苗栗大埔農地區段徵收之爭議：以商議式民主為核心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大苗栗大埔農地區段徵收之爭議：立以商議式民主為核心. n. 研究生：何雅群 Ch. engchi. 博士. er. io. al. sit. y. Nat. 指導教授：徐世榮. i n U. v. 中華民國一0三年七月.

(2) 謝. 誌. 從事地政業務十多年，在陳恆鈞老師的鼓勵下，報考政大地研所，考上後，尚在考慮是否要就讀時，有位行政院的同事說，政大地研所不好畢業，反而讓我有莫名的想挑戰。地研所的課程充滿挑戰，在每一位老師的嚴厲要求下，戰戰兢兢撰寫每一篇報告，歷經三年的磨練，獲益良多。首先要感謝我的指導教授徐世榮博士，他讓我導正過去對「徵收」錯誤的思維，並以最經典的大埔農地區段徵收作為我的論文題材。很多同學認為，我唸第二個研究所寫作論文會比較輕鬆，其實不然，因為「地政」係極為專業的科系，且其法令多如牛毛。三年來，不斷地向徐老師討教及學習，尤其在做完論文期初. 治政大惟徐老師皆會耐心地指導我論文寫作的方向；亦非常感謝班導師陳奉瑤老師，常立鼓勵班上同學儘早寫論文，並指導我們寫論文應注意的事項；另外，也非常感謝. 報告、期末報告，聽完陳主任立夫及其他老師們的評論後，讓我有極大的挫折感，. ‧ 國. 學. 李承嘉教授及顏愛靜教授，在論文口試時之指正與建議，使我的論文更有深度；以及非常謝謝地研所的陳立夫主任、顏愛靜老師、賴宗裕老師、邊泰明老師、孫. ‧. 振義老師及黃健二老師在上課時的指導與鼓勵，心中的感激溢於言表。. y. Nat. 寫作論文，是唸研究所最痛苦的事，我雖有論文寫作經驗，仍不敢大意。政. sit. 大地研所放榜未幾，即著手蒐集論文資料，並常到系辦圖書館借閱書籍及參考學. n. al. er. io. 長者們的論文。寫作過程中，常向同學世麗、室滿、育華及文芝等請教地政實務，. i n U. v. 並給予不斷鼓勵，亦非常感謝學弟明宗擔任我的論文期初報告及期末報之評論人，. Ch. engchi. 謝謝你，對我的論文提出了許多寶貴的建議；另外，非常感謝詹順貴律師、臺灣農村陣線的林樂昕、大埔農民的朱炳坤、立法委員田秋菫、臺北大學廖本全老師、政大的戴秀雄老師、內政部營建署都市計畫組的陳興隆組長等人，鉅細靡遺地提供大埔事件及區段徵收等相關之資料，因為有他們的幫助，我的論文才能順利完成。最後，非常感謝陳恆鈞教授的鼓勵，我才有勇氣再次就讀第二個研究所。我將這本論文獻給我的先父何益針先生及母親鍾鳳娘女士，感謝他們含辛茹苦的教養我。三年來，我無暇陪伴母親，非常感謝兄姊妹及外甥女慧瑩、家儀，無微不至的照顧媽媽，我才能無後顧之憂地完成學業，非常謝謝你們的辛勞。. 何雅群謹誌於. 103 年 8 月 5 日.

(3) 摘要 1986 年，為因應國家社會經濟經需要，通盤檢討修正「平均地權條例」，有關區段徵收之補償地價，被徵收土地所有權人除可領取現金補償費外，如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付（即抵價地）。準此，創造出抵價地式區段徵收，政府視為「政府與民間合作開發，同霑開發利益」。 1990 年，行政院核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，此後，區段徵收成為政府取得公共設施用地之主要方式之ㄧ。由於地方政府財政困窘，已無法透過一般徵收取得公共設施用地，遂透過區. 政治大. 段徵收以進行土地開發，地方政府將剩餘之可建築用地得予出售或標售，作為挹. 立. 注地方財政的萬靈丹，浮濫圈地應運而生。如大埔、機場捷運A7等。為因應全球. ‧ 國. 臺灣，政府卻以經濟發展為由，啃蝕優良農地。. 學. 氣候變遷，各國莫不提高糧食自給率，日趨重視農業生產環境及生態保護；反觀. ‧. 臺灣實施抵價地式區段徵收將近三十年，為何大埔農地區段徵收成為最經典，最主要係因劉政鴻之縣長任期將屆，急於完成各項重大縣政建設，他承認大埔案. Nat. sit. y. 在執行前，欠缺與人民溝通及協商，才會引起農民極大的抗爭。現今的代議制度，. al. er. io. 選民對當選後的民意代表，缺乏督促究責的機制，又加上政黨的介入，主導整體的運作，無落實民意政治，致引發政治失靈；嗣有「商議式民主」的產生，鼓勵. n. v i n Ch 民眾與公共政策的商議，強調主動參與、公開透明及包容每個人的意見，彼此尋 engchi U 求共同的公共利益，以補強目前民主政治的運作。. 目前政府辦理區段徵收欠缺公共利益、資訊公開、民眾參與及正當法律程序等，嚴重侵害基本人權，造成諸多社會問題，爰建議一一改正，以避免繼續衍生土地商品化、都市蔓延及工業用地等閒置等情形，應加強重視農民之工作權、財產權、生存權，以及農民對土地的情感等問題。. 關鍵字：區段徵收、商議式民主、資訊公開、正當法律程序、公共利益.

(4) 目錄第一章. 緒論 .................................................. 1. 第一節第二節第三節第四節第二章第一節第二節第三節. 研究動機 ................................................ 1 研究目的與研究範圍 ...................................... 5 研究途徑與方法 .......................................... 7 研究流程 ............................................... 10 理論及文獻回顧 ....................................... 13 抵價地式區段徵收之演變及內涵 ........................... 13 代議制度及商議式民主 ................................... 18 農地保護與農地徵收 ..................................... 26. 第三章第一節第二節第三節. 大埔農地區段徵收之爭議 ............................... 37 整地引發農民抗爭 ....................................... 37 大埔遲來的正義 ........................................ 54. ‧. ‧ 國. 學. 大埔農地區段徵收之訪談結果分析........................ 67 徵收之公益性探討 ....................................... 68 土地徵收資訊透明化之探討 ............................... 75 徵收農地農民面臨問題之探討 ............................. 84 徵收後閒置工業用地之探討 ............................... 90 區段徵收與商議式民主探討 ............................... 95. sit. y. Nat. 第四節第四章第一節第二節第三節第四節第五節. 政治大缺乏商議民主 ........................................... 59 立變質的公共利益 ......................................... 63. n. al. er. io. 第五章結論 ................................................. 99 第一節研究發現 .............................................. 100 第二節研究建議 .............................................. 105 參考書目 ........................................................ 112 壹、中文部分.................................................. 112 貳、西文部分.................................................. 115. Ch. engchi. I. i n U. v.

(5) 表目錄. 立. 政治大. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 1-2 表 2-1 表 2-2 表 3-1. 訪談對象 .................................................... 8 訪談題綱 .................................................... 9 各縣市農地面積流失統計表 ................................... 28 農地轉用之面積及用途 ....................................... 30 大埔區段徵收案大事記 ....................................... 57. ‧ 國. 表 1-1. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 .................................................. 11 圖 2-1 耕地逐年流失 ............................................... 29 圖 3-1 擴大竹科竹南基地特定區計畫圖 ............................... 39 圖 3-2 擬定竹科竹南基地特定區位置示意圖 ........................... 41 圖 3-3 變更竹科竹南基地特定區主要計畫圖 ........................... 49 圖 3-4 本計畫土地分佈位置示意圖 ................................... 50 圖 4-1 區段徵收作業流程圖 .......................................... 98. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(7) 第一章. 緒論. 「國以農為本，民以食為天」，由此可知，農業是國家發展的根本，農地更是生態保育的泉源。臺灣隨著工商業的持續發展，非農業部門對農地需求日漸增加，民國 50 年代，造成農地不斷地釋出；民國 60 年代，農工爭地日趨嚴重；民國 84 年，政府實施農地釋出方案，至 91 年年底共釋出 3 萬多 8 千多公頃(蔡秀婉，2004：29)。此後，仍不斷地辦理徵收，造成了侵害人權的悲劇。. 立. 政治大第一節研究動機. ‧ 國. 學. 臺灣島的地形主要以山地、丘陵、盆地、台地及平原為主體，其中以山地及丘陵約佔全島總面積的三分之二，顯見山多平地少，為農糧之供給，即逐漸. ‧. 往丘陵地、高山地區開墾土地，以增加耕地面積。1960 年，臺灣地區之耕地面. sit. y. Nat. 積有 86.92 萬公頃，水田為 52.56 萬公頃，旱田則為 34.36 萬公頃（楊重信、施順意等，2002：46）。. io. n. al. er. 臺灣光復初期，工業極為不發達，仍以農業社會為主，農業係屬於初級產. i n U. v. 業，以從事生產動、植物產業，因此，其易受到自然條件的限制，例如氣候、. Ch. engchi. 土壤、地形及地勢等之限制，不僅生產具有季節性，又有報酬遞減之現象等特性。政府為促進經濟發展，1953 年，提出「以農業培養工業，以工業發展農業」之經濟政策。隨著工商業發達，人口增加及國民所得之提高，對於住宅用地、商業用地、工業用地、交通用地及公共設施用地的需求，有日增之趨勢。1960 年代，工業發展即超過農業產值，經濟發展的突飛猛進，使得各種產業及都市迅速擴張，農地開始面臨競用的壓力，由於農地分布較廣，地形多平坦且整齊，地上物或障礙物較少，變更使用時的整地較其他用地簡單，加上農地地價較低，遂迭遭變更使用，由於未事先做好規劃及評估農地轉用之後遺症，臺灣有許多的工業區及科學園區皆是由農業區開發而成。農地所有權人有鑒於農地轉用獲利可觀，易常有違規轉用的行為發生（殷章甫，2004：189-230），致農業生產環境遭到嚴重的破壞，影響農地生產力，以及視覺景觀等。 1.

