第一章 緒論
第四節 研究流程
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第四節 研究流程
近一、二十年來，政府藉「公共利益」之名，經常運用徵收或區段徵收方 式取得土地，被徵收人對於政府所給予的損失補償偏低及執行的計畫存疑，以 致層出不窮的抗爭，浪費社會成本。本研究擬以農地區段徵收之爭議，並採用 商議式民主（Deliberative Democracy）探討，及從相關文獻及訪談中，進行分 析與討論，最後試圖提出結論及建議。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 理論及文獻回顧
政府為追求發展，實現經濟成長之目標，致優良農地快速流失，生產環境 日益受到汙染，臺灣將面臨糧食危機之虞，政府雜亂無章的農地政策，已讓農 地破碎化。本章擬從商議式民主之觀點，探討農地轉用、農地保護等相關文獻。
第一節 抵價地式區段徵收之演變及內涵
壹、區段徵收之起源
區段徵收制度首創於 18 世紀的法國，其原始的主要目的即在改善市區的公 共衛生；而我國的區段徵收之規定，可追溯至 1930 年 6 月 30 日制定之土地法
（一般稱為舊土地法），該法已有專條規定，國家為實施經濟政策或興辦公共事 業，得實施區段徵收，其中第 343 條規定，關於第 336 條第 1 至第 6 及第 12 各款事業之徵收土地，於必要時得為徵收及區段徵收。前項區段徵收，謂於一 定區內之土地須從新分段整理為全區土地之徵收者。同法第 349 條規定，政府 機關興辦之事業與他人有合股關係時，所有因附帶徵收之土地或區段徵收之土 地而直接獲得之利益祇限於政府享有之。另外，第 350 條規定，政府為區段徵 收之土地，於重新分段整理後將土地出賣或租賃時，原土地所有權人或土地他 項權利人有優先承受之權。
顯示，舊土地法所規定的區段徵收，最初之理念，係在預防私人獨占、投 機土地，要求漲價全部歸公及掌握建設開發所需土地為目的，以實現 國父之 平均地權漲價全部歸公之理念。
貳、著重整體開發
1946 年 4 月 29 日，土地法修正公布，其中第 92 條第 1 項規定，新設之都 市，得由政府依都市計畫法，將市區土地之全部或一部依法徵收，整理重劃，
再照徵收原價分宗放領。但得加收整理土地所需之費用；同法第 218 條規定，
政府為區段徵收之土地，於重新分段整理後，將土地放領出賣或租賃時，原土 地所有權人或土地他項權利人有優先承受之權。觀之上開規定，與 國父所主 張應於地方建設開始之前，劃定地區範圍，全面照價收買之後，再予規劃建設，
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http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=86
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12內政部（2008）。地政法令彙編第四冊，頁 12-01-112-113。
13 同註 10，頁 12-01-113-115。
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http://pnn.pts.org.tw/main/?p=31539。
15 內 政 部 營 建 署 已 於 101 年 1 月 10 日 完 成「 機 場 捷 運 A7 站 合 宜 住 宅 招 商 投 資 興 建（ 用 地 預 標 售 ） 案 」 簽 約 事 宜 。
16 監察院全球資訊網，網址：
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第二節 代議制度及商議式民主
壹、 代議制度及其缺失
一、意義
所謂民意政治係指以大多數人民的意見為施政依據之政治體制，政府不僅 要滿足民眾的需求，亦即為人民謀福利外，更要主動探尋民意。然而，任何一 項公共政策的制定，必然會涉及一些利害關係人，也必定會出現意見領袖，由 於任何政策都不可能得到全國人民的贊同；惟為了實現民意政治，於是就有代 議制度及多數決等方法，以進行國家政務（吳定，2006：349）。
代 議 政 治 （ Representative Politics ）， 又 稱 為 間 接 民 主 政 治 （
Indirect Democracy
），係指人民透過選舉方式產生「代表」，由「代表」代行人民的意 思，亦即在議會中行使權力。代議政治脫胎於中世紀的三級會議，17 世紀始出 現於英國，二次大戰後方流行於各國。代議制度係一種有限且間接的民主形式。公民參與政府的範圍，僅限於手 中所有握有的投票權，於每隔幾年經由選舉制度來行之，公民非親自行使權力，
而是由渠等所選出的代議士來進行統治，此種代議制度的民主，促進了政府與 被統治之間，藉由選舉制度作為連繫，以及反映選民的委託（楊日青、李培元 等譯，2002：122）。
選民可以決定由哪位菁英候選人來統治，但無法改變權力總是由菁英所行 使的事實。急切想獲得權力的政治人物，選前會竭盡各種方式，表示願做選民 喉舌、兌現選民所偏好的政策，以爭取選民認同。熊彼得為此下了一個註解：「民 主政治即是政客的統治」（democracy is the rule of the politician）。但無論如何，
代議民主仍有其下列優點（楊日青、李培元等譯，2002：122－138）：
（一）間接民主在行政運作上係屬較有效率的民主形式。
（二）間接民主係由菁英負決策之責，係一種政治分工。
（三）間接民主的政府，是由一群教育水準較高、具有專業知識且較經驗的人 來管理。
