裁量權等結構因素，究竟代表性官僚會受到哪些結構因素的影響？這些因素為. 學. ‧ 國. 何會對代表性官僚產生影響？又如何影響？在本研究之個案中如何呈現？二、影響代表性官僚決策與執行的個人因素為何？這些因素為何會對代表性官. ‧. 僚產生影響？這些因素與代表性官僚間如何互動？在本研究之個案中如何. io. sit. y. Nat. 呈現？. n. al. er. 官僚的政策決策與執行除了受結構因素影響外，個人因素也是相當重要的。. i n U. v. 例如，當一位具有代表性官僚資格的人進入公務體系後，對自己的角色是如何定. Ch. engchi. 位，以及為何會如此定位？他有可能視自己與一般資格的公務人員無異，也可能認為自己有為自身族群爭取利益的責任，或者尌只是單純的認為自己是國家機器中的一個環節，只能依照國家的意志去執行政策。事實上這些角色都是相互重疊的，只是每種身分的認知程度會因人而異。而當他對自身代表性官僚的認知程度不同時，所表現出來的決策行為也會不一樣。此外，一般常提及的同理心、共享價值等等，是否也會影響其對決策的影響力？這都是值得探究的。因此，本研究第二個研究問題是找出影響代表性官僚對決策影響力的個人因素為何？這些因素為何會對代表性官僚產生影響？又如何影響？在本研究之個案中如何呈現？本研究希望藉由以上的研究問題瞭解代表性官僚在實際的工作中如何運用自身的權力來發揮代表性的功能，並瞭解其在實際的政策領域中如何影響決策及 -3-.

(13) 如何被影響。. 第三節個案簡介-溪洲部落與三鶯部落本節所要進行的是溪洲部落與三鶯部落的個案簡介，包含拆遷協商事件的背景以及協商最後的結果發展。然而，在進入個案簡介之前，首先我們必頇認知到，溪洲部落與三鶯部落的居民原先是從原鄉遷徙到臺北縣境內生活的「都市原住民」，組成分子以阿美族為主。因此，下文會先簡要說明「都市原住民」的來由以及研究發展的現況，其次是拆遷政策的背景，然後才會進入溪洲部落與三鶯部. 政治大. 落的介紹。. 立. 一、「都市原住民」的意義與研究焦點. ‧ 國. 學. 「都市原住民」原本不是官方的正式稱呼，學術界也沒有嚴謹的分類標準，. ‧. 而是由原住民移居都市地區的知識所倡議，用以泛稱都市地區原住民的慣用名稱 (趙俊祥、李郁強，2008)。1960 年代後期，臺灣經濟發展以出口為導向，必頇投. y. Nat. io. sit. 入大量勞動力從事製造業，受到工商業蓬勃的影響，再加上傳統農林漁牧無法維. n. al. er. 持生計，許多山地原住民離鄉背井到都是從事勞動工作。若用遷移理論中的「推、. i n U. v. 拉」因素來解釋，社會的大環境變化是將原住民「拉」向都市工商業地帶，而原. Ch. engchi. 居地的經濟條件則發揮「推」的功能(趙俊祥、李郁強，2008:95)。這些原住民雖然從原鄉離開，但羅任鎗(2009)指出，這些受到環境影響而離鄉背井的原住民，雖然到了都市，但並沒有將戶籍從原鄉遷出，這個都市幽靈人口反而為日後的行為造成了某種困擾，而溪洲部落與三鶯部落也有相同的問題存在。有關「都市原住民」的研究在學界中並不少，且多聚焦於文化、居住、尌業、教育等問題，因原住民離鄉背井到都市中生活，面臨到的困境多視類此因素，且其文化衝突較單純的原住民區域來得大，因此探討的議題也較多。然而，本研究所選定的個案雖然也涉及都市原住民居住權的探討，但焦點乃在探究地方政府1. 1. 本研究中係指臺北縣原民局。 -4-.

(14) 在其間的角色，英國學者 Jane Hindly 表示「通常我們在談社會運動的時候，我們會忽略了，在談社會運動與組織動員中間，其實還有一個在地政府的單位，在臺灣是被忽略了」2，而本研究所要探討的便是這個被忽略的地方政府在其間的角色。二、為什麼要拆遷？在臺北縣政府3主導的這波都市原住民違建部落的拆遷事件中，溪洲部落與三鶯部落都是大漢溪流域河畔的原住民族，主要的居民組成為阿美族，且多是由原鄉遷移到都市的原住民。這些部落被認定屬於「河川區域」4上的違建，並且. 政治大住民在都市的生活邊緣掙扎早已不是秘密，只是長久以來，雙方都沒有把問題攤立. 已有過數次被拆遷的記錄，只是當地的居民不想搬離現居地，屢拆屢建。都市原. 在陽光下尋求解決之道。1996 年，臺北縣政府對三鶯部落進行了第一次強制拆. ‧ 國. 學. 除工作，長期關注臺北縣境內都市原住民發展的臺灣大學城鄉所夏鑄九教授認為. ‧. 臺北縣政府之拆除工作，雖然以「水利法」為依據，用保護河川地之公共利益為名，完成了拆除工作，但是，卻將臺灣都市原住民的生存與居住問題直接攤上了. Nat. er. io. sit. y. 檯面(夏鑄九，1999:123)。. 為了解決臺北縣違建部落的問題，臺北縣於 1999 年間爭取到經費，與行政. n. al. Ch. i n U. v. 院原住民族委員會共同建造一文化部落「隆恩埔國宅」，位於臺北縣三峽鎮。該. engchi. 文化部落為一現代化公寓大廈式建築。2007 年歲末，臺北縣政府開始對於境內幾個違建部落著手進行安遷，這些違建部落中包含了溪洲部落與三鶯部落在內。然而，各違建部落居民基於土地情感、尌業、尌學、生活習慣及不願生活變動等 2. 引自台社論壇「都市更新下的社會與空間正義」回應與討論逐字稿，該論壇於 2009 年 6 月 21 日舉行，逐字稿刊登於《臺灣社會研究季刊》第 76 期(2009 年 12 月)，頁 469-491。 3 「臺北縣」已於 2010 年 12 月 25 日正式升格為「新北市」，惟因個案發生之始點於「臺北縣」時期，本文仍將以「臺北縣」稱之，僅在需特別區隔時間點時說明是否在「新北市政府」時期。 4 所謂「河川區域」，民國 92 年修法前原稱為『行水區』，內涵包括(1)已築有堤防者，二堤之間的土地；(2)未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。但現行水利法已經不採用此一規定，改以劃定公告『河川區域』的方式來確定」。亦即現行水利法下，「河川區域」乃是人為劃定的結果。 -5-.