(8) 1973 年，全球發生能源及糧食危機，政府此時方正視農地的重要性，於是積極的將農地編定等則，以及規定各種土地使用的管制辦法；然而，在經濟發展及人口成長的雙重誘因下，農民期盼能將農地變更用途，從農意願偏低；為提高使用的價值，因此，農地違法變更使用屢見不鮮。因此，2003 年 2 月 7 日，農業發展條例第 32 條第 2 項修正規定，為加強農業用地違規使用之稽查，中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法，以加強稽查及取締農業用地之違規使用。然而，許多地方政府為了爭取更多選票，以繁榮地方經濟、創造產值及就業機會，做為選舉訴求，鮮少有候選人以保護生態環境，做為選舉標語。在此情境下，民選之地方政府，急於兌現選舉支票，大量開發土地，尤其以區段徵. 治政大也破壞了自然生態，此為長久以來，政府在經濟掛帥下，強調土地的經濟價值，立卻忽略了人類對土地的情感。收方式，將優良農地變更為建地，惟此舉嚴重侵害了土地及利害關係人之權益，. ‧ 國. 學. 雖然，都市計畫法第 12 條、27 條、48 條，以及區段徵收實施辦法第 1 條、 3 條、第 4 條規定，政府為發展工業或興辦重大建設時，可擬定特定區計畫或. ‧. 進行都市計畫之變更、擴大。1990 年，行政院更訂頒「凡都市計畫擴大、新訂. y. Nat. 或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」。從此，區段. sit. 徵收大行其道，且取得之用地，大多屬於優良農地，除造成臺灣農地有日趨嚴. al. n. 財產權及工作權。. er. io. 重的生態惡化與環境污染外，更剝奪了土地所有權人及利害關係人之生存權、. Ch. engchi. i n U. v. 截至 2009 年 12 月底止，臺灣共有 84,822 公頃的工業用地，與十年前相比，已增加了 9,187 公頃，等於十四個新竹科學園區（陳一姍，2010：46-53）。近年來，臺灣產業轉型，勞力產業外移，工廠閒置，是否仍需要徵收農地蓋更多的工業區或科學園區，頗值得進一步探討；對於徵收之範圍，土地徵收條例第 3 條規定，國家因公益需要，興辦國防事業、交通事業、公用事業及水利事業等，得徵收私有土地；徵收之範圍應以其事業所必須者為限。惟區段徵收之範圍尚無法律規定，常造成地方政府漫無限制的徵收，區段徵收之程序，應如何規範，方屬妥適，係目前之重要課題。政府將區段徵收定位為「合作開發」，而此制度又事涉人民權利與公共利益，既然係屬「合作」，政府就必須獲得原土地所有權人同意，在雙向的互動過程中，以資訊公開、公平及公正下進行，共同一起尋找公共利益。故政府在辦理區段. 2.

(9) 徵收時，民眾參與就顯得格外重要，決策前必須要讓民眾有表達意見的機會，以保障人民的權利及確保決策之正確，俾減少糾紛與民怨。而我國現行之區段徵收制度，對於民眾參與之機制，極為不重視，僅於土地徵收條例第 38 條第 1 項規定，需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。召開公聽會的用意，係讓民眾有機會發表意見，最終目的在於落實民眾參與。然而，在台灣，公聽會大都淪為需地機關為符合法規的應景工夫，故公聽會只徒具形式，毫無實質意義可言，更無法體現公共利益，期盼未來透過商議式民主之機制予以導正，此為本論文之研究動機之一。. 治政大及農產品的安全衛生。政府為了興建科學園區，一再的徵收農地，根據台灣農立村陣線表示，全台還有 2,263 公頃的閒置工業區，科學園區閒置用地也達 253 隨著一連串的農地政策變遷，已讓工業污染了農地，致影響農業生產環境. ‧ 國. 學. 公頃，政府進行重大開發案時，未妥善利用閒置地，反在各縣市徵收農地、進行新的開發，使農民淪為土地徵收下的犧牲者1。另外，監察委員周陽山指出，. ‧. 國內工業用地來源為國科會、農委會、地方政府等，對於工業用地閒置、浮濫. y. Nat. 開發等問題已 4 度糾正，但仍未見相關單位認真檢討，並呼籲相關單位應有總. sit. 量管制措施2。苗栗縣政府處理大埔區段徵收案，在「整地」作業過程中，未能. n. al. er. io. 讓權利關係人在資訊公開、公平中，有參與討論的機會，政府卻為了行政效率，. i n U. v. 可以不顧農民的權益及感受，即以獨裁的方式，強取民地，凸顯出行政官僚的. Ch. engchi. 專制。雖然，憲法第 108 條第 1 項第 14 款規定，土地徵收是國家合法的手段，但相對的憲法也在保障人民的財產權、工作權及生存權，政府為了經濟發展上的需要，強制徵收私地，且忽略公益衡量的程序正義。筆者想藉由最具爭議性之苗栗大埔區段徵收，探討政府辦理徵收或區段徵收時，能否避免徵收特定農業區，除能讓農民能安心種田外，也能確保國人糧食自主及安全，並呼籲政府停止浮濫徵收；眾所周知，區段徵收係為國家徵收權之擴張，其對人民財產權之侵害較一般徵收有過之而無不及。行政院訂頒「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」之政策，已執行二十多年，業對農地環境、自然生 1. 曾懿晴，2010 年 7 月 23 日，「全台閒置工業區兩千餘公頃」，聯合報，A6 版。盧沛樺，2013 年 1 月 14 日，「無解？蚊子工業區土地逾 500 公頃」，聯合晚報，A10 版。. 2. 3.

(10) 態等造成嚴重的影響，區段徵收議題，實有值得探討；又政府為活絡經濟，吸引台商返鄉投資，中央與地方政府積極獵地，開闢產業園區，以解決企業用地不足的問題。特定農業區農牧用地及農地重劃後完整之農地區塊，係屬優良產值農業用地，然而，政府動輒以徵收或區段徵收方式，將前開土地開發利用，卻未顧及農民之工作權、財產權及生存權，甚至農民對土地之情感。目前尚有甚多的工業用地、科學園區等土地閒置，實不應藉都市計畫變更、擴大劃定「特定區」，以區段徵收方式取得農地。綜上所述，在在顯示，浮濫區段徵收問題非常嚴重，爰本論文之研究動機有下列三點：一、 1986 年修正「平均地權條例」，區段徵收除以現金支付徵收補償費外，被. 治政大合作開發是否係在公開、公平之機制下，與民眾充分溝通、協商，以及人立民是否有權拒絕呢？徵收人亦可選擇領回抵價地，即政府所稱「政府與民間合作開發」，惟此. ‧ 國. 學. 二、政府在擬訂都市計畫時，就已決定採用一般徵收、區段徵收或重劃等方式辦理，以取得土地。因此，在擬訂各項階段收，就應更加嚴格審查，以及. ‧. 有公民參與之機制，因為此與人民生活息息相關，嚴重影響到人民之權益。. y. Nat. 惟目前之都市計畫法第 19 條第 1 項規定，於主要計畫擬定後，方舉辦公. sit. 展或說明會：另外，土地徵收條例第 10 條第 2 項亦只規定舉行公聽會，. n. al. er. io. 是否均有達成商議式民主之基本精神？此為本研究動機二。. i n U. v. 三、依司法院釋字第 400 號、第 409 號及第 534 號解釋，均認為徵收應具備公. Ch. engchi. 益性、必要性及符合比例原則；2012 年 11 月 8 日，最高行政法院第 953 號判決，認為土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得，故其徵收程序應更加嚴格，惟目前內政部土地徵收審議小組未能落實實質審查，仍流於徒具形式審查，此是否有違商議式民主之基本要求？此為本研究動機三。. 4.

