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第二章 理論及文獻回顧

第二節 代議制度及商議式民主

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第二節 代議制度及商議式民主

壹、 代議制度及其缺失

一、意義

所謂民意政治係指以大多數人民的意見為施政依據之政治體制,政府不僅 要滿足民眾的需求,亦即為人民謀福利外,更要主動探尋民意。然而,任何一 項公共政策的制定,必然會涉及一些利害關係人,也必定會出現意見領袖,由 於任何政策都不可能得到全國人民的贊同;惟為了實現民意政治,於是就有代 議制度及多數決等方法,以進行國家政務(吳定,2006:349)。

代 議 政 治 ( Representative Politics ), 又 稱 為 間 接 民 主 政 治 (

Indirect Democracy

),係指人民透過選舉方式產生「代表」,由「代表」代行人民的意 思,亦即在議會中行使權力。代議政治脫胎於中世紀的三級會議,17 世紀始出 現於英國,二次大戰後方流行於各國。

代議制度係一種有限且間接的民主形式。公民參與政府的範圍,僅限於手 中所有握有的投票權,於每隔幾年經由選舉制度來行之,公民非親自行使權力,

而是由渠等所選出的代議士來進行統治,此種代議制度的民主,促進了政府與 被統治之間,藉由選舉制度作為連繫,以及反映選民的委託(楊日青、李培元 等譯,2002:122)。

選民可以決定由哪位菁英候選人來統治,但無法改變權力總是由菁英所行 使的事實。急切想獲得權力的政治人物,選前會竭盡各種方式,表示願做選民 喉舌、兌現選民所偏好的政策,以爭取選民認同。熊彼得為此下了一個註解:「民 主政治即是政客的統治」(democracy is the rule of the politician)。但無論如何,

代議民主仍有其下列優點(楊日青、李培元等譯,2002:122-138):

(一)間接民主在行政運作上係屬較有效率的民主形式。

(二)間接民主係由菁英負決策之責,係一種政治分工。

(三)間接民主的政府,是由一群教育水準較高、具有專業知識且較經驗的人 來管理。

(四)間接民主可透過拉大一般公民與政治間的距離,以保持政治的穏定,意 旨鼓勵公民接受妥協的結果。

二、代議制度失靈

代議民主制度經歷多年運作後,發現對當選後的民意代表,缺乏督促究責

所謂「公民投票」(referendum)係指選民針對公共議題,用投票方式表達 其意見,亦即選民以投票直接影響政策的方向及決定。公民投票可視為直接民

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體或其他政治人物、學者專家所干擾。

2. 公共政策在倉卒間由民意決定,未必妥適。

3. 公民投票製造政治人物駕馭政治議題,卻可不必負出政治責任。

4. 將公共議題簡化成贊成及反對的答案,易扭曲政治議題。

貳、代議制度或多數決仍有存在的必要

現行的代議制度,非常注重選舉,利益團體及派系利益之交換,在選舉過 程中鮮少有公開的辯論,此與民主政治鼓勵民眾參與政治的理想有違。商議式 民主主要係建立在包容、平等及自由之下,討論與標的團體非常具有密切的公 共議題,亦即公民在集體參與及審慎思考下,對政府即將執行的政策,透過審 慎思辯的過程,讓成員有充分表達意見之機會,並共同評估行動方案的各種選 項,最後所產生的結果,係眾人的共識或決議(李韋廷,2008:31)。

商議式民主並不是全然否定代議制度或多數決之機制,而是主張每一個公 民能在自由、平等及理性的基礎上,進行議題之商議,最後在多數決之下作最 後的決策。因此,商議式民主係將政策的合法性還諸於民,政府所制定的決策 必須經過公民的商議後作決定;民主制度的最終目的,係政府在執行政策前,

能在公民商議及辯論過程中,周延反映人民的意見,並符合公平正義及理性的 判斷(謝宗學、鄭惠文,2006:55-57)。

如果能將公民參與的時間點,安排在基本決策制定前,且決策制定者,願 意傾聽公民的意見並納入考慮,公共參與才能對政策發揮影響力。若是在政策 既定後,才與民眾對話,除會引起利害關係人之反對及抗議外,更會遭致社會 各界輿論的批評。由此觀之,對話的時間點極為重要,在政策決定前,應給予 參與者機會,進行評論及提供建言,俾有助於獲得民眾廣大的支持該政策,公 眾及政府的對話才具有意義,以及對話就能夠深化、擴展公共討論、擴充選項 考慮範圍,有助公眾理解權衡協調(劉介修、陳逸玲譯,2012:218-221)。

準此,一個健全的民主仰賴的是,公民對深遠影響其生活的公共政策,能 有直接的影響力,然而,在現行體制卻沒有任何空間,可讓公民發揮實質的貢 獻及影響力,造成民眾與政府之間高度的不信任(劉介修、陳逸玲譯,2012:

227)。

所謂「商議式民主」(Deliberative Democracy)意旨採取各種社會對話的方 式,例如公聽會、社區論壇等,透過社會公民之間的理性反思及公共判斷,大 家共同思索重大公共議題的解決方案,也就是說設法建構一種在各方皆有意願 理解彼此的價值、觀點及利益的前提下,共同尋找各方均可接受議題方案的解 決方式,以真正落實民主的基本價值。商議式民主主要是在強調多元參與、多 元對話、多元溝通及多元辯論(吳定,2006:149)。