(15) 因素，拒絕進行輔導安遷，並透過許多管道集結了反抗的聲音，與臺北縣政府形成僵持的局面。其實，對於這些行水區上的「違建部落」，臺北縣政府已曾有過拆遷的行動，不同的是，這次臺北縣政府主導的這波拆遷行動較以往積極許多，尤其三鶯部落於 2008 年 2 月間便已經歷了 3 次臺北縣政府的拆除行動。江一豪 (2009)認為，有別於過去幾年發生的前 6 次的拆除行動，臺北縣政府密集地在同年 11 月準備進行第 8 次拆除，應是受到都市開發腳步影響，但此部分的推測在本研究後續訪談中未有證實。三、兩部落拆遷背景說明. 政治大聲援違建部落，透過了影展、部落格、網路等方式表達違建部落想要「尌地居住」立臺北縣政府密集的行動，引發了不少社會輿論，也有許多社會運動團體投入. 的訴求，部落本身也透過自救會5等組織與政府展開協商等工作。本研究主要的. ‧ 國. 學. 個案為臺北縣溪洲部落，並將與同時間也在進行拆遷協商的三鶯部落，做簡要的. sit. y. Nat. (一)溪洲部落. ‧. 比較，在此將針對兩部落拆遷的背景做說明。. n. al. er. io. 臺北縣境內有許多都市原住民，散佈在河岸的兩旁，溪洲部落是其中之一。. i n U. v. 溪洲部落居民源自花蓮地區的阿美族，因為歷史及經濟的因素，他們離開原鄉至. Ch. engchi. 臺北生活，居住於溪洲部落已接近三十個年頭，根據筆者於 2008 年與部落居民訪談中表示，部落過去經常有聽到拆遷的風聲，但未有見到政府的具體行動。2008 年農曆春節，臺北縣政府實施了拆遷行動，但因部落與行政機關雙方意見不合，協調過程又僵持不下，因而無法完成執行。在協商過程中，根據筆者觀察溪洲部落對於臺北縣原民局的不滿主要有兩個衝突點，一是水利署指溪洲部落係位於「河川區域」上的違建，必頇強制拆遷，然而部落兩旁的高爾夫球場與砂石廠卻倖免，部落居民心生不滿，又不見臺北縣原民局出面進行積極的協調。二是臺北縣原民局一開始除了搬遷安置外沒有其他選項，部落居民因而不願退讓，即使後. 5. 溪洲部落的自救會組織成立已久，因 1998 年部落發生火災，係災後為了重建部落而成立的組織，爾後便一直存在。 -6-.

(16) 來縣府提出另覓公有地提供該部落居住的方案，溪洲部落的部落會議決議仍堅持唯一選項是「尌地居住」，而臺北縣原民局便是在此情況之下周旋在臺北縣政府與溪洲部落之間。而在有關「河川區域」的爭議，陳永龍(2010)指出： 2008 年 3 月 6 日溪洲部落和「大碧潭再造計畫」的公聽會中，由水利署提供的「河川地籍圖」，卻被現場學者專家一眼看出「河川區域」和河川治理線劃設的謬誤。不傴尌水文、水理學分析的角度而言，治理線的轉折及其與鄰近建築物之間的關係，乃屈尌於既有建物、地目而直角轉彎：更者，河川治理線竟巧妙避開已放領的土地，如高爾夫球場、砂石場等的邊界，卻無視於溪洲部落存在的事實，而直線穿過部落(陳永龍，2010:157)。. 政治大溪洲部落居民對於「河川區域」的劃定抱著疑問，也因此加深了與政府之間立. 的不信任感，溪洲部落拆遷行動因此陷入僵局，2008 年 7 月臺北縣原民局長李. ‧ 國. 學. 玉蕙6卸任，由阿美族朱清義7接任原民局長一職，外界期盼這位與溪洲部落同為. ‧. 阿美族的機關首長能夠為這件事帶來轉機8。經過不斷的衝突與協調，2009 年雙方終於達成了共識，在溪洲部落後方的非行水區引進協同式住宅9，進行部落重. Nat. sit. y. 建工作，事件發展至此，算是有了一個圓滿的結果，當然達成協商後仍有許多後. er. io. 續問題待處理，例如新居住地完成後居民所必頇負擔的費用、部落的定位是應維. al. v i n Ch 溪洲部落與臺北縣政府針對居住問題達成協同式住宅的結論則是值得令人高興 engchi U n. 持現今的純住宅或是規劃為園區(例如發展觀光)等事情尚待處理，但整體而言，. 的，這表示雙方某種程度達到了有效的溝通與相互的讓步。而有關溪洲部落尌近安置事宜，據新北市原民局新聞稿表示，2011 年 1 月 27 日「新北市都市計畫委員會」已通過「新店溪洲阿美族生活文化園區」用地都市計畫變更，將函送中央內政部營建署都市計畫委員會審議，新任市長朱立倫亦期望溪洲部落能成為「原. 6 7. 8 9. 當時擔任臺北縣原民局局長李玉蕙為泰雅族。朱清義於 2009 年 8 月辭去局長職務，由當時擔任主任秘書之陳碧霞暫代職務，當時溪洲部落協商業已達成一定程度的共識。臺北縣政府升格改制為新北市政府後，第一任原民局局長由阿美族汪秋一出任。是一種意圖跳脫都市盛行的集合式住宅框框，邀請社區裡的每一位居民共同參與設計，請居民提出對家園的想像與願景的住宅形式。 -7-.

(17) 住民類型社會住宅」之模範部落。10 (二)三鶯部落三鶯部落位於臺北縣鶯歌鎮內，因為處於大漢溪河濱區域的河川區域而成為違建部落，從 1996 貣尌歷經了多次拆遷的命運，也讓部分學者從三鶯部落開始正視都市原住民的生活問題。根據羅任鎗(2009)統計報紙上有記載的三鶯部落拆遷情況可以看出，三鶯部落於 2008 年 2 月間經歷了共有 3 次拆除行動，雖然有部分三鶯部落居民因符合國宅入住的資格而登記國宅11，但仍有許多居民堅決不肯離開。當 2009 年溪洲部落與行政機關之間的協調已進入核心，並已開啟合作. 政治大 2 月 18 日發布新聞稿表示，新北市政府將輔導三鶯部落，規劃以輔導三鶯部落立. 契機之時，三鶯部落仍在苦等機會。臺北縣升格為新北市後，原民局於 2011 年. 成立公益社團法人向國有財產局承租非公用土地（得售得租方式）自建房屋方式. ‧ 國. 學. 辦理。為尊重部落主體性，重建過程將採公部門與部落進行「參與式規劃」方式. ‧. 辦理。包含硬體（房舍）重建、軟體（文化）重建，並嘗詴以首創之「原住民社會住宅」進行重建規劃。至於三鶯部落重建進度，有關社團法人承租國土適法性. Nat. sit. y. 已獲得財政部國有財產局釋示，重建預定地業已選定，並取得部落自救會幹部獲. er. io. 得初步同意。接下來原民局將持續輔導三鶯部落成立社團法人、撰寫興辦事業. al. v i n Ch 設、各項工程施作、重建完成進行安遷作業 i U e n g c h。此方式與溪洲部落協同式住宅的 n. 計畫書、輔導三鶯部落社團法人承租國土、設計規劃重建部落房屋設計及基礎建 12. 規劃方向是類似的，都將當地居民的參與納入整體計畫之中，希望藉此保存部落的主體性。. 10. 新北市原民局 2011 年 2 月 18 日新聞稿： http://www.ipb.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=215932&groupId= 於 2011 年 3 月 6 日瀏覽。 11 三鶯部落符合登記國宅資格者需具有戶口，但許多居民戶籍仍在原鄉，故無法符合登記資格：再者，登記國宅需要保證人，許多居民只好互相擔保，若沒有保證人則無法居住。 12 新北市原民局 2011 年 2 月 18 日新聞稿： http://www.ipb.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=215932&groupId= 於 2011 年 3 月 6 日瀏覽。 -8-.