(11) 第二節. 研究目的與研究範圍. 壹、研究目的近年來，苗栗大埔區段徵收案及中科四期二林園區土地徵收案，相繼引發被徵收土地所有權人、農民團體、學術界及社會團體等強烈抗爭，致引起國人的關注。其中，中科四期二林園區土地徵收案，2012 年 10 月 11 日，經臺北高等行政法院對於中科四期之「開發許可案」，判決撤銷訴願決定及全案之開發許可，法院判決理由指出，這個開發案將過度徵收農地，甚至惡化糧食安全和永續發展，加上二林是彰化地層下陷最嚴重的地區，水源供應和廢水處理問題沒有解決。法院認定，內政部核准開發的許可書，顯然是違法的行政處分。. 治政大判字第 953 號判決，將原審判決廢棄。其判決文指出，土地徵收乃國家對受憲立法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事. 此外，大埔區段徵收案，於 2012 年 11 月 8 日，經最高行政法院 101 年度. ‧ 國. 學. 業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第 23 條及行政程序法第 7 條規定之必要性與比例原. ‧. 則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收. y. Nat. 私有土地應具備：公益性、必要性及符合比例原則。內政部土地徵收審議委員. sit. 會審議土地徵收案件，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人. n. al. er. io. 於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否. i n U. v. 為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達. Ch. engchi. 成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。. 綜上觀之，不論是大埔區段徵收案或中科四期二林園區土地徵收案，其徵收對象皆是農地，大埔區段徵收範圍內私有土地面積約 124.61 公頃，其中曾辦理農地重劃（即一般所稱之優良農地），即高達 3/4 之農地面積（陳立夫，2010： 5）。而中科四期變更農地面積更超過 631 公頃，其中 80%屬於台糖的完整農地，使得農地更加迅速消失，且彰化二林週邊是台灣稻米及蔬菜的主要供應地，酪農牛奶產量更達全台 1/3，中科所排放的污染廢水，不僅造成生態的破壞，農牧產品也將受到污染，對全國社會大眾的健康將倍受威脅，在此情況下，風險由農民和消費者自行承擔，正義公理何在？以目前臺灣的糧食自給率僅三成，. 5.

(12) 為了糧食安全，政府是否仍要繼續徵收農地呢？本研究就政府辦理農地區段徵收過程中，以達到下列研究目的：一、探討「合作開發」式的區段徵收，是否在公平、公開及公正下進行，有無尊重原土地所有權人之意願。二、探討現行的法制，如公聽、說明會等，是否已達商議式民主的要求。. 貳、研究範圍苗栗縣政府為繁榮地方發展，擬將新竹科學園區竹南基地及其周邊地區進行整體規劃，除可滿足新竹科學園區竹南基地擴建所需用地外，也可藉由完善公共設施及生活服務機能之提供，創造優質的產業與生活環境，遂依都市計畫. 治政大定特定區計畫」規定，向內政部提出「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特立定區計畫」。爰本論文係以苗栗大埔區段徵收之 154 公頃為研究範圍。. 法第 12 條「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定區，應擬. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(13) 第三節. 研究途徑與方法. 壹、研究途徑不論是自然科學問題或社會科學問題，通常採用定性研究途徑（ qualitative research approach ），即質化；另一種則稱為定量研究途徑（quantitative research approach），即我們所謂的量化（吳定，2006：28）。本論文擬採用質化的研究途徑，即定性研究途徑，亦即筆者將所收集到的資料，有系統性的描述及分析複雜的社會現象，化約到能被瞭解而有意義的概念架構中，此種途徑注重人的主觀意識，當事人的內在觀點。. 治政大本研究擬採文獻探討法及訪談法，蒐集與研究主題有關的資料，以作為立瞭解及分析問題之所在。. 貳、研究方法. ‧ 國. 學. 一、文獻探討法. 文獻探討法（literature review method）也稱為文件分析法或次. ‧. 級資料分析法，指政策分析人員蒐集與政策議題有關的期刊、文章、書. y. Nat. 籍、論文、專書、研究報告及報章雜誌所報導的相關資料等，進行靜態. sit. 性及比較性的研究，分析與瞭解問題之所在及尋找問題之解決方案（吳. al. n. 二、訪談法. er. io. 定，2006：25-26）。. Ch. engchi. i n U. v. 訪談法（interviewing method）也稱為晤談法，即由研究人員或訪問員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪者對某些議題的看法或見解，以作為研究者分析議題的基礎（吳定，2006：26）。本論文擬先深入訪談大埔自救會之幾位成員，再撰寫訪談題綱，並依該訪談題綱，訪談苗栗縣縣、內政部之承辦人員、學者專家及民意代表等，嗣將渠等之訪談內容，作交叉分析，以獲得結論及建議，本論文訪談了 7 位人士，為了方便後續作交叉分析，將 7 位受訪者賦予代表號，如表 1-1. 7.

(14) 表 1-1 受訪者身分別. 職稱. 性別. 立法院. 立法委員. 女. 訪談對象代表性. 代號. 曾參與「土地徵收條例」修正案，. A. 並反對大埔農地區段徵收案。負責都市計畫及區段徵收案，並. 內政部. 組長. 男. 負責大埔農地區段徵收案。對地政業務極為熟稔，反對政府. 國立大學. 教授. 男. B C. 浮濫徵收土地，亦曾多次參與抗議徵收活動。對國內外土地徵收頗有研究，贊. 治政協助中科四期、苗栗灣寶及大埔大. 男. 成員. 益，並提供法律見解的義務律師。. 女. G. y. 段徵收對農民極為不利，不僅造. sit. io. 成其農民失業外，更失去了優良. al. 農田，以及自然生態。. n 資料來源：筆者自繪. ‧. 反對政府徵收其土地，他認為區男. F. 收農地，2013 年曾代表農民團體出席 WTO 會議。. 被徵收者. E. 農地區段徵收案之農民爭取權多次參與並協助農民抗議政府徵. Nat. 苗栗大埔鎮民. 立. 律師. D. 成廢除區段徵收。. 學. 臺灣農村陣線. 男. er. 律師事務所. 教授. ‧ 國. 國立大學. Ch. engchi. i n U. v. 本論文係採用半結構式訪談法，筆者在進行訪談前，根據研究的問題與目的，先設計訪談題綱，作為訪談的指引方向，讓訪談進行更為流暢（王雲東， 2007：256）。苗栗縣政府不顧農民反對徵收，於 2010 年 6 月 9 日凌晨 3 點，以極為粗暴的手段，以怪手搗毀即將成熟的稻穗後，引起社會相當大的爭議，筆者從文獻資料（公部門文書、期刊及報紙）中，尋找公部門、民意代表、社運團體、學者及專家的意見，發現渠等意見對於政府辦理徵收，在資訊、民眾參與及對政府的信任度上等方面，各有不同的意見，援擬訂下列訪談題綱如表 1-2：. 8.

(15) 表 1-2. 訪談題綱. 題號. 訪談題綱. 1. 有關苗栗大埔被徵收土地所有權人向臺中高等行政法院聲請停止執行強制拆遷，嗣經該院於 102 年 7 月 12 日 102 年度停字第 11 號裁定駁回，其駁回理由為拆除建物，並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復，係聲請人對房地之「主觀依戀」，法院係從補償價格角度判決，未對聲請人對房地之情感予以考量，您對法院的判決是否認為他太主觀了，違背了商議式民主的精神呢？. 2. 苗栗縣政府辦理大埔農地區段徵收案，口口聲聲說會創造 8 千個就業機會，以及兆元的龐大商機，您認為這是公共利益嗎？以及是否您認為徵收審議小組未嚴格把關呢？. 4. 政治大縣市都有蚊子館的存在，您會建議政府如何處理或再利用？立「今天拆大埔，明天拆政府」，此是多麼沈重的口號，您從事街頭活動. 目前全臺尚有很多閒置的工業用地、科學園區或經貿園區，且幾乎每個. 學. ‧ 國. 3. 多年，您對「公民不服從、人民要回來」有信心嗎？還是您認為商議式民主的觀念，已在臺灣漸漸被接受了？. 您認為將「聽證會」納入至土地徵收條例，就可達到商議式民主的基本. ‧. 5. 精神嗎？. Nat. y. 政府強調區段徵收係政府與土地所有權人的「合作開發」，共創雙贏，. sit. 6. er. io. 其實係在剝奪人民的財產，且目前法令對區段徵收的徵收範圍並未明確規定，致地方政府毫無章法的擴大徵收範圍，搶民地變賣，以挹注困難. n. al. Ch. 的財政，您認為要如何遏止此風呢？ 7. engchi. i n U. v. 苗栗縣政府從毀田強拆民房，學界及社運團體都參與抗議活動，從公共政策的角度來看，您認為臺灣公民參與公共事務是否成熟？. 8. 2010 年 8 月 17 日，行政院就大埔案決議，建物及基地原位置保留，事隔 3 年後，江宜樺以交通、公共安全、合法性及都市計畫之合理性等問題，推翻了前決議，當時您也參與協商，您認為政府違反了商議式民主的精神嗎？. 9. 土地徵收條例第 10 條第 2 項規定「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會…」及都市計畫法第 19 條第 1 項「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽 30 天及舉行說明會，…」等之規定，人民的參與機制幾乎零，您認為要如何改善？. 資料來源：筆者自繪 9.

