第三章 大埔農地區段徵收之爭議
第四節 變質的公共利益
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四節 變質的公共利益
壹、公共利益
公共利益是一個極為抽象的詞彙及不確定的法律概念，其體現必須經由嚴 謹的行政程序，在資訊公開及民眾公平參與的情況下，共同來型塑；也就是說，
公共利益是經由公平公開的參與、溝通及討論，最後所獲得的共識之謂37。公共 利益是大多數人的利益嗎？而我們又如何得知大多數想要的是什麼？公共利益 是否要經過民眾參與協商的過程？公共利益是否會與私人利益產生衝突呢？公 共利益是否有的時候也會與正義相衝突？由此觀之，公共利益一詞實在難以精 確衡量（吳定，2006：94）。
陳新民認為，公共利益是經過價值斟酌後的產物，並不以受益者的數量多 寡作為認定公共的概念，只要係基於國家法制所承認的價值規範，即使受益者 為少數，亦為公共利益（陳新民，1999：136-140）換言之，只要具有「公益」
的價值即可；就如土地徵收條例第 3 條規定，國家因公益需要，如興辦國防、
交通、公用、水利、公共衛生及環境保護事業等等，國家基於某些目的之需要，
可對人民的財產權，以有償方式剝奪。臺灣徵收之所以浮濫，皆係冠上「國家 因公益需要」之名，輕易採行徵收手段，而有無違背憲法第 15 條保障之財產權、
第 23 條規定之法律保留原則與比例原則，則未加以考慮。
然而，現今掌權者常把興辦事業計畫，視為國家建設，將該事業計畫具有 公共利益，而對民眾權益、環境保護、自然保育及災害防止等，未加以重視，
由此看來，我國公共政策決策模式，仍停留在由上而下的戒嚴威權體制，並不 因解嚴而有所改變38。
貳、公益與私益如何衡量
現代民主法治國家，基本權的保障，被公認為實現公平正義的最重要指標，
沒有基本權保障的憲法，就不能成為公益良善的國家社會（許宗力，1993：155）。 我國憲法立憲之目的為「鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利」，
對於基本權的保護，並非意味著基本權本身毫無限制存在，當權利人與國家、
37徐世榮，2012 年 4 月 13 日，「公共利益，我們一起定義！」2012 年 9 月 16 日取自『澄社網』， 網址：http://www.taipeisociety.org/node/383。
38
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
社會利益相互衝突時，必須建立制度與程序，協調公益與私益間的緊張關係（何 子倫，2001 年 7 月 5 日）。然而，團體利益與個人利益之輕重如何衡量劃分，
團體利益是否應凌駕個人利益呢？
以往，我國學說上認為「公益優先於私益」，自然就無所謂「衡量」的問題，
私益與公益衝突時，私益當然要為公益犧牲，此種單純的思維方法及理論邏輯，
有再修正之必要（陳新民，1999：171）。因此，如何衡量公共利益與私人利益？
又如何使公共利益極大化，俾合理分配於個體呢？此常陷入功利主義式的效用 比較，淪為追求最多數人之最大幸福的結果論、排序或綜合原則，演變為「犧 牲小我，完成大我」之情境，致個人之權益無法獲得保障。然而，公共利益的 衡量並非在公益與私益之間，應就其內容的不確定性及發展性本質下，經由國 家社會法秩序的價值判斷予以決定，故必須要有一套透明、公正的審查機制加 以衡量（楊松齡，2012：46）。
公共利益之內涵往往會受到時空環境的影響而變遷，例如因社會、文化、
政治及經濟等因素（李建良，1986：108）。陳新民更進一步指出，由於公共利 益在「利益內容」及「受益對象」具有高度的不確定性，處於愈變動迅速、愈 價值多元化的社會，對於「利益」的價值判斷標準愈不一，其結果共識愈難達 成（陳新民，2002：163）。雖有人主張公共利益予以量化，即以統計計量模式 及系統分析法，俾獲得客觀的結論；惟自然科學所用的實證方法則不適用於動 態、多變的決策環境，且當結論與決策者之目標相抵觸時，不易客觀面對與接 受（吳鋼立，1998：81），反而難以呈現真實、客觀的公共利益。
參、修正後之土徵條例
由於發生多起土地徵收案例，而引發農民抗爭事件，尤其以 2010 年 6 月 9 日，怪手強行破壞苗栗大埔稻田，逕行徵收農地後，專家學者呼籲政府盡速修 改土地徵收條例的呼聲不絕於耳。前開條例遂於 2012 年 1 月 4 日修正 27 條，
並增訂 7 條條文。其中增訂第 3 條之 1 第 2 項規定，對於經依都市計畫法、區 域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，
於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性；並增訂 第 3 條之 2，明訂需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事 業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人 口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風
‧
齡，2012：45）。另外，在做綜合評估分析過程時，是否係在資訊公開及土地所 有權人、利害關係人之參與下，衡量公益、私益之利弊得失呢？‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
事後則將責任推給農民「要錢」，反對徵收的農民都承受非常大的污名化，及被 抹黑的壓力。