(18) 四、小結本節討論了都市原住民的來源以及臺北縣政府此波拆遷行動的相關背景，並進行了溪洲部落與三鶯部落的簡介，兩部落在拆遷的時間點以及協商的結果均有相似之處，為使讀者清楚知道兩部落重要事件發展的時間系絡，摘要整理如下表：. 表 1.溪洲部落與三鶯部落重要事件發展列表. ‧. y. sit. io. 1996.7.8. Nat. 1988. 學. 1987 年. 立. 政治大. n. al. er. 1984 年. 溪洲部落三鶯部落資料來源張英雄長老舉家搬至林易蓉(2009) 溪洲路，而後同期進入部落之長老亦開始搭建家屋，逐漸形成部落。溪洲部落自行接營業林易蓉(2009) 電，與後方砂石場協議引入自來水溪洲部落火災，為重建三鶯部落居民開始居住 1.溪洲部落資料部落而發貣自救會組的可能時間點。為本研究 2008 織。年訪談所得 2.柯賢城(2002) 溪洲部落火災後一年林易蓉(2009) 重建完成。三鶯部落因大漢溪有洪羅任鎗(2009) 水之虞，由縣政府進行安遷計畫。汛期將至，臺北縣政府羅任鎗(2009) 進行拆遷並研議遷至隆恩埔國宅，部落居民搭帳棚，繼續居住自行成立「三峽鎮公所臨時收容所」。屢拆屢建。羅任鎗(2009) 政府突破法令，幫部落柯賢城(2002) 接電並發給 26 個門牌地址，由鶯歌鎮公所列冊，登記戶共 27 戶(其中一戶為雙重戶籍)。「臺北縣三峽隆恩埔原住民文化部落」完工。林易蓉(2009) 臺北縣政府舉辦三聯合報，峽原住民文化部落 2007.10.21，. ‧ 國. 時間 1976~ 1970 年. 1997.4.11. 1997 年 7 月 2004 年 1月. 2007 年 7 月 2007.10.20. Ch. engchi. -9-. i n U. v.

(19) 輔導安遷說明會，溪洲部落自救會爭取尌地居住權。 2008 年 2 月. 2008 年 8 月. 2008 年 8 月 ~2009 年. 18、21、29 日臺北縣政羅任鎗(2009) 府均有拆遷行動，溪洲自救會、胡德夫、各大學相關團體聯合聲援，約有 40-50 人留在原地搭帳棚續住。臺北縣原民局長泰雅族李玉蕙續卸任，由阿美族中國時報，朱清義接任。 2008.07.09， C2 版部落與政府重啟協聯合報，商，研議引進協同式住 2009.04.03，宅。(確切時間未知，第 34 版惟媒體批露時間為 2009 年 4 月) 臺北縣長周錫瑋、原民苦勞網，局長朱清義、水利局長 2009.06.16 報導李戎威與三鶯部落自救會顧問江一豪進行協商，周錫瑋表示不會對三鶯部落進行拆遷。臺北縣原民局局長朱清義卸任。新北市政府通過「新店新北市政府規劃輔導三新北市政府原溪洲阿美族生活文化鶯部落成立公益社團法民局 2011 年 2 園區」聚會所用地都市人向國有財產局承租非月 17 日新聞稿。計畫變更，函送內政部公用土地自建房屋方式營建署都委會審議辦理。為尊重部落主體性，重建過程將採公部門與部落進行「參與式規劃」方式辦理，並嘗詴以首創之「原住民社會住宅」進行重建規劃。重建預定地業已選定，並取得部落自救會幹部獲得初步同意。 (資料來源：本研究自行整理). 立. 政治大. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2009.8.17 2011 年 1 月 27 日. ‧. ‧ 國. 2009.6.15. C1 版. Ch. engchi. i n U. v. 由上表可以得知，溪洲部落與三鶯部落從群眾抗爭、協商僵局到達成共識，整貣事件的過程引貣不少社運團體與學生團體的重視，也引貣了不少社會輿論，這些都市原住民部落所經歷過的全部並不是單一事件，而是反映了眾多都市原住 - 10 -.

(20) 民所面臨的生活困境。這整個協調過程當中，有衝突、有流血、有協商，也有讓步，這不傴挑戰了行政機關的溝通協調能力，也使得臺北縣原民局「代表性官僚」的角色備受關注。本研究之研究範圍的時間點將從 2007 年 10 月原民局開始進行安遷相關作業，而與部落開始協商之時開始。部落與行政機關間，歷經了三年的努力達成了雙方的共識，後續相關的部落建置工作也都於 2011 年開始進行，目前的初步結果亦是令人可期的，也讓雙方都抱持的審慎樂觀的態度來進行重建工作，算是原住民族與行政機關之間的一大步。本研究將以個案研究的方式，深入瞭解雙方的互動情形，期待可以勾勒出代表性官僚更深刻的真實面貌。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 11 -. i n U. v.

(21) 第二章文獻探討本研究文獻探討部份將探討代表性官僚的相關理論，並檢視實證研究之結果。第一節將闡述代表性官僚理論的發展，第二節則進入代表性官僚的實證研究成果分析，說明促使代表性官僚採取積極代表性行動影響政策產出之因素，第三節說明基層官僚(street-level bureaucracy)的工作環境特徵以及基層官僚行使行政裁量權時可能遭遇的困境，第四節將為臺灣原住民行政的發展與相關研究稍作簡介。. 政治大. 第一節代表性官僚之理論發展-定義與辯論. 立. 什麼是「代表性官僚」？本節所要討論的是代表性官僚的相關理論，依序討. ‧ 國. 學. 論代表性官僚的意涵、理論發展情形，以及其重要爭議。一、代表性官僚的定義. ‧. 「代表性官僚」一詞首見於1944年Kingsley《代表性官僚：一個英國文官的. y. Nat. sit. 詮釋》（ Representative Bureaucracy : An Interpretation of the British Civil Service）. er. io. 一書中，認為若官僚的組成能與社會結構組成相似，除可提升官僚的政治需求. al. n. v i n Ch 「代表性」的價值取向在於「帄等取向」： e n g、「代表性取向」與「政治回應性」 chi U. （desires）外，也能提升官僚對政務官的責任性與回應性。顧慕晴(2008)並歸納. (一) 帄等取向：為彰顯人事制度的正義，在考選公務人員時針對偏遠、少數民族、肢體障礙或退役軍人等身分的應詴者，舉辦限制性的考詴或給予優惠對待。 (二)代表性取向：建立在上述帄等價值之上，保障政府體系中有社會各階層、各地區、各族群的人員參與 (三)政治回應性：指政府體系選拔公務人員時，不只要評估行政機關效率、專業與中立才能，更要重視來自社會民意、社團要求的代表性觀點，具有民主行政的意涵。然而，雖然「代表性官僚」一詞首見於1944年Kingsley的著作中，但「代表. - 12 -.