(16) 第四節. 研究流程. 近一、二十年來，政府藉「公共利益」之名，經常運用徵收或區段徵收方式取得土地，被徵收人對於政府所給予的損失補償偏低及執行的計畫存疑，以致層出不窮的抗爭，浪費社會成本。本研究擬以農地區段徵收之爭議，並採用商議式民主（Deliberative Democracy）探討，及從相關文獻及訪談中，進行分析與討論，最後試圖提出結論及建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(17) 研究動機與目的. 理論及文獻回顧. 代議制度及商議民主之探討. 區段徵收之演變. 個案研究. 政治大. 立. 法院判決. ‧. ‧ 國. 學. 整地引發農民抗爭及社會輿論撻伐. 訪談題綱. 訪談後進行交叉分析. n. Ch. 1.. 徵收後農民面臨問題. 資訊透明化. engchi. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：筆者自繪. 11. 公益性探討. er. io. al. 閒置工業用地. sit. y. Nat 主區段徵收採與商議式討民. i n U. v.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(19) 第二章. 理論及文獻回顧. 政府為追求發展，實現經濟成長之目標，致優良農地快速流失，生產環境日益受到汙染，臺灣將面臨糧食危機之虞，政府雜亂無章的農地政策，已讓農地破碎化。本章擬從商議式民主之觀點，探討農地轉用、農地保護等相關文獻。. 第一節. 抵價地式區段徵收之演變及內涵. 壹、區段徵收之起源. 治政共衛生；而我國的區段徵收之規定，可追溯至 1930大年 6 月 30 日制定之土地法立（一般稱為舊土地法），該法已有專條規定，國家為實施經濟政策或興辦公共事區段徵收制度首創於 18 世紀的法國，其原始的主要目的即在改善市區的公. ‧ 國. 學. 業，得實施區段徵收，其中第 343 條規定，關於第 336 條第 1 至第 6 及第 12 各款事業之徵收土地，於必要時得為徵收及區段徵收。前項區段徵收，謂於一. ‧. 定區內之土地須從新分段整理為全區土地之徵收者。同法第 349 條規定，政府機關興辦之事業與他人有合股關係時，所有因附帶徵收之土地或區段徵收之土. y. Nat. sit. 地而直接獲得之利益祇限於政府享有之。另外，第 350 條規定，政府為區段徵. er. io. 收之土地，於重新分段整理後將土地出賣或租賃時，原土地所有權人或土地他. al. n. v i n Ch 顯示，舊土地法所規定的區段徵收，最初之理念，係在預防私人獨占、投 engchi U. 項權利人有優先承受之權。. 機土地，要求漲價全部歸公及掌握建設開發所需土地為目的，以實現. 國父之. 平均地權漲價全部歸公之理念。. 貳、著重整體開發 1946 年 4 月 29 日，土地法修正公布，其中第 92 條第 1 項規定，新設之都市，得由政府依都市計畫法，將市區土地之全部或一部依法徵收，整理重劃，再照徵收原價分宗放領。但得加收整理土地所需之費用；同法第 218 條規定，政府為區段徵收之土地，於重新分段整理後，將土地放領出賣或租賃時，原土地所有權人或土地他項權利人有優先承受之權。觀之上開規定，與. 國父所主. 張應於地方建設開始之前，劃定地區範圍，全面照價收買之後，再予規劃建設，. 13.

(20) 並由出價最高之人承租或承買自用等之理念互異其趣，政府對於區段徵收之手段，轉而著重於促進都市土地整體開發利用功能之趨勢3。實施耕者有其田後，地價補償有三成直接投資工商業，餘七成，則移轉至都市土地，從事土地投機，致 1949 年至 1952 年間，臺北、基隆、臺南及高雄等四大都市，地價漲達四至五倍4。為避免都市土地價格上漲及投機，1954 年 8 月 26 日，公布施行「實施都市平均地權條例」，並將區段徵收納入其中。依前開條例第 30 條第 1 項規定，直轄市及縣（市）政府，得視都市建設發展之需要，選擇適當地區施行區段徵收；同條例第 31 條規定，直轄市及縣（市）政府依前條規定徵收土地後，應整理分劃分宗放領與需地之人建築使用。並限制每戶承 5. 領土地之面積以 5 公畝為限，最小面積以 2 公畝為準。此時期係以調整地權、. 政治大 6. 防止土地投機壟斷及地利共享為最高指導原則。. 立. 參、強調政府與民間合作開發. ‧ 國. 學. 1977 年 2 月 2 日，「實施都市平均地權條例」修正為「平均地權條例」，其中第 54 條規定，各級政府依本條例規定辦理區段徵收之土地，應於完成徵收後. ‧. 一個月內，向直轄市或縣（市）政府辦理囑託登記，除公共設施用地外，其餘. y. Nat. 土地，經整理分割後，得分宗標售與需用土地人。原土地所有權人並得按其原. sit. 有土地價值比例優先買回。原土地所有權人，依前項規定優先買回土地之面積，. n. al. er. io. 應由實施區段徵收機關，依區段徵收之目的及地方實際情形，訂定最高及最低. i n U. v. 標準。此時期最主要目的，係期能兼顧被徵收土地所有權人之權益，地主能共享開發之利益7。. Ch. engchi. 內政部為加強實施區段徵收，並促進土地開發利用、配合取得國宅用地及公共設施用地，以加速國家建設，爰於 1980 年 7 月 3 日訂定「實施區段徵收改進要點」，規定區段徵收補償地價得改以抵價地抵付8。1986 年 6 月 29 日，修正 3 4 5. 6 7 8. 內政部（2011），「建國百週年地政業務回顧與展望」，紀念專刊下冊。頁 863。行政院經建會（1988），「平均地權條例立法沿革及理由」，頁 8。 1956 年 1 月 19 日前臺灣省政府公布施行「實施都市平均地權條例臺灣省施行細則」第 130 條規定。同註 4，頁 9。同註 3，頁 865。實施區段徵收改進要點第 4 點規定：一、實施區段徵收應給予之補償地價，得改以規劃整理後可供建築之土地，按原土地所有權人應領補償地價比例折算抵付（簡稱抵價地）。實施區段徵收機關應將抵價地面積、折算比例及計算公式，於徵收計畫書內，詳細列明報奉核定後公告之。二、原土地所有權人不同意以其應領補償地價折領抵價地者，應於徵收公告期間內提出申請，仍發給現金。其未提出申請，亦未依法提出異議者，其應領補償地價「同意折領抵價地」即告確定。並向實施區段徵收機關，於規劃整理後，囑託該管地政機關辦理土地所 14.

(21) 「平均地權條例」，將前開要點之相關作業規定，納入「平均地權條例」中，明定徵收補償地價，經土地所有權人之申請得以徵收後可供建築之土地抵付，抵價地面積以徵收總面積 50%為原則，最低不得少於 40%9。以保障地主權益，且明定原土地所有權人領回抵價地面積，應按其應領補償地價及區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值後，再以該抵價地之單位地價折算之。此時，區段徵收改採抵價地補償，儼然已成為土地所有權人與政府「合作開發」，政府不僅可無償取得公共設施用地及節省龐大建設經費支出，土地所有權人亦可領回抵價地，享有土地利用價值提高、公共設施完善、生活品質提昇等多重開發利益，是公私互蒙其利之措施。根據內政部表示，迄至 2011 年 12 月底止，. 全國已辦理完成區段徵收地區計 93 區，總面積約 7,650 公頃，提供可建築用地. 治政大府建設費用約 2,754 億元。全國目前刻正辦理中之區段徵收總計有 18 區，總面立積 1,490 公頃，預計可取得道路、溝渠等公共設施用地計 658 公頃，可建築用地面積 832 公頃，節省政府建設經費共計 801 億元10。. 學. ‧ 國. 面積約 4,116 公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地約為 3,534 公頃，節省政. ‧. 肆、政府與民間企業合作開發. y. Nat. 其實，區段徵收已演變為另一種形式之「強制性合作開發事業」，區段徵收. sit. 逐漸成為公部門取得公共設施用地及挹注財政的最主要方式11。然而，不論是市. n. al. er. io. 地重劃或區段徵收皆係為自償性土地開發計畫，故主辦機關必需自籌財源，俟. i n U. v. 開發後取得抵費地或可建築土地處分後，方得回收開發成本，故經費之籌措難. Ch. engchi. 易及房地產市場景氣與否，都將影響計畫之執行。近幾年來，政府因財政窘困，極力仰賴民間資金之挹注，抵價地式區段徵收，由原來政府與地主之合作開發、同霑利益，逐漸轉變為以政府與民間企業為主之「公私合夥」（鍾麗娜，2011： 46）。所謂「公私合夥」之區段徵收，係將開發完成後之土地，以專案讓售方式. 有權登記。三、抵價地總面積，不得少於徵收總面積扣除公共設用地後所剩「可供建築土地」總面積 60%。四、原土地所有權人領回抵價地之面積，應以應領補償地價比例計算之。其不足最小建築單位面積者，應以共有方式處理之。五、區段徵收範圍內可供建築土地，除發給原土地所有權人之抵價地外，國宅用地、公用事業用地、政府機關用地等，應以審定底價讓售。其餘土地應以標售方辦理。 9 平均地權條例第 54 條。 10 區段徵收，2012 年 10 月 30 日取自內政部地政司全球資訊網，網址： http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=86 11 徐世榮，2011 年 4 月 1 日，「區段徵收太不公平」，中國時報，A20 版。 15.