古代希臘雅典的亞里斯多德(Aristotle)認為,由公民共同辯論與作出決定,

比由專家單獨進行,能獲得更好的結果。18 世紀,英國政治思想家伯克(Edmund Burke)指出,議會是一種審議式的會議體;在 20 世紀末以前,審議式民主的 範圍僅侷限在議會等代議機構,直至近二十多年來,才開始強調公民可以超越 政黨等其他仲介團體,直接參與公共事務。(謝宗學、鄭惠文,2006)。 二、鼓勵公民參與公共議題

1980 年代以來,商議式民主(Deliberative Democracy)鼓勵民眾參與公共 政策之商議,強調主動參與、公開透明及包容每個人的意見(J. Bohman & W.

Rehg,1997)。商議式的公民參與,可以強化民眾對公共事務的瞭解,經過公民 間理性的公開對話、討論及思考,彼此尋求共同的公共利益。其實,在商議的 過程本身就是一個社會學習的機制,在面對複雜的公共議題,藉由學者專家的 專業知識,可提供公民參與者更為廣泛的資訊,並能以更理性及客觀的態度,

參與公共論談。商議式民主最大的優點可以協助整合高度異質的團體,挑戰目 前的代議制及直接民主制度的缺失,補強目前民主政治的運作。Iris Young(2001)

認為,社會運動與商議式民主皆是在追求社會正義,惟使用的手段不同罷了,

雖不同意,但卻願意相互折衷的妥協(劉介修、陳逸玲譯,2012:96-103)。 三、商議式民主之特性 許會因此而改變了他們偏好或想法(劉介修、陳逸玲譯,2012:138-155)。

由此可知,商議式民主不只是公民積極參與治理的民主理論,更是實踐公民可 在自由平等之基礎下,與代議士共同進行決策正當化的作為,俾便雙方尋求可 資認同的解決方針。準此,商議式民主具有下列特性(邱靖鋐,2010:52-56):

(一)平等性(equality)

政府應將資訊公開透明,使得參與公共議題的民眾,都有平等的機會取 得及分享資訊,以作為對話及討論的參考,並展現對社會事務的公民責 任,貢獻他們的智慧及經驗,俾便能與代議士溝通、協商及辯證的機會,

勿讓特定人士與團體獨霸資訊。

(二)涵容性(inclusion)

為能使商議的結果具有正當性,參與商議的民眾,要能包容不同的聲音

(三)公開性(publicity)

為避免政府所做之政策被批評黑箱作業,那麼,資訊就必須要公開,每 個人都有權利知道政策之形成過程,讓政府官員與民眾,在公開且理性

(四)互惠性(reciprocity)

在協商公共議題之過程中,民眾與政府官員能理性的,彼互相尊重對方 的立場,將彼此的差異性降至最低程度;也就是說,大家經過深思熟慮 及理性下,相互激盪大家能共同接受的結果。

(五)課責性(accountability)

在一個民主政體中,政治人物的言行及主張,必須要向人民負起政治或

只要是方法就可能出差錯(Hardin,1999:117)。古德曼(Amy Gutmann) 與湯 普森(Dennis Thompson)就曾表示,商議式民主基本上仍停留在基本運作原則 的構思,尚未有具體明確的制度設計及建議(Gutmann & Thompson,1996:

358-359),因此,商議式民主仍存在下列問題(陳東升,2006:80-97;許國賢,

2000:79-83):

(一)參與者缺乏專業知能

商議式民主的倡導者 James Bohman(波曼)認為,參與議論的公民必須具 備認知、溝通的能力與技巧。古雅典民主裡缺乏演辯能力的公民,其處境就如

有質疑時,必須公開、詳細表達對該議題的政策主張(林火旺,2005:122)。

商議式民主的三個原則,即商議、政治平等及非獨裁(或避免多數暴力), 且此三個原則之間是具有相容性,也就是說,公共議題透過商議、論理的過程,

讓公民參與公共討論,使其結果不會產生多數暴力,以實現人民真正當家作主 的民主精神(林火旺,2005:122)。如果不同社會團體,係在極端的差異生活 經驗及缺乏相互瞭解的情況下,是不易建立起參與者對商議式民主公共討論的 各方皆願意保持持續合作(吳定,2006:355-356)。

(四)商議式民主易受政治干擾

商議式民主論者認為,公民是政治的主體,公共政策的決策必須透過理性

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討論的方式解決,但有些政策議題是無法透過商議式民主所主張的原則加以調 和,因為,公共政策大多數係由政治運作,其中必然包括權力,政府與公民間 常有其價值差異,以及無止境的衝突。如果民主政治強調的是協商談判,那麼,

公共政策就是在利益妥協下的結果。然而,在現實的運作上,即便有民眾參與 公共政策的討論,並提出建議,卻極少受到決策者的重視。

有識之士為試圖在代議民主與直接民主之間,找出連接平臺,俾便提升代 議民主之品質,以豐富化及深化直接民主的內涵,強化民眾的參與,此即為 20

有識之士為試圖在代議民主與直接民主之間,找出連接平臺,俾便提升代 議民主之品質,以豐富化及深化直接民主的內涵,強化民眾的參與,此即為 20