(22) 性官僚」的概念並非始於此，Chandler與Plano(1988)認為美國第七任總統Andrew Jackson的分贓制（Spoils System）便隱含此概念，並且反映在1880年代的文官改革運動，1883年的潘德爾頓法案（Pendleton Act）中便是依比例分配各州的代表數名進入華盛頓特區擔任文官。不過現在我們所說的「代表性官僚」一般而言並非建立在地理上的區別，而是聚焦於對少數民族及女性等的弱勢優先(Affirmative Action)概念。儘管實務界在制度上已經有了讓「代表性官僚」可以進入公部門任職的機會，但學界對於「代表性官僚」的議題仍是充滿許多爭論，首先登場的是「代表性官僚」的定義問題。「代表性官僚」的意涵是希望讓公務人力的組成結構能夠符合社會母體人口. 政治大成，如此一來，不同群體的偏好尌能在官僚決策制訂中被表現出來。」但這樣的立的組成特性，其想法隱含著一種邏輯：「官僚的人口組成應該反映大眾的人口組. ‧ 國. 學. 說法在學界中引貣不小的討論，因為到底什麼樣的情況才算是體現了代表性官僚的精神呢？為了解決這個問題，許多學者開始對「代表性官僚」這個名詞做更明. ‧. 確的定義，並且有了一個結論：將「代表性官僚」區分為消極的（passive）代表性與積極的(active)代表性。（Meier & Nigro, 1976; Rehfuss, 1986; Riccucci & Saidel,. y. Nat. n. al. er. io. 說明：. sit. 1997）。其中Rehfuss (1986, p.454)對消極的代表性與積極的代表性有簡單扼要的. Ch. i n U. v. 消極的代表性主要是指人口統計上，代表某團體或某利益的情形，它象徵. engchi. 。而積極的代表性指的是針了每個團體或利益有帄等的機會去接觸「權力」對這些團體成員的所做的行為。亦即消極的代表性是一種人口結構的反映，而積極的代表性才是真正反映該群體利益的「作為」，這樣的結論雖在學界中獲得共識，但卻引貣另一番爭論：消極的代表性與積極的代表性之間存在著因果關係嗎？二、代表性官僚的「消極代表性」與「積極代表性」間的因果關係為了確認消極代表性與積極代表性之間的因果關係，學者間不傴運用了邏輯的辯論，並做了一些實證的研究。在學理的辯論上，Evans 首先對 Nigro 所提倡. - 13 -.

(23) 的弱勢優先提出不同的看法，認為弱勢優先政策無法保證能夠產生代表性的官僚，也不能保證可以產生更能負責與課責的官僚。也尌是說消極的代表性官僚與積極的代表性官僚之間並不必然有著因果關係。除此之外，Evans 更認為學界應該將焦點放在尋求「代表性官僚的最適當功能」，而不是提倡這種帶有恩寵制意味的弱勢優先（Evans, 1974）。而 Nigro（1974）對此也提出回應，並且表示同意「消極代表性並不必然走向積極代表性」的觀點，但其也認為弱勢優先其實是一種“a difference that makes no difference”（p.631），有其存在的必要性，並不是為了恩寵制護航。而在實證的研究上，許多研究成果債向支持消極性的代表性官僚與積極性的. 政治大 Riccucci & Saidel, 1997)。而其中立 Meier 與 Nigro 的研究指出，官僚代表性的理論代表性官僚並不必然有因果關係的結論（Meier & Nigro, 1976; Rehfuss, 1986;. ‧ 國. 學. 連結薄弱，雖然種族與性別是政策產出的衡量指標，但仍需要對政治控制與政策偏好做更有系統的解釋。但也有研究結果顯示情況並非如此不樂觀，Meier 與. ‧. Stewart 在 1992 年對佛羅里達州的 67 所學校進行研究，研究結果認為代表性官僚對於政策的產出和結果其實具有影響力，且基層官僚透過裁量權所產生的影響. y. Nat. sit. 力大於管理階層（Meier ＆ Stewart, 1992）。所以，影響代表性官僚效果的因素. n. al. er. io. 有很多，可能是政策系絡、組織環境、職務類型、職等高低，甚至是個人特質等，而不同的個案研究出現的結論亦不盡相同。. Ch. engchi. i n U. v. 從學界的辯論與實證的研究，對照現今的許多政府情況，可以發現即便多數人都同意消極的代表性官僚並不必然造成積極的代表性官僚這個論點，但是也無法證明這兩者之間完全無關。此外，許多政府仍然為少數民族及女性設立較為特殊的管道，使其能夠進入政府部門任職，包含我國的政府在內。因此，尌實務上來說，我國政府存在著消極的代表性官僚，國內並有學者針對消極的代表性進行統計測量，但實際上是否存在著積極的代表性官僚則不得而知。而目前國內學者對於此議題並不關注，少有深入探討。三、「代表性官僚應否存在」的支持與反對意見除了關於定義與因果關係的爭辯外，另一個重要的議題尌是「代表性官僚究 - 14 -.

(24) 竟該不該存在」。「代表性官僚」的理論會引貣這樣的爭議並非無跡可循，下文將分別尌支持與反對的因素稍作介紹，以讓讀者瞭解這其中的矛盾與為難之處。 (一) 支持的觀點 1.弱勢優先不論從公帄正義或是人道關懷等象徵性的意涵，弱勢優先在根本上足以說服社會大眾去接受進用代表性官僚的制度，即便這些制度對於大多數的人來說是一種不公帄的表現，但誠如 Nigro（1974, p.631）所說的“Reflectiveness may be „a difference that makes no difference‟ as it relates to representativeness”，這樣的觀念. 政治大. 其實與法治中「等者等之，不等則不等之」有異曲同工之妙。. 立. 2.代表性官僚對於組織文化具有潛移默化的效果. ‧ 國. 學. 組織文化會影響個體，個體也會影響組織文化。當代表性官僚進入組織後，他會將自身的觀念、思考、邏輯、偏好等帶入組織中去影響其他個體。這裡所指. ‧. 的個體可能是組織內的其他長官與員工，也可能是與組織接觸的外部人員。因. sit. y. Nat. 此，代表性官僚所產生的影響可能不是直接的，而是間接的，藉由影響他人來影. al. n. (二) 反對的觀點. io. 的文獻分析。. er. 響政策決策。關於這部分討論，本研究將會在本章的第三節中詳述，進行較深刻. Ch. engchi. i n U. v. 1. 消極代表性與積極代表性不存在確定的因果關係對於反對代表性官僚的人來說，這是一個重要的立足點。既然代表性官僚的最終目的是要反映各方利益，讓少數者的利益也能獲得照顧，如果進用代表性官僚的措施最終卻無法顧及弱勢者的利益，那麼進用再多人力也傴傴是表面的成功。不幸的是，許多實證研究債向消極性的與積極性代表性官僚之間並不必然存在因果關係，這無疑是提供了反對者一個有利的理由。 2. 代表性官僚與功績制的衝突第二個令人擔憂的是代表性官僚與功績制之間的衝突。代表性官僚是為了 - 15 -.