(22) 予開發商，俾便抵付開發總費用。最早依據土地徵收條例第 44 條第 1 項第 4 款規定，向行政院專案核准公開甄選開發廠商，由得標廠商籌措開發資金參與辦理區段徵收，並將開發後全部剩餘可建築土地讓售予廠商折抵開發總費用，係為臺南縣政府為辦理南科特定區開發案。嗣後復有臺南縣新市地區、新竹縣新竹科學園區三期及臺中縣烏日前竹地區等三區援引南科案例，皆經行政院核 12 准有案。然而，此種開發模式，即所稱之「預讓售」，引起各界極大之爭議。. 2007 年 11 月 6 日，內政部遂召開「研商各縣市政府應否再依土地徵收條例第 44 條第 1 項第 4 款規定，以專案報請行政院核准讓售剩餘土地方式招商辦理區段徵收事宜」會議，經該部評估分析後，基於下列理由，爾後似不適合繼續辦理13：. 治政大政府財政、人力負擔為理由，正當性似有不足。因辦理區段徵收之經費，立可向平均地權基金、財政部地方建設基金及各公民營銀行借貸，且目前貸. 一、正當性：地方政府引進民間資金辦理區段徵收，皆以經費籌措不易及減輕. ‧ 國. 學. 款利率低，經費籌措應非屬難事；此外，各地方政府得依「委託事業機構法人或學術團體辦理區段徵收業務辦法」規定，將部分或全部業務委外辦. ‧. 理。. y. Nat. 二、社會大眾層面：依據土地徵收條例第 44 條第 1 項第 1、4、5 款之規定，區. sit. 段徵收土地於開發完成後係分發交抵價地、讓售土地及公開標售土地等三. n. al. er. io. 階段處理，係以公開標售土地為最後依歸。惟地方政府卻將剩餘土地全部. i n U. v. 讓售予得標廠商，對社會大眾而言，似非公平合理，尚無第三階段公開標售土地之適用時機，。. Ch. engchi. 三、政府層面：辦理區段徵收除無政府開發之風險外，尚可獲取財政收入，惟開發過程中易有圖利特定廠商或官商勾結之嫌疑，嚴重影響政府形象。四、投資廠商層面：政府以公權力強制徵收取得私人土地，再將其交由投資廠商規劃及開發，且得標廠商所取得之土地成本，又較市價行情為低，無法落實政府與被徵收土地所有權人，共享地利之原則。. 伍、預標售內政部前開會議之決論，於 2008 年 4 月 10 日經行政院同意在案；事隔兩. 12 13. 內政部（2008）。地政法令彙編第四冊，頁 12-01-112-113。同註 10，頁 12-01-113-115。 16.

(23) 年，政府為解決都會地區房價偏高，引發民怨，擬興建合宜住宅，以解決中低收入戶購屋問題。並選定機場捷運林口 A7 站區和板橋浮洲二處，其中機場捷運林口 A7 站區，係屬北臺灣「產業創新走廊」的一部分，原是為配合桃園航空城開發，預計將興建機場捷運 A1 至 A9 站，規劃為產創專區，如今部分區段將透過都市計畫變更為合宜住宅用地14。內政部在土地尚未徵收前，合宜住宅用地即先行辦理「預標售」，於 2011 年 12 月 15 日決標，由「遠雄建設事業股份有限公司」、「皇翔建設股份有限公司」、「名軒開發股份有限公司」、「麗 15 寶建設股份有限公司」 4 家建商得標。. 臺灣的土地徵收制度，就如廖本全所說的已成為「變形金剛」，徵收制度不斷在變形，政府尚未完成民地徵收，甚至在沒有實質計畫內容下，就預先將土. 治政糾正，認為於「機場捷運沿線站區周邊土地開發－A7大站區開發案興辦事業計畫」立的都市計畫變更案通過後，土地尚未徵收前，即預先標售計畫區內「產業專用. 地標售給財團開發，完全違背都市計畫之宗旨。2012 年 7 月，本案業經監察院. ‧ 國. 學. 區」與「合宜住宅」用地，有違公平正義。糾正案文指出，內政部依行政院政策指示，以「預標售」方式辦理區段徵收的首例，具有指標意義；行政院縱有. ‧. 特定政策目的考量，以及為解決區段徵收資金籌措與開發後土地去化等問題，. y. Nat. 仍應嚴守土地徵收條例規定，於被徵收土地所有權人對土地權利義務終止後，. sit. 再辦理標售，保障人民財產權16。. n. al. er. io. 近幾年來，採行區段徵收之手段，不斷在改變，由「政府與地主合作開發」、. i n U. v. 「政府與民間企業之公私合夥」，亦即將開發後全部剩餘可建築土地以『預讓. Ch. engchi. 售』方式予廠商折抵開發總費用」，迄至目前「政府土地尚未徵收前，即預先標售可建築土地」，不僅有違土地徵收條例規定，引發民怨，更有違憲法保障人民基本權利之虞：畢竟土地徵收係國家以公權力，強制剝奪人民受憲法保障財產權，影響被徵收所有權人及利害關係人之生存權、工作權等基本權利之行政行為。因此，徵收必須符合正當法律程序、公共利益、比例原則及給予合理之補償（陳立法， 2014：2）。. 14. 15. 16. 公視新聞議題中心（2011 年 8 月 28 日）。冒風雨上街頭 A7 居民「預標售」總統府，網址： http://pnn.pts.org.tw/main/?p=31539。內政部營建署已於 101 年 1 月 10 日完成「機場捷運 A7 站合宜住宅招商投資興建（用地預標售）案」簽約事宜。監察院全球資訊網，網址： http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=3987。 17.

(24) 第二節. 代議制度及商議式民主. 壹、代議制度及其缺失一、意義所謂民意政治係指以大多數人民的意見為施政依據之政治體制，政府不僅要滿足民眾的需求，亦即為人民謀福利外，更要主動探尋民意。然而，任何一項公共政策的制定，必然會涉及一些利害關係人，也必定會出現意見領袖，由於任何政策都不可能得到全國人民的贊同；惟為了實現民意政治，於是就有代議制度及多數決等方法，以進行國家政務（吳定，2006：349）。代議政治（ Representative. Politics ），又稱為間接民主政治（ Indirect. 治政大思，亦即在議會中行使權力。代議政治脫胎於中世紀的三級會議，17 世紀始出立現於英國，二次大戰後方流行於各國。 Democracy），係指人民透過選舉方式產生「代表」，由「代表」代行人民的意. ‧ 國. 學. 代議制度係一種有限且間接的民主形式。公民參與政府的範圍，僅限於手中所有握有的投票權，於每隔幾年經由選舉制度來行之，公民非親自行使權力，. ‧. 而是由渠等所選出的代議士來進行統治，此種代議制度的民主，促進了政府與. y. Nat. 被統治之間，藉由選舉制度作為連繫，以及反映選民的委託（楊日青、李培元. sit. 等譯，2002：122）。. n. al. er. io. 選民可以決定由哪位菁英候選人來統治，但無法改變權力總是由菁英所行. i n U. v. 使的事實。急切想獲得權力的政治人物，選前會竭盡各種方式，表示願做選民. Ch. engchi. 喉舌、兌現選民所偏好的政策，以爭取選民認同。熊彼得為此下了一個註解：「民主政治即是政客的統治」（democracy is the rule of the politician）。但無論如何，代議民主仍有其下列優點（楊日青、李培元等譯，2002：122－138）：（一）間接民主在行政運作上係屬較有效率的民主形式。（二）間接民主係由菁英負決策之責，係一種政治分工。（三）間接民主的政府，是由一群教育水準較高、具有專業知識且較經驗的人來管理。（四）間接民主可透過拉大一般公民與政治間的距離，以保持政治的穏定，意旨鼓勵公民接受妥協的結果。二、代議制度失靈代議民主制度經歷多年運作後，發現對當選後的民意代表，缺乏督促究責. 18.

