第四章 大埔農地區段徵收之訪談結果分析
第五節 區段徵收與商議式民主探討
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第五節 區段徵收與商議式民主探討
壹、未落實人權兩公約
1970 年代後，臺灣經濟發展突飛猛進；1987 年 7 月政府宣布解嚴、開放組 黨；次年，報禁也解除了，政治的開放，使臺灣進入空前的民主化時代，社會 結構產生微妙的變遷。近幾年來，由於民意抬頭，各種社會運動極為蓬勃，因 此，政府所推動的各種政策，能否順利執行，皆視民意而定。民意既然對公共 政策具有相當的影響，則政策分析人員及決策者應透過各種管道瞭解民意的傾 向。
從受訪者訪談中皆認為，由於政府欠缺資訊公開，無論是國家重大建設或 制定法令，皆在政策決定後方對外公布，黑箱作業仍為政府的一貫作風，由上 而下決定一切，臺灣似乎尚未解除戒嚴。雖然，2009 年 4 月 22 日，公布「公 民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」(簡稱為人權兩公 約)，並於同年 12 月 10 日施行，以為健全我國人權保障體係所制定；查該法第 4 條規定，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避 免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。
土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，
那麼它的法定程序就應更加嚴格。其中「經濟社會文化權利國際公約」第 11 條第 1 項明文規定，人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適 當之衣食住及不斷改善之生活環境，及前開公約之一般性意見第 4 號及第 7 號，皆訂有「適當住房權」之規定，謂所有人均應擁有一定程度的住房使用權 的保障，以保證得到法律保護，免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅，且依人權兩 公約第 8 條規定，我國應於 2011 年 12 月 10 日前，完成法令之制（訂）定、修 正或廢止及行政措施之改進；惟與民眾權益息息相關的都市計畫法、土地徵收 條例及區段徵收實施辦法等，內政部皆未予以檢討及配合修正。
2014 年 4 月 1 日，人權兩公約施行監督聯盟執行秘書施逸翔，參加「世界 公民日良心良政國際論壇」時指出，臺灣行政程序法已經有聽證會的規定，有 關士林文林苑、華光社區、捷運機場 A7 站、台南鐵路東移等等的案子，政府部 門曾表示，要根據行政程序法舉辦聽證會，惟經過一年多，迄今尚未舉行聽證 會。政府的資訊透明與公民參與，依然沒有改善，公務人員仍以「依法行政」
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訊網』，網址：ttp://www.worldpeoplenews.com/news/16/2014-04/49855。50 賴宗裕，2006 年，「行政院農業委員會九十五年度科技計畫研究報告」，頁 70。
51 朱淑娟，2013 年 10 月 29 日，「馬總統愛臺 12 建設史上最大區段徵收」，『環境報導』，網址：
http://shuchuan7.blogspot.tw/2013/10/12.html。
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例只是聊備一格，架空立法原意，區段徵收程序仍欠缺與土地所有權人溝通說 明的機會。
為落實土地正義，期盼政府辦理區段徵收作業的每一個階段中，皆有民眾 參與之機制（如圖 4-1）。目前，土地徵收過程中，土地所有權人及利害關係人 無法充分表達其意見，以及政府之資訊又未能透明化之情況下，決策過程往往 忽略民眾意見，且土地徵收審議小組的審查過程多流於形式，爰建議要建構完 善的土地徵收審查程序，從都市計畫之前置作業與整體規劃，乃至徵收階段等，
皆要有民眾參與，以符合「商議式民主」之基本精神，除可提減少區段徵收作 業之爭議外，亦可提高政府之決策品質，讓區段徵收符合必要性、公益性及比 例性等之要件。
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圖 4-1 區段徵收作業流程圖 資料來源:修正自臺北市政府地政局
範圍勘選前，應將資訊公開透明，聽取土地 所有權人及利害關係人意見。
1.成立執行委員會（由需地機關陳述政策議題）
2.成立公民小組(進行民眾參與及多元溝通協調)
3.俟民眾參與獲致結論後，舉辦聽證會。
4.正式報告與結論報告
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論
近 年來 ，隨 著大 眾傳播媒 體 的 發展越 來 越興盛，增進 人類彼 此的互 動與關懷，賦予公民積極介入政府的公共政策之決定，準此，現今的公 共政策已非由少數菁英就可決定。尤其，現今網路的蓬勃發展，不論是 購物或發表意見，皆透過此工具傳遞訊息。 2013 年 7 月，洪仲丘於軍中 遭虐死亡案，網友透過網路串連，號召民眾上街遊行，成為臺灣史上最 大規模由公民自發的社會運動，此活動衝擊 2015 年實施的募兵制，此可 證明，網路無遠弗屆，對公共政策之衝擊極大。
公視新聞議題中心（ PTS News Network,PNN），常針對當今社會最 具爭議性的議題 ，邀請學者專家討論，此種「公民新聞」的崛起，易引 發社會各界的注意，再加上網路的串連，2013 年 7 月 23 日，大埔自救會 與臺灣農村陣線，就是透過網路平臺，才讓社會注意大埔事件，並透過 該事件，方知臺灣土地徵收如此的浮濫。
1969 年，臺北市華江地區（第一期）是臺灣第一個區段徵收區案，至 2012 年，全國已辦理完竣之區段徵收地區計 95 區，總面積約 7,672 公頃，提供可建 築用地面積約 4,123 公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地約 3,549 公頃，尚 在辦理中之區段徵收總計 19 區52。四十多年來，政府辦了近百個的區段徵收，