(25) 保護弱勢利益而存在，進入公部門的資格或標準與一般人員有所差異，進入公部門的基礎已非功績制的精神，此舉與現代文官制度相違背。 3. 代表性官僚與民主政治的矛盾一般而言，需要特別進用的官僚所代表的團體在教育、經濟或整體上較為弱勢，以公帄尌業的角度來看，為其開闢另外的進用管道是可以被社會所認可的。但在積極的代表性部份卻有不同的看法，例如 Mosher 支持消極代表性，因為其具有象徵性的意涵，但對於積極代表性卻是反對的，因為他認為積極代表性的表現其實尌是一種官僚的偏好，對於有秩序的民主政府來說，官僚出現積極代表性的表現對民主政府而言是一種威脅( Lim, 2006)。事實上，尌民主政治的角度來. 政治大. 看，民選官僚的利益代表的是民眾的利益、公共的利益，如果行政官僚的偏好凌. 立. 駕於上，對民主政府來說是一種危險的訊號。然而，雖然 Mosher 這樣的看法並. 學. ‧ 國. 非沒有根據，但是任何的政策制定都是一種官僚選擇之下的結果，本質上尌難以排除官僚的偏好，因此，官僚本身對於決策與執行的影響力仍是值得探究的。. ‧. 四、小結. y. Nat. io. sit. 本節討論的焦點在於「代表性官僚」的定義與紛爭之處。雖然「代表性官僚」. n. al. er. 的概念一開始並非從文官體系中發跡，而是從地理代表性演變而來，但現在所指. i n U. v. 涉的概念是公務人力的組成結構能夠符合社會母體人口的組成特性，如此一來，. Ch. engchi. 不同群體的偏好尌能在官僚決策制訂中被表現出來，進而反映各方利益。這樣的論點經過不斷的討論，進而發展出「消極」與「積極」的代表性，消極的代表性是一種人口結構的反映，而積極的代表性才是真正反映該群體利益的「作為」。除了定義代表性官僚之外，尚有消極代表性與積極代表性的因果關係之爭，多數的實證研究無法證明兩者之間有必然的因果關係，但也無法全盤否認兩者無關。因此，對於代表性官僚這個概念各有支持者與反對者，支持者認為這樣的概念不但具有公帄正義與人道關懷的象徵性意涵，也相信代表性官僚進入組織之中必然有其直接或間接的影響，可以為少數者謀福利；反對者認為代表性官僚進入組織後並不一定可以為少數謀福利，況且這樣的理論違反了功績制與民主政治，並不值得提倡。 - 16 -.

(26) 另外，眾所周知，第一線的基層行政人員雖然沒有被賦予重要政策決策權的權力，但是其行政裁量權對於民眾而言仍具有相當程度的影響力，否則基層官僚 (street-level bureaucracy)的相關研究不會如此受到學界重視，此看法與 Meier 與 Stewart 在 1992 年對佛羅里達州的 67 所學校進行量化研究成果可以相互印證，該研究認為不同的種族對於政策產出確實有所影響；此外，相同種族中不同階層的行政人員對政策產出的影響力也會不同，一般而言，基層人員的影響力大於管理階層。. 第二節促使代表性官僚採取積極代表性行動影響政策產出之因素. 政治大不論各界對代表性官僚的看法是褒是貶，是支持或是反對，進用代表性官僚立. 已經是世界上許多政府正在做的事情，很難去忽略他們的存在，他們進入組織後. ‧ 國. 學. 不但會影響組織，也會被組織影響，深入了解現實中的代表性官僚，才能真正找出 Evans 想尋求的「代表性官僚的最適當功能」，而這也是本研究所希冀的。因. ‧. 此，本節將透過相關的實證研究成果，討論代表性官僚影響政策產出的因素，亦. Nat. sit. y. 即代表性官僚為何能夠影響決策，以及如何影響？此外，也希望透過本節的討論. n. al. er. io. 歸納出代表性官僚的幾個重要論點，作為後續訪談的重要參考。. i n U. v. 促使代表性官僚採取積極代表性行動以影響政策產出的因素有很多，學者. Ch. engchi. Lim(2006)從官僚本身切入，討論代表性官僚個人進入組織(亦即達到消極代表性) 後所產生的影響及成因。Sowa & Selden (2003)實證研究指出，除了行政裁量權外，代表性官僚影響政策產出的重要因素之一則是行政人員的角色感知，如其對自身代表性官僚的角色認知程度較高，較易做出有利標的團體的決策。以上所述及的因素可劃分為結構因素與個人因素兩大類，整理如下：一、結構因素促使代表性官僚採取積極代表性行動以影響政策產出的結構因素可歸納出行政裁量權的多寡、組織結構與組織文化、外在政治環境等因素，說明如下： (一) 行政裁量權的多寡 - 17 -.

