第二章 理論及文獻回顧
第三節 農地保護與農地徵收
社會照顧及文化承襲等。1998 年，經濟合作發展組織（OECD）對「多功能」
界定為：除了糧食衣物的初級功能外，農業活動也可型塑景觀、提供環境利益，
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用率約佔農地面積 10%，農地流失造成都市蔓延發展及農作物生產等損失。
貳、農地未納入保育範圍
依農業發展條例第1條規定，為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由 化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穏定農業產銷，增進農民所得及福 利，提高農民生活水準，特制定本條例…；又同條例第3條第11款規定，所謂耕 地，係指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區 之農牧用地；另外，同條例第62條規定，為維護農業生產及農村生活環境，主管 機關應採取必要措施，防止農業生產對環境之污染及非農業部門對農業生產、農 村環境、水資訊、土地、空氣之污染。由此觀之，農業發展條例將農地視為自然 保育之一環。
惟目前我國對自然保育的關懷，大部分專注在林地、國家公園及海濱濕地的 維護，農地係組成棲地與生態系的重要一環，可惜並未予納入自然保育的範疇，
因為在傳統上自然保育的對象，多指向具有保育類或瀕臨絕種之動、植物，因此，
其管制區域的範圍，便鎖定在國家公園、保安林地、濱海濕地或河湖流域等。由 於農地鮮少被視為生態系來對待，故在自然保育與資源永續發展之議題上，若缺 乏農地的有力支撐，除環境資源永續利用難以落實外，對於維護生物多樣性，也 只能紙上談談罷了（王俊豪、 劉小蘭，2010：179-80）。
參、農地轉用
由於土地一向被視為人類的財產及交易的商品，因此，人類與土地的關係，
長久以來一直侷限於經濟層面的窠臼，一般人只知道利用土地享受利益，但卻 很少探討人類及其賴以維生的土地、水、動植物間，存在著「土地倫理」。
臺灣早期的農地改革，係以糧食供給為主，其土地政策係在調整地權分配，
以保障自耕農為目標，最終目的係在激勵生產，以改善佃農的生活，故農地係 以農有農用為基本理念。經濟環境的改變，以及隨著全球化的影響下，國人的 飲食習慣改變，不論是農業政策或農地政策必須配合階段性的改革及調整。2000 年，大 幅 修 正 農 業 發 展 條 例，放 寬 農 地 自 由 買 賣 及 興 建 農 舍 等 措 施 ， 造 成 農 地 破 碎 化、建 地 化 及 污 染 等 諸 多 問 題。自 1971 至 2006 年 來 ， 各 縣 市 政 府 為 了 開 發 工 業 區 、 科 學 園 區 、 新 市 鎮 與 新 訂 （ 擴 大 ） 都 市 計 畫 ， 農 地 面 積 逐 漸 流 失 ， 視 如 表 2-1 及 圖 2-1：
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圖 2-1 耕地逐年流失
資料來源：行政院農委會農糧署統計年報
有鑒於非農產業獲利逐漸高於農業，許多農地逐漸變更為非農用地使用。社 會雖然增加了農地變更使用的差額地租(社會效益)，但也附帶了社會成本，如農 地減少致引發環境破壞及農作物產量減少的糧食安全疑慮等。現今台灣的農地變 更使用制度)是利用「開發許可制」及「變更回饋制」來作為農地的管理與開發 原則。近年來隨著經濟迅速發展與人口快速成長，台灣的農業土地資源大量的轉 用至其他使用，耕地被轉用的壓力也持續升高。由於農產品之安全與農業生產環 境息息相關，農業環境或農地資源遭受污染或破壞，除嚴重影響區域性之農業發 展效益，更易引起民眾對農產品安全之恐慌，茲就近幾年農地轉作它用之面積及 其用途，視詳如表2-2：
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1981-2007農地轉用 源保育的相容性。世界企業永續發展委員會（World Business Council for Sustainable Development, WBCSD）提出生態效益（eco-efficiency），它是一種經 營管理的理念，所謂生態效益係指「經濟的」（economical）與「生態的」（ecological）
的雙重效益，也就是為了降低生態環境的衝擊及減少資源能源的使用，創造出
http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=100442
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1980年代，新自由主義抬頭，在農業政策之改革過程中，歐盟農業委員會（EU Agricultural Commissioner）將農業多功能界定為永續農業、糧食質的安全、地域 平衡與景觀及環境維護之間的接著劑。我國自加入WTO後，農業面臨日益嚴峻 的挑戰，因此，臺灣應選擇適合多功能性的農地使用方案，藉以扶持我國農業發 展（李承嘉，2010：45）。
伍、農地保護之相關文獻
