第四章 大埔農地區段徵收之訪談結果分析
第一節 徵收之公益性探討
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第一節 徵收之公益性探討
大部分的民選首長，皆有選票的壓力，在競選期間會以繁榮地方、創造就 業機會及改善當地百姓的生活為訴求。苗栗縣政府亦不例外，為了彌補財政缺 口及繁榮經濟，向各大廠商發放投資意向書，希望有廠商能在當地設廠，以解 決前述的問題。在此前提，必須徵收人民的土地，惟是否符合土地徵收條例第 3 條之規定，國家因「公益」需要得徵收私有土地之立法意旨，頗令人懷疑是 否有圖利廠商之嫌。
壹、無「公共」就無公共利益可言
臺南縣政府為辦理「南科液晶電視及產業支援工業區」，徵收民地，嗣經 土地所有權人認為，將民地供財團使用，並非屬公益，有違土地徵收條例第 3 條國家因公益需要得徵收私有土地之立法意旨，爰提起訴願，惟遭駁回，遂向 高雄高等行政法院提起行政訴訟，然而，該法院 95 年度訴字第 213 號判決原告 之訴駁回，其判決意旨為，按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收 私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：… 10、其他依法得徵收土 地之事業。」土地徵收條例第 3 條第 10 款定有明文。次按「工業主管機關為開 發工業區，得依法申請徵收私有土地。」促進產業升級條例第 25 條亦有明文。
臺南縣政府為開發南科液晶電視及產業支援工業區，以啟動臺南科學工業園區 特定區整體開發效應，帶動周邊地區相關產業發展與創造就業機會，乃報由經 濟部報經行政院核定為國家重大經濟發展計畫，自符合土地徵收條例第 3 條所 規定之公益需要而得辦理徵收，原告主張本件徵收，不符合公益需要，並不可 採。
政府為實現公益，以公權力強行剝奪私人財產權，此即為我們所稱之「土 地徵收」。從前開案例中，將徵收人民之土地供財團使用，是否符合「公益」
之要件，與大法官釋字 425 解釋「土地徵收，係國家因公共事業需要，對人民 受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂」是否有違，的確是值得探 討。訧如有「環保律師」之稱的 E 君所言：
可創造就業機會，就可去徵收民地，這是公共利益嗎？有很多企業也 創造很多就業機會，並向政府繳稅，具有正面效益，可是他們都是自 己買地，政府並無為其徵收民地，因為，那是商業行為。公共利益應
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從「公共」二字談起，如果，沒有「公共」，變成只是商業上的經濟 效益。開放式的公共使用，如道路、機場及高鐵等，都需買票，使用 者付費，是具有公共利益。如徵收民地給企業使用，是經濟效益還是 公共利益，就有疑問了。
大埔事件中，有一位受訪的鎮民 G 君就認為，政府辦理區段徵收很明顯是 在圖利財團，他氣憤地說：
有些財團，得知政府要辦區段徵收．他就會去買比較便宜、區位不好 的土地，如在變電所或墳墓用地旁，然後再參加區段徵收，然而，領 回來的抵價地，都在區位很好的地方，他就可以蓋房子賺錢，為什麼 要拆我們的房子，拿給別人蓋房子賺錢呢？那是我們的財產，政府辦 區段徵收，沒有半點公平性可言。
長期默默地在協助農民守護家園的 F 君，她就說臺灣長期以來，政府辦理 土地徵收，就沒有所謂的公共利益可言，而是官商勾結的最佳寫照：
所謂的公共利益，應該是大家共享，不能獨厚少數人，因此，公共利 益的成本是應該由大家共同承擔，在臺灣的公共利益是由少數集團享 受，政府可能獨厚特定的廠商或政治派系，那個利益，不是公共的，
可是那個利益的成本，卻由弱勢的農民去承擔，這是臺灣最糟糕的地 方。
綜上所陳，政府辦理土地徵收的「公共利益」，確實乏善可陳，無「公共」
可言，只是為少數財團謀福利。握有大權行政首長，用國家的機器，搶拆人民 的土地，只要增加縣庫、工廠及高樓大廈，就認為土地徵收是具有正當性、公 益性及必要性，那麼那些人民，經過了多少歲月的努力與積蓄，方有現今的家 園，卻在政府的徵收令下，要在一夕之間化為烏有，對百姓而言，是一件多麼 的殘忍。就如 E 君說：
一個有能力及會賺錢的廠商，如果，股東想要賺更多的錢，要擴廠，
根本不會找政府幫忙去徵收土地，它自然而然自己會買土地來蓋廠房，
一個不會賺錢的廠商，你硬逼他來設廠，他並不一定有意願。在商業 機制的過程中，企業家有利可圖，就會主動投資，不用政府徵收農地，
他自己就會買地。對於那些沒有政府為其找地者，也是另一種的不公 平。例如 Google 來彰濱設亞洲儲存中心，是他自己去買地，在歐美
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國家沒看過政府為了設廠去徵收民地，Google、Microsoft 及甲骨文 等，皆是非常有能力的公司，都是他們自己去買地。