（四）間接民主可透過拉大一般公民與政治間的距離，以保持政治的穏定，意 旨鼓勵公民接受妥協的結果。
二、代議制度失靈
代議民主制度經歷多年運作後，發現對當選後的民意代表，缺乏督促究責
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所謂「公民投票」（referendum）係指選民針對公共議題，用投票方式表達 其意見，亦即選民以投票直接影響政策的方向及決定。公民投票可視為直接民
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體或其他政治人物、學者專家所干擾。
2. 公共政策在倉卒間由民意決定，未必妥適。
3. 公民投票製造政治人物駕馭政治議題，卻可不必負出政治責任。
4. 將公共議題簡化成贊成及反對的答案，易扭曲政治議題。
貳、代議制度或多數決仍有存在的必要
現行的代議制度，非常注重選舉，利益團體及派系利益之交換，在選舉過 程中鮮少有公開的辯論，此與民主政治鼓勵民眾參與政治的理想有違。商議式 民主主要係建立在包容、平等及自由之下，討論與標的團體非常具有密切的公 共議題，亦即公民在集體參與及審慎思考下，對政府即將執行的政策，透過審 慎思辯的過程，讓成員有充分表達意見之機會，並共同評估行動方案的各種選 項，最後所產生的結果，係眾人的共識或決議（李韋廷，2008：31）。
商議式民主並不是全然否定代議制度或多數決之機制，而是主張每一個公 民能在自由、平等及理性的基礎上，進行議題之商議，最後在多數決之下作最 後的決策。因此，商議式民主係將政策的合法性還諸於民，政府所制定的決策 必須經過公民的商議後作決定；民主制度的最終目的，係政府在執行政策前，
能在公民商議及辯論過程中，周延反映人民的意見，並符合公平正義及理性的 判斷（謝宗學、鄭惠文，2006：55-57）。
如果能將公民參與的時間點，安排在基本決策制定前，且決策制定者，願 意傾聽公民的意見並納入考慮，公共參與才能對政策發揮影響力。若是在政策 既定後，才與民眾對話，除會引起利害關係人之反對及抗議外，更會遭致社會 各界輿論的批評。由此觀之，對話的時間點極為重要，在政策決定前，應給予 參與者機會，進行評論及提供建言，俾有助於獲得民眾廣大的支持該政策，公 眾及政府的對話才具有意義，以及對話就能夠深化、擴展公共討論、擴充選項 考慮範圍，有助公眾理解權衡協調（劉介修、陳逸玲譯，2012：218-221）。
準此，一個健全的民主仰賴的是，公民對深遠影響其生活的公共政策，能 有直接的影響力，然而，在現行體制卻沒有任何空間，可讓公民發揮實質的貢 獻及影響力，造成民眾與政府之間高度的不信任（劉介修、陳逸玲譯，2012：
227）。
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所謂「商議式民主」（Deliberative Democracy）意旨採取各種社會對話的方 式，例如公聽會、社區論壇等，透過社會公民之間的理性反思及公共判斷，大 家共同思索重大公共議題的解決方案，也就是說設法建構一種在各方皆有意願 理解彼此的價值、觀點及利益的前提下，共同尋找各方均可接受議題方案的解 決方式，以真正落實民主的基本價值。商議式民主主要是在強調多元參與、多 元對話、多元溝通及多元辯論（吳定，2006：149）。
古代希臘雅典的亞里斯多德（Aristotle）認為，由公民共同辯論與作出決定，
比由專家單獨進行，能獲得更好的結果。18 世紀，英國政治思想家伯克（Edmund Burke）指出，議會是一種審議式的會議體；在 20 世紀末以前，審議式民主的 範圍僅侷限在議會等代議機構，直至近二十多年來，才開始強調公民可以超越 政黨等其他仲介團體，直接參與公共事務。（謝宗學、鄭惠文，2006）。 二、鼓勵公民參與公共議題
1980 年代以來，商議式民主（Deliberative Democracy）鼓勵民眾參與公共 政策之商議，強調主動參與、公開透明及包容每個人的意見（J. Bohman & W.
Rehg,1997）。商議式的公民參與，可以強化民眾對公共事務的瞭解，經過公民 間理性的公開對話、討論及思考，彼此尋求共同的公共利益。其實，在商議的 過程本身就是一個社會學習的機制，在面對複雜的公共議題，藉由學者專家的 專業知識，可提供公民參與者更為廣泛的資訊，並能以更理性及客觀的態度，
參與公共論談。商議式民主最大的優點可以協助整合高度異質的團體，挑戰目 前的代議制及直接民主制度的缺失，補強目前民主政治的運作。Iris Young（2001）
認為，社會運動與商議式民主皆是在追求社會正義，惟使用的手段不同罷了，
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雖不同意，但卻願意相互折衷的妥協（劉介修、陳逸玲譯，2012：96-103）。 三、商議式民主之特性 許會因此而改變了他們偏好或想法（劉介修、陳逸玲譯，2012：138-155）。由此可知，商議式民主不只是公民積極參與治理的民主理論，更是實踐公民可 在自由平等之基礎下，與代議士共同進行決策正當化的作為，俾便雙方尋求可 資認同的解決方針。準此，商議式民主具有下列特性（邱靖鋐，2010：52-56）：
（一）平等性（equality）
政府應將資訊公開透明，使得參與公共議題的民眾，都有平等的機會取 得及分享資訊，以作為對話及討論的參考，並展現對社會事務的公民責
政府應將資訊公開透明，使得參與公共議題的民眾，都有平等的機會取 得及分享資訊，以作為對話及討論的參考，並展現對社會事務的公民責