(25) 的機制，又加上政黨的介入，主導整體的運作，無法落實民意政治，致引發政治失靈。因此，現今歐美國家極為重視公民參與之有效性及多元性，並將公民視為參與治理活動的主權者，遂而發展出各種商議式民主之模式，諸如公民會議、商議式民調及學習圈等。民主政治即民意政治，故民眾在政府體制運作之過程中，必須保有相當程度的參與及影響空間。雖然，有許多決策或法規，加入民眾參與之制度設計，實際上，僅為象徵性，並無法達到真正民意政治及主權在民的理想（邱靖鈜：47-49）。三、公民投票的產生世間最理想的的政府體制，是主權在民。然而，現今民主政治的發展系絡與現實條件的約制下，有其困難與障礙。代議民主的爭辯，就在於經人民所選. 治政大出的政治議題是否以維護民眾的利益。代議制度存在的理由在於減少交易成本、立提升決策的效率，惟因政黨惡鬥或強勢介入的結果，反而使代議制度與原來的出來的代議士或是政治人物，是否立足於大多數民眾的觀點去思考，以及所提. ‧ 國. 學. 目標愈來愈遠。代議體制，可能會忽略人民主權者的企盼及心聲，為了防止這個現象惡化，在國外皆有一套完整的直接民主制度，如公民投票等，以避免代. ‧. 議制度對民主帶來的傷害；可是直接民主也有它的侷限與不足，即受限於制度. y. Nat. 的規定及公民參與公共事務的意願（邱靖鈜：50）。. sit. 所謂「公民投票」（referendum）係指選民針對公共議題，用投票方式表達. n. al. er. io. 其意見，亦即選民以投票直接影響政策的方向及決定。公民投票可視為直接民. i n U. v. 主，然而，其並不能取代代議制度，僅係彌補代議制度的不足；故公民投票可. Ch. engchi. 以是建議性或強制性，作為決定政策的問題，係一種公民複決權。公民投票不是萬能，雖有其優點，但仍存在各種缺點，茲就各項優缺點分述如下（楊日青、李培元等譯，2002：354）：（一）優點： 1. 確保民選政府的施政，能符合民眾之期待。 2. 增進人民的政治參與的養成。 3. 人民有機會表達對公共政策的意見，以增強政權的正當性。 4. 公民投票可提供解決憲政問題，政黨間對公共政策有不同意見時，可透過公民投票訴諸公民投票表決。（二）缺點： 1. 將公共政策交給教育水準不高及政治經驗不豐富的人來定奪，易受媒. 19.

(26) 體或其他政治人物、學者專家所干擾。 2. 公共政策在倉卒間由民意決定，未必妥適。 3. 公民投票製造政治人物駕馭政治議題，卻可不必負出政治責任。 4. 將公共議題簡化成贊成及反對的答案，易扭曲政治議題。. 貳、代議制度或多數決仍有存在的必要現行的代議制度，非常注重選舉，利益團體及派系利益之交換，在選舉過程中鮮少有公開的辯論，此與民主政治鼓勵民眾參與政治的理想有違。商議式民主主要係建立在包容、平等及自由之下，討論與標的團體非常具有密切的公共議題，亦即公民在集體參與及審慎思考下，對政府即將執行的政策，透過審. 治政大項，最後所產生的結果，係眾人的共識或決議（李韋廷，2008：31）。立商議式民主並不是全然否定代議制度或多數決之機制，而是主張每一個公. 慎思辯的過程，讓成員有充分表達意見之機會，並共同評估行動方案的各種選. ‧ 國. 學. 民能在自由、平等及理性的基礎上，進行議題之商議，最後在多數決之下作最後的決策。因此，商議式民主係將政策的合法性還諸於民，政府所制定的決策. ‧. 必須經過公民的商議後作決定；民主制度的最終目的，係政府在執行政策前，. y. Nat. 能在公民商議及辯論過程中，周延反映人民的意見，並符合公平正義及理性的. sit. 判斷（謝宗學、鄭惠文，2006：55-57）。. n. al. er. io. 如果能將公民參與的時間點，安排在基本決策制定前，且決策制定者，願. i n U. v. 意傾聽公民的意見並納入考慮，公共參與才能對政策發揮影響力。若是在政策. Ch. engchi. 既定後，才與民眾對話，除會引起利害關係人之反對及抗議外，更會遭致社會各界輿論的批評。由此觀之，對話的時間點極為重要，在政策決定前，應給予參與者機會，進行評論及提供建言，俾有助於獲得民眾廣大的支持該政策，公眾及政府的對話才具有意義，以及對話就能夠深化、擴展公共討論、擴充選項考慮範圍，有助公眾理解權衡協調（劉介修、陳逸玲譯，2012：218-221）。準此，一個健全的民主仰賴的是，公民對深遠影響其生活的公共政策，能有直接的影響力，然而，在現行體制卻沒有任何空間，可讓公民發揮實質的貢獻及影響力，造成民眾與政府之間高度的不信任（劉介修、陳逸玲譯，2012： 227）。. 20.

(27) 參、商議式民主一、意義所謂「商議式民主」（Deliberative Democracy）意旨採取各種社會對話的方式，例如公聽會、社區論壇等，透過社會公民之間的理性反思及公共判斷，大家共同思索重大公共議題的解決方案，也就是說設法建構一種在各方皆有意願理解彼此的價值、觀點及利益的前提下，共同尋找各方均可接受議題方案的解決方式，以真正落實民主的基本價值。商議式民主主要是在強調多元參與、多元對話、多元溝通及多元辯論（吳定，2006：149）。古代希臘雅典的亞里斯多德（Aristotle）認為，由公民共同辯論與作出決定，比由專家單獨進行，能獲得更好的結果。18 世紀，英國政治思想家伯克（Edmund. 治政大範圍僅侷限在議會等代議機構，直至近二十多年來，才開始強調公民可以超越立政黨等其他仲介團體，直接參與公共事務。（謝宗學、鄭惠文，2006）。 Burke）指出，議會是一種審議式的會議體；在 20 世紀末以前，審議式民主的. ‧ 國. 學. 二、鼓勵公民參與公共議題. 1980 年代以來，商議式民主（Deliberative Democracy）鼓勵民眾參與公共. ‧. 政策之商議，強調主動參與、公開透明及包容每個人的意見（J. Bohman & W.. y. Nat. Rehg,1997）。商議式的公民參與，可以強化民眾對公共事務的瞭解，經過公民. sit. 間理性的公開對話、討論及思考，彼此尋求共同的公共利益。其實，在商議的. n. al. er. io. 過程本身就是一個社會學習的機制，在面對複雜的公共議題，藉由學者專家的. i n U. v. 專業知識，可提供公民參與者更為廣泛的資訊，並能以更理性及客觀的態度，. Ch. engchi. 參與公共論談。商議式民主最大的優點可以協助整合高度異質的團體，挑戰目前的代議制及直接民主制度的缺失，補強目前民主政治的運作。Iris Young（2001）認為，社會運動與商議式民主皆是在追求社會正義，惟使用的手段不同罷了，社會運動所使用的工具係以體制外的直接抗議行動為主。社會運動擔心會被體制內的遊戲規則所牽制，喪失體制外的行動能力，換句話說，在審議式民主過程中，它是屬於被動的參與者，提供資訊者的角色（杜文苓，2007：67-93）。公共商議倡議者馬修說道，商議指的是，對於不同的行動選擇所導致結果，以及不同的看法，必須要謹慎的衡量，因此，商議並非只是「談談」問題而已。商議可以讓我們做出可靠的決定，該決定係以讓集體行動成為可能。在商議之中，人們要面對令人不愉快的代價及不同選擇可能導致的結果，同時也要學習處理時常反覆無常的情緒，這此都是公共決策過程中的一部分。其實，在商議. 21.