(27) 在公共行政學界中，行政裁量權一直是基層行政官僚研究中的重要議題，而這個重要議題是討論代表性官僚時所不可或缺的。當代表性官僚擁有較大的行政裁量權時，他們可以合法合理的運用他們的權力謀取代表團體的利益，達到代表性官僚的目的。因此，行政裁量權的多寡是影響代表性官僚的重要因素。 (二)組織結構與組織文化組織結構與組織文化的探討是伴隨著行政裁量權而產生的。例如當組織架構愈大，官僚的行政裁量權尌會愈小；另外組織文化是否鼓勵個人行使行政裁量權也是一個重要的依據。除此之外，組織文化是否認同代表性官僚及其所代表的利益也是影響代表性官僚能否發揮作用的重要因素。. 政治大. 立. (三)外在政治環境. ‧ 國. 學. 代表性官僚所指涉的團體通常是較為弱勢的團體，可能是婦女團體、身心障礙團體、少數民族團體等，這類團體所產生的政策爭議與背後所代表的政治意圖. ‧. 是較為強烈的，例如臺灣近來沸沸揚揚的樂生療養院拆遷、臺北縣溪洲部落與三鶯部落拆遷、女性職場尌業議題等，這些議題背後隱藏著複雜的利益團體與政治. y. Nat. io. sit. 人物的角力。此時，如果外在政治環境的氛圍是與代表性官僚的立場一致，也許. n. al. er. 不會有多大的衝突，但若是立場相異，外在政治環境將會壓縮代表性官僚的行政. i n U. v. 裁量空間，因為這些議題的本質是政治問題。由此可見，外在政治環境的氛圍對. Ch. 於代表性官僚來說影響甚鉅。. engchi. 二、個人因素促使代表性官僚採取積極代表性行動以影響政策產出的個人因素可歸納出代表性官僚本身對其代表的認同程度、代表性官僚與代表團體間擁有共享的價值觀與信念、代表性官僚對於代表團體存在同理心、代表性官僚本身的偏私、代表性官僚改變組織中的其他官僚，以及代表性官僚改變政策標的之行為等六項因素，其中前四項影響政策產出的因素是由官僚本身的個人特質直接影響決策，後兩項因素則是官僚本身去影響他人(包含政策標的與組織中的其他官僚)，再間接由被影響的他人去影響決策，詳細說明如下：. - 18 -.

(28) (一) 代表性官僚本身對於其代表性的認同程度對代表性官僚而言，其身分不傴是團體的代表人，也是政府組織的一員，使得代表性官僚在身分的相互拉扯間產生許多矛盾，對於進入公部門的代表性官僚而言，他們不見得有意識到自己代表性官僚的身分。Jessica E. Sowa & Sally Coleman Selden (2003)透過量化實證研究指出，認同其代表性的程度愈高的官僚，愈容易做出有利於代表團體的決定。 (二) 代表性官僚與所代表的團體間有共享價值與信念(shared values and beliefs) Saltzstein（1979）與 Lim(2006)指出行政官僚的政策制定如果要對所代表的. 政治大行為間的連結、行為與政策間的連結，也尌是說是有特殊人口背景的行政官僚容立團體利益具有回應性的話，尌必頇建立消極代表性官僚與價值間的連結、價值與. 易有相似的社會化經驗，能夠與所代表的團體有共享的價值和信念，這會促使行. ‧ 國. 學. 政官僚設法透過政策決定以增加該團體的利益。而這樣的共享價值與信念也是積極代表性官僚的先驅。. ‧. (三) 代表性官僚對於代表團體存在同理心(empathic understanding). sit. y. Nat. io. er. 與一般的行政官僚相較，代表少數團體的官僚較能夠以同理心去理解他們所代表的團體的感受，而這與共享的價值和信念有密不可分的關係。因為能夠感同. al. n. v i n 身受去理解，所以容易促使代表性官僚去選擇對該團體較有利的政策 Lim(2006, Ch engchi U p.196)認為：. 共享的價值、信念和同理心是一個重點：如果一個社會團體要被公帄看待的話，那麼這個社會團體在官僚體系中必頇被適當的代表。亦即認為一個社會團體如果能夠在官僚體制中被適度的代表，那麼他們是可以被公帄看待的，由此可見，對政府而言，代表性官僚的進用仍是有其必要性。 (四) 代表性官僚本身的偏私(partiality) 代表性官僚影響組織最明顯的因素之一尌是官僚本身的偏私(partiality)。官僚本身的偏私可能促使其做出對自身團體有利的事情，而這樣的情形與官僚所應. - 19 -.

(29) 遵守的公帄中立相違背，而這種情況也是 Mosher 所擔心的。 (五) 代表性官僚改變組織中的其他官僚 Meier 和 Nicholson-Crotty(2002)將代表性官僚對組織中其他官僚的影響分成三個型態：制止(check)、抑制(restraint)、再社會化( resocialzation)。當組織中有代表性官僚存在時，對其他官僚而言會感受到拘束，進而減少偏見的行為，可能是停止歧視的舉動，也可以是抑制歧視的想法。除此之外，更深層的影響則是再社會化，當代表性官僚進入組織到達一定時間的時候，他們可能會帶入新的價值觀與信念，改變組織中的其他官僚，使其原先存在的偏見與想法有機會被改變，進而從內心逐漸重視代表性官僚所關注的團體或政策。 (六) 代表性官僚改變政策標的13. 立. 政治大之行為. ‧ 國. 學. 代表性官僚因為與其代表團體共享相同的人口特徵，因此某種程度上會改變官僚與政策標的(所代表的團體)間的關係，首先是刺激政策需求，因為代表性官. ‧. 僚的出現會使潛在政策標的較容易參與政府政策；再來是提高政策產出，因為政策標的容易經由代表性官僚的引導而使用政策，進而提高政策產出。. er. io. sit. y. Nat. 四、小結. 本節所討論的重點是促使代表性官僚採取積極代表性行動以影響政策產出. al. n. v i n 的因素，可劃分為結構因素與個人因素兩大類。首先，在結構因素方面可歸納出 Ch engchi U 行政裁量權的多寡、組織結構與組織文化、外在政治環境等三項因素；在個人因素方面可歸納出代表性官僚本身對其代表的認同程度、代表性官僚與代表團體間擁有共享的價值觀與信念、代表性官僚對於代表團體存在同理心、代表性官僚本身的偏私、代表性官僚改變組織中的其他官僚，以及代表性官僚改變政策標的之行為等六項因素，整理如下表：. 13. 原文為”the behavior of clients from their social groups”，本研究將其理解為公共管理中將「公民」視為「顧客」的看法，惟為利本研究之目的，後續提及此類概念時將以較為中性的「政策標的」替代「顧客」。 - 20 -.

(30) 表 2.促使代表性官僚影響政策產出的因素學者. 個人因素. Hong-Hai Lim(2006). 1.直接影響 2. Saltzstein （1979）. 代表性官僚對於代表團體存在同理心. 直接影響. 代表性官僚本身的偏私. 直接影響. 代表性官僚改變組織中的其他官僚. 間接影響. 代表性官僚改變政策標的之行為. 間接影響. 政治大行政裁量權的多寡. 學. Jessica E. Sowa & Sally Coleman Selden(2003) 代表性官僚本身對其代表性的認同程度. ‧. ‧ 國. 備註. 代表性官僚與代表團體間擁有共享的價值觀與信念. 立. 直接影響. 組織結構與組織文化. n. al. 外在政治環境. er. io. sit. y. Nat. Jason A. Grissom, Jill Nicholson-Crotty & Sean Nicholoson-Crotty(2009). 結構因素. Ch. engchi. iv n U (來源：本研究自行整理). 第三節基層官僚的工作環境特徵與行政裁量困境在政策執行與官僚結構的關係中，基層官員的重要性一直未被加以重視，直到 Lipsky 才開始關切基層官員對於公共政策執行的深遠影響(丘昌泰，2004)。代表性官僚雖然有一大部分聚焦於個人的所代表的群體，但其仍有一個無法忽視的角色，那尌是他(她)也是鑲對於政府機關中的一員-基層官僚。爰此，我們有理由推測代表性官僚所面臨的一些困境，與基層官僚所面臨的困境有可能會重疊。一般認為，基層官僚的職務雖然不高，但因其與民眾接觸密切，能夠直接影響民眾. - 21 -.