尤以大埔農地區段徵收最為經典。本論文探討苗栗縣政府辦理區段徵收，引發 社會輿論的撻伐，評論地方政府在執行過程中是否過於粗糙、區段徵收制度有 無廢除的可能性等議題。本章共有貳節，第一節為研究發現；第二節為研究建 議。
52內政部地政司，2013 年 1 月 11 日，「區段徵收全國統計表」，網址：
http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=86
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第六節 研究發現
壹、訪談發現
筆者在選擇受訪者時，盡量以客觀的態度取樣，訪談對象為包括對徵收議 題極為熟悉的學者專家、參與苗栗大埔農地徵收案的政府官員、立法委員、社 運人士及當地居民等。筆者從受訪者之意見表達中發現，政府官員之意見，與 其他受訪者之意見是相左的。苗栗縣政府辦理大埔農地區段徵收會引發極大的 爭議，具有下列原因：
一、未釐清公共利益
學者專家及民意代表認為，目前的徵收制度，沒有經過正當的程序，
評估徵收之公益性、必要性及公平性，且區段徵收的行政裁量權極大，劃 設範圍全看官員決定，當面對有權力者，就會出現缺口，制度對弱勢者而 言，就成為暴力。社運團體提出「拆政府」，是希望制度回歸正軌。公共 利益要如何界定，誰能享受利益，誰要付出成本，此外，環境成本、社會 成本等均應事先講清楚，方能得知政府所提出的政策是否具有公共利益、
公平性及必要性，如將其量化，是無法釐清公共利益。公共利益若無「公 共」性，其只是商業上的經濟效益罷了。
另外，為了少數私人企業，強徵農地，對於其他未透過政府找地之企 業者，是否也是另一種的不公平呢？為了創造就業機會及商機，就可強徵 民地，這是公共利益嗎？筆者在訪談中，有受訪者指出，2010 年，美國就 有 43 州已立法，禁止或限制以發展經濟的名義，徵收人民的土地，認為這 是屬於商業競爭的行為。工業區、科學園區等在各縣（市）設置林立，由 此可見，我國土地徵收如此的浮濫。
二、土地商品化
有關苗栗大埔被徵收土地所有權人向臺中高等行政法院聲請停止執行 強制拆遷，嗣經該院於 102 年 7 月 12 日 102 年度停字第 11 號裁定駁回，
其駁回理由為拆除建物，並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復，係聲 請人對房地之「主觀依戀」，法院係從補償價格角度判決，未對聲請人對 房地之情感予以考量，也就是說，只要是能用金錢補償解決者，皆非問題。
受訪者認為，法官將「土地異化」，使土地喪失了原有的本質，其實，土
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有效參與政治對話所需的「自主地位」（湯德宗，2007：273）。2005 年 12 月，我國就公布「政府資訊公開法」，第 1 條即明定：「為
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讉責，及輿論之撻伐外，可能也會面臨法律責任，惟「認錯」也是一種負責 任的表現，不是嗎？
網，網址：http://udn.com/NEWS/DOMESTIC/DOM3/8553923.shtml
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於實體方面，且不論立法、行政及司法等機關，均受此原則之限制。另外，
1999 年 7 月 30 日，大法官釋字 488 號解釋：「…基於保障人民權利之考 量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提 供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；
法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響 人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。
2014 年 1 月 3 日，臺中高等行政法院 101 年度訴更一字第 47 號，判 決有關大埔爭議，該法院認為，苗栗縣政府未依土地徵收條例第 11 條規定：
「…，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協 議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」，僅是利用說明會 告知參與會議的土地所有權人，並依土地徵收條例第 30 條規定，補償地價，
被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格實質進行協商，已違反前開 條例第 11 條規定，顯與正當法律程序有違。其實，類似大埔的案例極多，
是否皆需經過被徵收人之抗爭、打官司，浪費社會成本後，才能有土地正 義嗎？
由此觀之，我國的土地徵收的癥結，不僅徵收浮濫，尤以不遵守法律 規定者最為嚴重。依憲法第 24 條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或 權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損 害，並得依法律向國家請求賠償」，且「公務員服務法」第 1 條規定：「公 務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務」。準此，為 防止行政機關或司法機關濫權，對於有違法律規定執行公務之公務人員，
由此觀之，我國的土地徵收的癥結，不僅徵收浮濫，尤以不遵守法律 規定者最為嚴重。依憲法第 24 條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或 權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損 害，並得依法律向國家請求賠償」，且「公務員服務法」第 1 條規定：「公 務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務」。準此，為 防止行政機關或司法機關濫權，對於有違法律規定執行公務之公務人員，