貳、在臺灣公共利益從未釐清過
因苗栗大埔徵收事件，學界及社會輿論要求政府修正「土地徵收條例」，
需明定土地徵收之「公益性」及「必要性」，爰於 2012 年 1 月 4 日，增訂第 3 之 1 及第 3 之 2 條，明定需用土地人興辦事業徵收土地時，應依社會、經濟、
文化及社會、永續發展及其他等因素，評估興辦事業之公益性及必要性，並為 綜合評估分析。此是否就可釐清土地徵收之合理性、公益性及必要性呢？任教 於某大學的 C 君說：
公共利益從來就沒有釐清過，在傳統上，只要政府認定是重大開發建 設或都市計畫，認為這就是公共利益，例如臺南鐵路地下化東移等，
因為有人質疑，才會有就業機會及產值等量化數字，認為這就是公共 利益，公共利益的定義應由誰去決定，是市場嗎？政府為了創造就業 機會及產值等商機，應要講清楚這是如何計算，不是菜市場隨便喊價；
另外，公共利益在此界定下，所創造的利益要付出多少成本，尤其在 非資本方面，如環境成本、社會成本等，這些都應該講清楚，利益進 誰的口袋，成本是由誰付出，利益及成本是如何分配，都應講清楚，
政府所提出的政策才能釐清是否具有公共利益、公平性及必要性，才 能算出效益，只是給個數據，是無從解釋的。
憲法第 15 條明定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」，然 而，土地徵收卻成為財產權限制之型態，準此，行政機關在辦理土地徵收時，
必須用盡所有法律之手段，均不可得，最後始得以徵收方式為之。但是，臺灣 的徵收為什麼那麼浮濫，就如任教某大學，對國內外的徵收制度極為熟稔的 D 君說：
區段徵收太好用，它讓政府可以獲利，它不需要管必要性，因為一般 徵收是以設施必要為限，才會有殘餘徵收的問題，如果，採用區段徵 收，隨政府的高興劃下來，然後，再以易地及調價值的方式，讓原土 地所有權人吐出土地，再還一些土地還你，就算補完。如果是真的有 必要性，還可以還出土地嗎？配還給你的地，一定是沒用到嘛，這個 制度本身有惡，是有問題的，不敢講說它有違憲。區段徵收的配餘地，
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等到漲價後再來賣，土地徵收是讓政府賺錢的嗎？這有何公共利益可 言呢？
其實，在德國之土地重劃業已實施百年，不僅著眼在調整坵塊型態及耕地 結構等，同時也在配維護農村地區生態與景觀。D 君極為瞭解該國的土地重劃，
他說：
在德國實施重劃已有兩百年的歷史，現在仍在爭執中，他們發回抵費 地的比例是 90%，他們本質上不是在取得老百姓的土地。我們的區段 徵收是消滅你的所有權，然後原土地所有權人選擇領地或現金補償。
又如桃園航空城，道路各項公共設做好後，為什麼不讓地主留在原地，
非要引進廠商不可，利益讓民眾拿走，政府為什麼不給，有增值稅可 課，有工程收益費可收，為何非把人趕走不可。政府是把土地收起來 轉賣。區段徵收是重劃的概念，政府幫人民做公共設施，工程負擔要 從人民的土地扣除來。我們的基本觀念說，這是人家的財產，為了公 共利益，迫不得已才動用到人家的土地。但是，政府現在是拿來營利 的，大埔案不也是如此，地方政府為了招商，將產業專區賣給廠商，
有 4/5 以上的土地是住商區，它並非蠻荒之地，是住了一堆人，這些 建地沒有整地的必要。把原先住在這裡的人趕走，換一批人來住。
另外，F 君亦以德國為例，她表示，在德國興建公共設施，是由全村共同 承擔成本及共享利益：
在德國，政府要開闢一條馬路，他都會考慮很久，整個區域會重新加 以稍做調整，不需將原建物全部拆除，且其居住品質也會提升，不是 只有被徵收人犧牲，是由全區域的人共同承受損失，以及共享利益。
所以，我不會為了個人的財產權，所有的建設都不該發展，相反地，
我認為個人的利益與公共利益之間，需要有較好的社會溝通協調機制，
並不一定是全有或全無，不是為了公共利益，全然犧牲個人的利益，
但是，為了公共設施的興建，個人的犧牲也許有其必要。目前，臺灣 沒有好的溝通協調機制，政府為了公共利益，要拆除土地所有權人的 建物，而民眾為保留房子，就開始反對，永遠都在天枰的兩端，其實，
政府與民眾之間是需要協調的，我蠻贊成德國的作法，一方面為了公 共建設，但是又透過公共建設的蓋設，將農村區域做整體的規劃。
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綜上所陳，可知徵收係建立在「公共利益」的基礎上，然而，此「公共利 益」應由誰來界定，難道握有行政權的國家決定嗎？當然是必須經由社會大眾 與決策者不斷地論辯；但是，臺灣辦理徵收，民眾參與幾乎是零。只要政府認
綜上所陳，可知徵收係建立在「公共利益」的基礎上，然而，此「公共利 益」應由誰來界定，難道握有行政權的國家決定嗎？當然是必須經由社會大眾 與決策者不斷地論辯；但是，臺灣辦理徵收，民眾參與幾乎是零。只要政府認