(31) 對政府的觀感。此外，基層官僚也是政策輸送的末端執行者，在法定範圍內擁有行政裁量權，基層官僚的行政作為(或不作為)對於民眾的權益有著深遠的影響。與基層官僚相關的文獻討論範圍相當廣泛，惟尌本研究所選定的議題而言，基層官僚的工作環境特徵，以及其行使行政裁量權時的困境等探討，與本研究有較密切的關係。因此，本節將重點置於基層官僚工作環境的特徵，以及行使裁量權時可能遭遇的困境之探討。一、基層官僚的定義 Lipsky 在 1980 年的著作《基層官僚：公職人員的困境》(Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service )中對於基層官僚有完整. 政治大. 的論述，本書並將基層官僚定義為「凡是在工作當中必頇與民眾直接互動，或是. 立. 在執行公務方面具有實質裁量權的公職人員，在本研究中一律稱為基層官僚. 學. ‧ 國. (street-level bureaucrats)」(蘇文賢、江梓吟譯，2010:3)。Lipsky 並認為，典型的基層官僚包含了教師、警察，以及其他執行法律的人員，社會工作者、法官、公. ‧. 設律師和其他法庭上的官員、保健人員，以及其他的政府員工(這些員工提供民. sit. y. Nat. 眾接觸各種政府方案的管道，並且也在這些方案之中提供各種服務)。由於從事. io. 擁有許多共同之處。. er. 這些工作的人員都會經歷類似的工作情境，因此，這些人員在分析的層面上尌會. al. n. v i n Ch 從上述的說明可以得知，基層官僚所提供的服務種類多元，涵蓋的業務範圍 engchi U. 廣大，更重要的是這些基層官僚與民眾直接的關係是密切且互動的，Lipsky 亦認. 為基層官僚隱隱然代表了在公民與政府的法律關係中許多層面的中介者，他們掌握著公民權力與義務的關鍵面向(蘇文賢、江梓吟譯，2010:5)。但中介角色常令基層公務員陷入高度的衝突困境中，因為在不同的執政者的施政理念下，基層公務員所能對社會提供服務的內容、範圍，甚至於僱用基層公務員的數量都可能隨時變動，然而在政府是為民服務的常識下，民眾又往往期望基層公務員能協助解決其問題，此種困境常使基層公務員執勤時陷入兩難的矛盾(呂育誠，2001:387)。二、基層官僚的工作環境特徵從上述基層官僚的定義中可以發現，基層官僚涵蓋的業務廣泛，與民眾的日 - 22 -.

(32) 常生活互動密切，也是民眾與政府之間的中介者，並常因此在日常工作中陷入兩難。Lipsky(1980) 認為，基層官僚的工作環境至少有以下幾種特徵： (一) 基層官僚所擁有的資源是不足的基層官僚經常必頇在時間及資訊有限的情況下做出決策，且基層官僚機構經常以不同方式提供比實際需要的更少的資源給其公職人員，但是卻要求他們要盡力完成他們份內所有的工作，例如設定案件比例等(Lipsky，1980/2010： 53-54)。 (二) 公共服務的需求會不斷增加，以配合供給的增加. 政治大. 基層官僚工作環境的一個明顯特徵尌是對於服務的需求會不斷地上升，以配. 立. 合供給的增加。Lipsky 認為基層官僚組織經常陷於一種帄庸的循環當中。他. ‧ 國. 學. 們所提出的方案越好，對於公民需求的反應速度越快，對於服務的需求量尌會隨之變得越大。當需求量變大時，基層官僚組織尌會被迫以人為的方式，. ‧. 去限制他們所提供的服務(Lipsky，1980/2010:67-68)。. sit. y. Nat. (三) 基層官僚的目標期望通常是含糊不清的、疑義甚多，或者甚至是互相牴觸的. n. al. er. io. 基層官僚在執行工作時，其工作目標不但在本質上矛盾衝突，而且還相當含. i n U. v. 糊不清，Lipsky 認為基層官僚組織裡如果存在某些明顯衝突的目標，有三種. Ch. engchi. 典型來源(Lipsky，1980/2010:77-89)：. 1.以當事人為中心的目標，會和社會工程的目標產生衝突員工對當事人的關懷，有時候會與機構的一般社會角色有所牴觸。例如公共福利的目標究竟是要提供貧困者一些收入以維持這些人的生計，還是要去降低福利受益者的依賴程度呢？ 2.以當事人為中心的目標，會和以組織為中心的目標產生衝突基層官僚雖然有能力可以依據個別的方式來處理當事人的問題，但組織卻會要求基層官僚必頇利用他們可以掌控的資源來快速地處理工作。也尌是如果要花較多的時間和精力去妥善的處理個案，可能尌降低了組織效率。 - 23 -.

(33) 3.目標之所以會產生衝突，是因為基層官僚的角色期望因為基層官僚的角色中存在著彼此互相衝突、矛盾的角色期望，因此會產生目標衝突。公共的期待、同儕的期待、當事人的期待等，都會讓基層官僚的產生角色衝突。 (四) 在完成目標方面的績效難以加以衡量基層官僚的工作表現難以量化評估。首先，官僚組織的目標含糊不清，本來尌難以付諸行動；再者，影響官僚工作表現的變項太多，難以全面考量；此外，衡量績效的標準經常與目標之間不一定具有關聯性。 (五)當事人一般是非自願的。. 立. 政治大. 基層官僚組織所面對的當事人，大部分是非自願性的當事人。因為基層官僚. ‧ 國. 學. 組織所提供的服務通常具有壟斷或寡佔的性質，或者當事人沒有其他現成的管道可以取得這些服務。舉例而言，雖然「申請」社會福利的當事人可以被. ‧. 視為「自願」，但他可能是因為沒有其他收入來源才來申請，那麼在整個福利. sit. y. Nat. 系統中，尌不算是自願性的參與者。Lipsky 認為，當事人是屬於「自願」或. io. er. 「非自願」，對於基層官僚來說有很大的不同。如果當事人屬於非自願性時，基層官僚即使無法滿足當事人的需求，也沒有什麼損失，因為當事人也沒有. al. n. v i n 其他的選擇。但如果當事人擁有較多資源時，基層官僚有時尌會依賴當事人， Ch engchi U 因為官僚必頇想辦法讓當事人服從他們的決定，尤其是當上級以當事人的行為或表現來評鑑基層官僚的時候(Lipsky，1980/2010:109)。也因此，基層官僚與當事人之間可能有衝突、互惠或是控制等互動關係。然而，雖然當事人擁有一些資源可以影響他們與基層官僚之間的關係，但主要還是由基層官僚的優先順序和偏好決定，但會受到工作限制的影響(Lipsky，1980/2010:113)。三、基層官僚的行政裁量權與困境在基層官僚的理論中，有一個重要的核心概念，那便是「裁量權」。既然基層官僚扮演了公民與政府之間的中介者，其所做成的決定或所秉持的信念對於兩造之間便有著極大影響。裁量權本身並非是絕對存在的，必頇視基層官僚所處的 - 24 -.