一、賴宗裕（2011）於「臺灣農地保護問題與應有作為」一文中指出，臺灣農地資 源因經濟快速成長及都市過度蔓延，不斷遭違規使用與變更釋出；然而，
農地資源具有環境保育、調解氣候、都市防災及再生等功能性，農地保護 業成為全球的重要政策，臺灣當局必須正視此議題，為避免優良農地持續 流失，作者認為我國目前的農地政策有下列缺失：農地農用無法落實、放 寬分割限制致加速耕地更為細碎、農地變更欠缺總量與容受力之考量、農 地變更審議過程欠缺農業主管機關進行審查之依據、農地興建農舍之課題 與疑慮及休耕政策之檢討；並對於臺灣農地資源保護與現行制度，提出下 列建議：明確農地政策並檢討修正容許使用項目、確保優良農地總量、考 量並發揮農地之多功能特性、建立農地使用政策環境影響評估之機制及建 立農地變更審議委員會或小組。
二、李承嘉（2011）在「臺灣當前農地政策評議」中指出，臺灣現行農地政策問題 與農地問題可分為下列矛盾：
（一）基本矛盾：臺灣農地最大的問題在於農場耕作面積過小，平均每一戶約 僅有 1.08 公頃，且耕作人數又眾多，以及實施耕者有其田政策，致減少 農地大戶；另外，開放農地自由買賣，更加速耕地細分，故農產生產成 本高，及難以培養專業農戶。
（二）內部矛盾：政府為了解決基本矛盾，提出「小地主大佃農與休耕獎勵」
及「農村再生與農地保存」；儘管 2000 年 1 月 28 日修正農發條例，對 於新出租耕地者已排除三七五減租條例的適用，惟農民仍心存疑慮；另 外，若租金低於休耕獎勵金，皆係地主不願出租之原因，故實施小地主 大佃農政策有其困難度。致關於農村再生政策，最大的特色係透過國家 資本的投入，以吸引更多的資本及人口進入農村，將造成農村仕紳化的 負面衝擊，對農地利用有極大的影響及環境保護的隱憂。
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7.修法營造耕地租賃有利環境，藉由經營權以擴大農場經營規模。
陸、農地淪為徵收之對象
土地問題隨時間 、 空間 的變遷 而 有所不 同，臺 灣在光 復初期，政府 實施了各項土地改革，奠定了臺灣日後的經濟奇蹟及社會安定的基礎；
由於社會經濟結構的轉型，土地問題業已與以往有極大的差異，而農地、
市地與山地所面臨的問題也不相同。由於土地問題錯綜複雜， 1988 年，
中國土地改革協會召開第 12 屆會員代表大會時，建議中央政府儘速召開
「全國土地問題會議，議定現階段土地政策綱領19」，爰於 1990 年，行 政院召開「全國土地問題會議」，於會中研議如何落實加強取得公共設 施用地、防止土地投機等相關議題，並決議今後凡辦理都市計畫擴大、
新訂或農業區、保護區變更建築用地時，一律採區段徵收方式開發。
依「土地徵收條例」第 4 條規定，新設都市地區之全部或一部，實 施開發建設者、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地 之合理使用實施更新者，以及都市土地之農業區、保護區變更為建築用 地或工業區變更為住宅區、商業區者，得先行區段徵收，並於區段徵收 公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第 52 條規定之限 制；2004 年 4 月 30 日，內政部修正「非都市土地申請新訂或擴大都市計 畫作業要點」，也規定得採以先行區段徵收再辦理都市計畫之擬定。
我國土地體制劃分為都市土地及非都市土地二套系統，如此劃分，說明了 非都市土地係非以建築使用為主，若要提高土地利用價值，最好的方法就是將 其變更為都市土地。因此，可以經常看到透過都市範圍之擴大，將非都市土地 中的農地劃為為都市土地，導致農地不斷流失，更是影響國土合理利用與永續 發展，不僅農業區之土地地價日益上漲，並有低度利用之嫌，更遑論如何發揮 農地之多功能性（賴宗裕，2011：29；李承嘉，2012：316）。在現行土地分區 使用管制之制度下，非都市土地之農地形同無管制，且隨處可見非都市土地之 農地利用失當與無秩序發展之現象20。
19 內政部，2011 年 8 月，「建國百週年地政業務回顧與展望紀念專刊」下冊，頁 1306。
20 陳立夫（2004）。國土計畫法草案之評析－－以土地使用管制規定之問題為中心，第四屆行
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惟修法之層面侷限在徵收程序，而未進一步思考如何建構一個更合憲性徵 收法制規定。
作者指出，由於政府各機關本位主義作祟，只要開實施開發建設政策，
如何取得土地便為首要重點。且現行土地徵收制度僅思考「價格」，未考慮
「價值」，也就是說徵收問題侷限在「技術面」、「如何徵收」等議題，而不 考量「該不該徵收」，輕忽「結構面」問題的徵收制度。
又說，在臺灣以「經濟掛帥」為發展主軸，土地政策成為貫徹經濟建 設計畫的工具，行政院經建會（2014 年 1 月 22 日改制為國家發展委員會）
主導經濟發展建設計畫之土地政策、農委會配合釋出土地、內政部完成土 地使用計畫及土地徵收計畫、環保署負責如何有條件的通過環境影響評估，
由此觀之，相關部會喪失了自主性，已淪為附庸機關，此為現行土地政策 制定之窘境，亦為當今政府施政的危機。