(28) 過程中，可以協助私人的想法，且將其利益連結至接近公共價值之事物，也可以將參與者對於他人及問題之看法做修正，尋找共同的基礎，並界定何者可被廣泛接受。亦即商議過程中，可以協助參與者在差異之間，尋求「公共行動的共同基礎」，在共同基礎的架構下，才有辦法向前邁進，也許最後的結果，彼此雖不同意，但卻願意相互折衷的妥協（劉介修、陳逸玲譯，2012：96-103）。三、商議式民主之特性參與商議式公共論壇者，事後其對議題的看法，與事前會明顯的差異。意見的轉變顯然是與學習有關，因為參與者獲得資訊後，改變了他們原先的想法。商議有益於民主，與會者透過商議過程中，除了讓他們獲得參與感外，亦可增強公共政策的支持。當公民進入審議式論壇時，他們相當認真地扮演各自的角. 治政大公民透過報告或其他的資訊，會對所考量的政策議題，獲得更廣泛的認識，也立許會因此而改變了他們偏好或想法（劉介修、陳逸玲譯，2012：138-155）。色，且很願意學習及討論他們最關心的議題。雖然在商議過程中相當激烈，但. ‧ 國. 學. 由此可知，商議式民主不只是公民積極參與治理的民主理論，更是實踐公民可在自由平等之基礎下，與代議士共同進行決策正當化的作為，俾便雙方尋求可. ‧. 資認同的解決方針。準此，商議式民主具有下列特性（邱靖鋐，2010：52-56）：. y. Nat. （一）平等性（equality）. sit. 政府應將資訊公開透明，使得參與公共議題的民眾，都有平等的機會取. n. al. er. io. 得及分享資訊，以作為對話及討論的參考，並展現對社會事務的公民責. i n U. v. 任，貢獻他們的智慧及經驗，俾便能與代議士溝通、協商及辯證的機會，. Ch. engchi. 勿讓特定人士與團體獨霸資訊。（二）涵容性(inclusion). 為能使商議的結果具有正當性，參與商議的民眾，要能包容不同的聲音及意見；亦即各種不同意見與立場的人，都有平等的機會表達意見，將不同社會與文化經驗之參與者，能理解彼此的價值差異性。商議式民主強調成員背景的多元化。涵容性不足，易造成相同意見過度雷同及創意視框的窄縮，使得真正良善與嶄新創意的想法無法顯現，商議之議題淪為空談。（三）公開性(publicity) 為避免政府所做之政策被批評黑箱作業，那麼，資訊就必須要公開，每個人都有權利知道政策之形成過程，讓政府官員與民眾，在公開且理性. 22.

(29) 的政策論證交流過程中，各自證明他們意見具有合理性，政府對於公共議題能在協商討論中，以尋求民眾的支持。在公共社會活動過程中，民眾彼此公開地互相說理，俾獲得相互的回應（黃東益、陳敦源，2004：5）。（四）互惠性(reciprocity) 在協商公共議題之過程中，民眾與政府官員能理性的，彼互相尊重對方的立場，將彼此的差異性降至最低程度；也就是說，大家經過深思熟慮及理性下，相互激盪大家能共同接受的結果。（五）課責性(accountability) 在一個民主政體中，政治人物的言行及主張，必須要向人民負起政治或行政上的責任。在理性及帶有批判言論所形成的公共領域，亦即在民意. 政治大. 形成的過程中，本來就該信守真誠，在植基於此種民意的決策下，方得以建民主的課責四、商議式民主之困境. 立. ‧ 國. 學. 綜上可知，商議式民主的基本精神，強調在理性、平等、相互尊重及資訊公開下，鼓勵公民進行公共議題之討論、協商、辯證，將公民、政府及專家學. ‧. 者之間，對公共政策的差異性降至最低。聽起來極其美好，但它只是一種方法，. y. Nat. 只要是方法就可能出差錯（Hardin,1999：117）。古德曼（Amy Gutmann）與湯. sit. 普森（Dennis Thompson）就曾表示，商議式民主基本上仍停留在基本運作原則. n. al. er. io. 的構思，尚未有具體明確的制度設計及建議（Gutmann & Thompson,1996：. i n U. v. 358-359），因此，商議式民主仍存在下列問題（陳東升，2006：80-97；許國賢， 2000：79-83）：（一）參與者缺乏專業知能. Ch. engchi. 商議式民主的倡導者 James Bohman（波曼）認為，參與議論的公民必須具備認知、溝通的能力與技巧。古雅典民主裡缺乏演辯能力的公民，其處境就如同在戰場上無武裝的平民，只能任人宰割。因此，如何避免商議式民主體制下的弱勢公民陷入此情境，應是最大的課題。波曼又指出，倘若部分公民欠缺議論能力，以致未能有效地參與民主過程，則商議的結果將十分堪慮（Bohman,1997：325-326）。故社會若存在著嚴重的社會、政治或經濟上的不平等，且每個不同社會階層之成員，由於立場各異，公共議題是不易達成共識。公共討論主要是透過理性對話的方式進行溝通、協商，只要辦理單位處理公共議題，在過程中能客觀、公正及無私，那麼就可以確保公共討論的品質；. 23.

(30) 惟，具有爭議性的公共政策，大多數會牽涉政治權力的操弄。故公民參與公共事務的先決條件，必須具備專業知識，商議式民主若沒有政治菁英、專家學者，協助公民參與討論公共事務，是很難爭取權益。（二）資訊不對稱民眾參與討論公共議題時，最重要是能透過理性對話來進行，也就是說討論的雙方皆需具備充分的資訊，才能對公共問題提出核心論述；然而，對具有複雜的議題，主辦單位很難在有限時間內蒐集或整理充分的資訊；另外，影響資訊不完整的外部因素，尚有環境的不確定性，尤其當討論問題牽涉到先進的知識及技術時，而學術社群對於這些知識未有足夠的研究成果，亦無清楚理論來解釋這些現象，故在訊息不明確下，會成為決策者有限理性的問題。. 治政大，但實際上，民主政治的每到選舉時，候選人總會說人民是政府的「頭家」立主角永遠都是政治人物，人民反而成了沒有聲音的觀眾。人民將神聖的一票，（三）參與民眾對政府的不信任. ‧ 國. 學. 投給最值得信賴的候選人後，以多數決的方式所產生政府或民代，其所提出的施政計畫與方針，是否符合人民的期待與信任呢？在商議式民主過程中，政治. ‧. 人物必須傾聽人民的聲音，認真瞭解人民真正關心的是什麼。民眾對公共議題. y. Nat. 有質疑時，必須公開、詳細表達對該議題的政策主張（林火旺，2005：122）。. sit. 商議式民主的三個原則，即商議、政治平等及非獨裁（或避免多數暴力），. n. al. er. io. 且此三個原則之間是具有相容性，也就是說，公共議題透過商議、論理的過程，. i n U. v. 讓公民參與公共討論，使其結果不會產生多數暴力，以實現人民真正當家作主. Ch. engchi. 的民主精神（林火旺，2005：122）。如果不同社會團體，係在極端的差異生活經驗及缺乏相互瞭解的情況下，是不易建立起參與者對商議式民主公共討論的信任。欠缺信任會阻礙進行討論，且將會製造更多的衝突。在臺灣採用商議式民主方式，討論具有爭議性的公共議題時，很難透過理性溝通的過程，使各參與者抛開本位主義的立場，發揮整體性的社會正義。從本研究之個案中，可以清楚看到，政府與農民、學者專家及社運團體等所討論的結果，一再被推翻，致農民對政府無法充分信任，並降低合作的意願。商議式民主不在追求一致的同意，而在追求對共同問題與衝突的持續對話，爭議的各方皆願意保持持續合作（吳定，2006：355-356）。（四）商議式民主易受政治干擾商議式民主論者認為，公民是政治的主體，公共政策的決策必須透過理性. 24.

(31) 討論的方式解決，但有些政策議題是無法透過商議式民主所主張的原則加以調和，因為，公共政策大多數係由政治運作，其中必然包括權力，政府與公民間常有其價值差異，以及無止境的衝突。如果民主政治強調的是協商談判，那麼，公共政策就是在利益妥協下的結果。然而，在現實的運作上，即便有民眾參與公共政策的討論，並提出建議，卻極少受到決策者的重視。有識之士為試圖在代議民主與直接民主之間，找出連接平臺，俾便提升代議民主之品質，以豐富化及深化直接民主的內涵，強化民眾的參與，此即為 20 世紀商議民主之展開。商議民主的建構，最大的作用莫過於對現今代議制度的反省。要如何爭取民眾在整個政府體制運作的過程中，保有相當程度的參與及影響空間，是十分重要的課題。然而，增加民眾公民參與，並不等同尊重與提. 治政大僅為象徵或只是符號性作用，無法達到真正民意政治與主權在民的理想（邱靖立鈜：51）。升民意政治的保證。有許多雖名為激勵民眾加入決策體系的制度設計，實際上. ‧ 國. 學. 商議式民主或是深思熟慮的民主，係指在一個群體中，公共事務的治理，是由內部成員經由共同的深思熟慮的過程後，作成決定的一種體制。深思熟慮. ‧. 的民主是平等的公民，以公開論述的方式決定共同事務為基礎，並試圖建立一. y. Nat. 套體制架構，俾保障此種深思熟慮的過程得以進行（林水波、石振國：1999：5；. sit. 邱靖鈜：2010：52-53）. n. al. er. io. 準此，官僚專業與民主精神二者之間，存在著隔閡的基本問題，因為商議. i n U. v. 式民主模式，目前在臺灣尚未有明確的法律位階，有許多政策，係執政當局的. Ch. engchi. 既定政策。基本上，政府既定的政策，並不會因公民會議的結果而受拘束。不論公民會議的結果，是否與公務體系的決策有所差異，都仍是以官僚體系原有的決策為第一優先，政府部門也許將公民會議視為一種刺探民意，甚至是政策宣導的手段（黃東益，2006：21）。在臺灣實施商議式民主，還有其進步空間。. 25.