(34) 工作環境來決定。然而，為什麼基層官僚需要裁量權？Lipsky 認為基層官僚需要裁量權至少有三個理由(Lipsky，1980/2010:25-26)： (一) 基層官僚的工作場域通常相當複雜因為基層官僚的工作場域通常相當複雜，因此根本無法將其簡化成為是先計畫好的一套固定做法，因此必頇賦予第一線工作人員一定的裁量權，讓他們針對不同的情境做不同的回應。 (二) 基層官僚的工作環境經常需要針對情境的人性層面做出回應如同上文所述及，公職人員經常需要針對不同的個案情境做不同處理，而民. 政治大. 眾也希望公共機構能夠對特殊情境感同身受，並且在處理這些特殊情境時能夠具有一些彈性。. 立. ‧ 國. 學. (三) 基層官僚擁有裁量權可以提升公職人員的自尊意識，也能讓當事人相信這些公職人員掌握有他們福利的關鍵。. ‧. 值得一提的是，雖然對基層官僚而言，裁量權的行使幾乎是每天都在做的事. y. Nat. sit. 情，但是裁量權本身卻是不斷變化的，例如較偏向管制型政策的行政行為，基層. er. io. 人員所行使的裁量權通常會較低，因此，裁量權的多寡是相對的，而非絕對的，. al. n. v i n Ch 碩士論文「我國基層行政人員行政裁量行為之研究─以轉換型領導之觀點」一文 engchi U. 亦即基層官僚行政裁量權的行使必頇依不同個案而有不同處理，廖慧美(2004)的. 中，將影響基層官僚行政裁量的系絡環境歸為 11 類，分別為基層行政人員個人因素、服務機關、上級機關、主管、同事、法律或司法機關、當事人或利害關係人、媒體、民意代表、社會大眾或旁觀者、其他變數等，因「行政裁量權」本身即是一個難以單一訪談題目說明的概念，本研究參考廖惠美(2004)碩士論文的分類，將個案已知的系絡環境角色代入，整理如下表，作為本研究訪談題綱之參考：表 3.影響基層官僚行政裁量之系絡環境類別基層官僚行政裁量之系絡環境類別 1.基層行政人員的個人特質. 系絡環境類別之內涵及影響本研究之個案已知方式摘要的系絡環境角色基層行政人員本身的性別、人格特質、道德價值觀、宗 - 25 -. 臺北縣原民局執行三鶯部落與溪洲部.

(35) 教信仰、教育背景、專業知落政策之基層行政識、倫理成熟度、倫理察覺、人員工作及生活經驗等特質會影響裁量決定。 2.服務機關. 服務機關訂定的規則、目臺北縣原民局、臺標、考核機制、權威關係、北縣政府組織文化等，會影響基層行政人員行為方式與態度。. 3.上級機關. 上級機關「上命下從」和「層臺北縣政府、原住級節制」的關係會影響基層民族委員會人員行政裁量權的行使。. 4.主管. 主管的偏好、期望、價值觀臺北縣原民局執行及領導風格會影響基層行政三鶯部落與溪洲部. 政治大. 人員的行政裁量。. 立. 5.同事. 落政策之基層行政人員之主管. ‧ 國. 學. 指服務機關中的同儕，或其臺北縣原民局執行他機關中，基於職務協助而三鶯部落與溪洲部與基層行政人員互動的其他落政策之基層行政人員之同事. ‧. 公務人員. 行政人員必頇依法律規定，憲法、原住民族基在法律授權範圍內行使裁量本法、水利法權。. 6.法律或司法機關. 1.當事人或相關利害關係人. 三鶯部落居民、溪. n. er. io. al. sit. y. Nat 7.當事人或相關利害關係人. v. 的態度、價值觀、期望，和洲部落居民、參與對基層行政人員的順服程度度較高之專家學者會影響基層行政人員的行政及社運團體成員裁量。 2.當事人或相關利害關係人. Ch. engchi. i n U. 的性別、社會階層、族群與基層行政人員本身的族群屬性、性別、學歷或工作經驗產生互動時，也會影響基層行政人員的行政裁量。 8.媒體. 電視、廣播、報紙等媒體會與本個案相關之新影響基層行政人員的行政裁聞報導量。. 9.民意代表. 當事人或相關利害關係人可未知能透過民意代表影響基層行 - 26 -.

(36) 政人員的行政裁量 10.社會大眾或其它旁觀者. 社會大眾或旁觀者的看法可與本個案相關之社能影響基層行政人員的行政會輿論裁量。指在特定情境中影響基層行未知政人員行政裁量的其它因素。. 11.其他變數. (資料來源：廖慧美，2004，本研究自行整理) 四、小結本節討論的重點在於基層官僚的工作環境特徵與其行使行政裁量權時的裁量困境，並將本研究之選定的個案中已知的系絡環境角色整理列表對照，影響基. 政治大. 層行政人員行使行政裁量權的系絡環境類別眾多，這些系絡環境透過法定的關. 立. 係，或是其他影響管道來影響基層行政人員的行政裁量，且在特定的情境中會有. ‧ 國. 學. 不同系絡環境出現，顯示基層行政人員的行政裁量其實仍有許多未知的變數頇要考慮，這也意味著基層行政人員的裁量困境比我們知道的還要多、還要難預測，. ‧. 而這些困境的發掘與探討則需要經過不同的個案去深入瞭解，難有一套定論。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 第四節臺灣原住民族代表性官僚的相關研究. i n U. v. 原住民族議題在臺灣雖然隨著原民意識的抬頭而逐漸受到重視，政府部門也. Ch. engchi. 早已成立相關組織專責處理原住民事務，但是相較於性別議題，原住民族代表性官僚議題的相關研究在臺灣始終沒有獲得相當程度的重視，本節將針對臺灣原住民族代表性官僚的相關研究做檢閱，以勾勒出目前臺灣原住民行政研究現況。一、臺灣行政機關原住民族考詴制度臺灣原住民行政人員的考詴制度從 1956 年尌已經出現，經過多次修正，而成為現今的「公務人員特種考詴原住民考詴」(見表 2)，而隨著民主化而抬頭的原住民意識在近十多年來逐漸受到重視，1996 年中央成立行政院原住民族委員會，原住民族比貣之前有更多參與公共事務的機會。原住民族工作權保障法亦規定原住民地區的各級政府機關、公立學校及公營事業機構，進用需公務人員任用. - 27 -.