(32) 第三節. 農地保護與農地徵收. 壹、農地功能所謂農業用地，依農業發展條例第 3 條第 10 款規定，係指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：一、供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。二、供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。三、農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農機中心、蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。. 治政大全及永續發展，農地政策必須從資源的多功能性出發。農地（業）多功能性，立即農地（業）除扮演糧食生產外，尚包括環境與景觀維謢、水管理、洪氾管制、為維護優質農業經環境，並在公經濟與私經濟間取得均衡，以確保糧食安. ‧ 國. 學. 社會照顧及文化承襲等。1998 年，經濟合作發展組織（OECD）對「多功能」界定為：除了糧食衣物的初級功能外，農業活動也可型塑景觀、提供環境利益，. ‧. 例如土地保護、可更新自然資源的永續經營及生物多樣化，以及有益於許多農. y. Nat. 村地區的社會經濟活力（李承嘉，2012：44-47）。. sit. 近年來，全球氣候暖化趨勢頻率增強，伴隨而來，即海平面上升、氣象異. n. al. er. io. 常及極端現象，這些變化將影響農業生產量與結構，加劇農業遭受異常氣象災. i n U. v. 害的損失。目前在國際間，業已有許多國家實施農業之多功能特性，包括歐盟、. Ch. engchi. 日本等，對農地採用粗放化、多樣化、注重生產品質、維護生態環境及對農地利用進行直接補貼等，這些措施與傳統生產論下的農地利用模式有極大的差異，並使農地利用、農村發展、農民生活及農業經營呈現新契機。農委會鑑於天然災變及極端氣候現象頻頻發生，於 2011 年 1 月 12 日，召開全國農業與農地研討會時指出，對於優良農地，將實施農地分級，施政資源配套優先投入，並獎勵與環境友善之效率經營，維護優質農業生產環境；強化農地管理及變更審議機制，建立農地利用與管理法制，以促進農地資源永續利用17。長久以來，農地在經濟產值上，不如其他工業、商業及住宅用地，工商業快速發展後，使得農工爭地的現象日益嚴重，不僅臺灣如此，歐美先進國家之發展歷程也是如此，戰後隨著經濟發展及住宅需求之激增，優良農地每年之轉 17. 農委會（2011 年 1 月 12 日）。全國農業與農地研討會會議資料，頁 13。 26.

(33) 用率約佔農地面積 10%，農地流失造成都市蔓延發展及農作物生產等損失。. 貳、農地未納入保育範圍依農業發展條例第1條規定，為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穏定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例…；又同條例第3條第11款規定，所謂耕地，係指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地；另外，同條例第62條規定，為維護農業生產及農村生活環境，主管機關應採取必要措施，防止農業生產對環境之污染及非農業部門對農業生產、農村環境、水資訊、土地、空氣之污染。由此觀之，農業發展條例將農地視為自然. 治政大惟目前我國對自然保育的關懷，大部分專注在林地、國家公園及海濱濕地的立維護，農地係組成棲地與生態系的重要一環，可惜並未予納入自然保育的範疇，保育之一環。. ‧ 國. 學. 因為在傳統上自然保育的對象，多指向具有保育類或瀕臨絕種之動、植物，因此，其管制區域的範圍，便鎖定在國家公園、保安林地、濱海濕地或河湖流域等。由. ‧. 於農地鮮少被視為生態系來對待，故在自然保育與資源永續發展之議題上，若缺. y. Nat. 乏農地的有力支撐，除環境資源永續利用難以落實外，對於維護生物多樣性，也. n. al. er. io 參、農地轉用. sit. 只能紙上談談罷了（王俊豪、劉小蘭，2010：179-80）。. Ch. engchi. i n U. v. 由於土地一向被視為人類的財產及交易的商品，因此，人類與土地的關係，長久以來一直侷限於經濟層面的窠臼，一般人只知道利用土地享受利益，但卻很少探討人類及其賴以維生的土地、水、動植物間，存在著「土地倫理」。臺灣早期的農地改革，係以糧食供給為主，其土地政策係在調整地權分配，以保障自耕農為目標，最終目的係在激勵生產，以改善佃農的生活，故農地係以農有農用為基本理念。經濟環境的改變，以及隨著全球化的影響下，國人的飲食習慣改變，不論是農業政策或農地政策必須配合階段性的改革及調整。2000 年，大幅修正農業發展條例，放寬農地自由買賣及興建農舍等措施，造成農地破碎化、建地化及污染等諸多問題。自 1971 至 2006 年來，各縣市政府為了開發工業區、科學園區、新市鎮與新訂（擴大）都市計畫，農地面積逐漸流失，視如表 2-1 及圖 2-1：. 27.

(34) 表 2-1. 各縣市農地面積流失統計表單位：公頃. 1971 年. 1995 年. 2006 年. 2013 年. 1971→ 1995 年. 1995→ 2006 年. 2006→ 2013 年. 基隆市. 975. 746. 735. 735. -229. -11. 0. 台北縣. 44,865. 35,234. 31,950. 26,780. -9,631. -3,284. -5,170. 台北市. 6,204. 3,627. 3,356. 3,221. -2,577. -271. -135. 桃園縣. 52,553. 43,143. 38,612. 36,320. -9,410. -4,531. -2,292. 新竹縣. 41,580. 33,977. 32,110. 30,503. -7,603. -1,867. -1,607. 宜蘭縣. 28,250. 27,713. 27,298. 苗栗縣. 40,082. 台中市. -759. -1,782. -1,242. 8,288. 4,325. 2,987. -3,963. -1,338. 47,326. 台中縣. 50,126. 57,855. 49,917. 7,729. -7,938. -49,917. 彰化縣. 75,988. 67,533. 64,009. 61,857. -8,455. -3,524. -2,152. 南投縣. 56,006. 64,025. 66,564. 65,422. 8,019. 2,539. -1,142. 雲林縣. 86,443. 86,814. 80,825. 80,214. 371. -5,989. -611. 嘉義縣. 70,319. 76,877. 75,499. 11,752. -5,194. -1,378. 台南市. 5,887. 3,527. -2,360. -375. 90,218. 台南縣. 97,167. 99,025. 92,041. 1,858. -6,984. -92,041. 高雄縣. 59,109. 53,753. 49,836. -5,356. -3,917. -49,836. 高雄市. 3,982. 1,279. 549. 47,180. -2,703. -730. 46,631. 屏東縣. 81,771. 75,212. 74,408. 70,931. -6,559. -804. -3,477. 澎湖縣. 6,718. 5,571. 5,770. 5,679. -1,147. 199. -91. 花蓮縣. 41,050. 44,247. 46,294. 45,063. 3,197. 2,047. -1,231. 台東縣. 45,254. 47,579. 47,896. 47,105. 2,325. 317. -791. 合計. 902,617. 879,378. 829,526. 799,829. -29,239. -43,852. -29,697. Nat. io. 82,071. n. al. C h3,152 93,370U engchi. 資料來源：各年度農業統計年報 28. sit. y. 50,313. ‧. ‧ 國. 立. 學. -415. 36,122. 26,539 -537 政治大-3,960 34,340 33,098. er. 縣市. v ni.

(35) 立. 政治大. ‧ 國. 耕地逐年流失. 學. 圖 2-1. 資料來源：行政院農委會農糧署統計年報. ‧. 有鑒於非農產業獲利逐漸高於農業，許多農地逐漸變更為非農用地使用。社. y. Nat. 會雖然增加了農地變更使用的差額地租(社會效益)，但也附帶了社會成本，如農. io. sit. 地減少致引發環境破壞及農作物產量減少的糧食安全疑慮等。現今台灣的農地變. n. al. er. 更使用制度)是利用「開發許可制」及「變更回饋制」來作為農地的管理與開發. i n U. v. 原則。近年來隨著經濟迅速發展與人口快速成長，台灣的農業土地資源大量的轉. Ch. engchi. 用至其他使用，耕地被轉用的壓力也持續升高。由於農產品之安全與農業生產環境息息相關，農業環境或農地資源遭受污染或破壞，除嚴重影響區域性之農業發展效益，更易引起民眾對農產品安全之恐慌，茲就近幾年農地轉作它用之面積及其用途，視詳如表2-2：. 29.