土地徵收資訊透明化之探討

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第二節 土地徵收資訊透明化之探討

大法官釋字第 409 號解釋明白指出，政府徵收人民的土地，係對其財 產權嚴重之侵害，因此，對於徵收土地之各項要件及法律程序，皆應不厭 其詳加以規定。尤其對徵收目的及用途應具體明確、衡量公益之標準以及 徵收急迫性因素等，法律均應詳加明定，且在徵收計畫確定前，更應要聽 取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，

且有促進決策之透明化作用。

壹、資訊公開方式未符人民的生活習性

都市計畫法第 19 條規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委 員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公 所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點 登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱 及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審 議…」。律師 E 君就說，政府用公展或網路貼公告，不符合一般人民的生活習 性，他接著說明：

我們不會三不五時去內政部都市計畫委員會，去看有無公展或說明會，

或到鄉公所、上網去看公告，尤其是農民更不會。要建構參與機制，

政府在劃都市計畫前，在一定範圍內的人，可能他們的土地要面臨被 徵收，起碼要發正式的公文交給他們，讓他們有機會表達意見。在擬 定都市計畫時，則可以辦公聽會或說明會。

此種公展方式，造成了資訊的不對稱，政府未能適時與民眾溝通、互動與 協調，讓被徵收人非常不能接受及憤怒，逼著人民走上街頭抗爭，付出了許多 社會成本，就如農陣團體的 F 君說：

在做區段徵收之前，非都土地要變更為都市計畫土地，需經過區域計 畫委員會的通過，到都市計畫委員會，要變更都市計畫之主計畫及子 計畫等之審核過程，目前政府雖有公告，惟公告的方式，一般的民眾 是不會去看這些公告，或注意此類資訊，除非是從事土地開發業者或 仲介，所以，都市計畫之變更過程，一般人是不知道的，直到要徵收

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時，政府才會主動的發文給地主，被徵收者，只有在此時才知道自己 的土地要被徵收。

但是，在公部門任職已久，並負責都市計畫的 B 君認為，其實政府的資訊 並非如外界所說的資訊不夠透明化，他說：

要將農地劃入都市計畫，就算政府不公告，當地人也會知道，理由很 簡單，有都市計畫就會有人炒地皮，土地開發公司及代書，就會找那 些農民買土地，左鄰右舍口耳相傳，所以，其實政府尚未公布都市計 畫或區段徵收，當地很快就知道他們的土地要變更或被徵收，並非外 界所講的資訊不對稱。

筆者訪談大埔農地區段徵收案之受訪者（被徵收土地所有權人）G 君就非 常的不認同，他說：

謠言很多，我們有聽到，但是，政府要徵收的土地在哪裡，以及哪裡 的房子要拆，我們都不知道，直到政府舉辦協議價購，以及並同辦理 區段徵收說明會時，才知道我們的土地要被徵收。

其實，被徵收土地所有權人與 G 君有同樣的感受，認為政府辦理徵收資訊 並無公開及透明化，B 君也承認，最先知道政府要辦理都市計畫或區段徵收者，

就是土地開發公司及代書，對一般老百姓而言，可說是資訊不對稱，極為不公 平。長期參與農運，為農民發聲的大學教授 C 君就說：

以中科三期為例，有一位果農謝先生，土地要被徵收前，他完全不知 情，在收到地方政府的通知，要做地上物查估時，才知道土地要被徵 收。他的土地是代代相傳，並透過他努力的耕作，後來在旁邊陸續再 買土地，土地耕種是一個重要的原素，土地是他的去處，也是人的來 處。

由此觀之，現今民主法治國家，政府應提供政策利害關係人或團體參與公 共政策的管道，就必須提供充分的資訊，讓渠等瞭解政策的內容，俾便順利推 動公共政策，政府亦可藉此瞭解公民的需求，爰可促進雙方訊息交流，以避免 民眾因對政府的公共政策不滿，而走上街頭抗爭，造成社會要付出極大的成本，

終至產生政府失靈的現象。準此，解決之道，政府應將資訊公開透明化，經過 溝通、辯證及協商，化解政府與政策利害關係人的歧見，尋求公民的政策承諾 與行政支持（陳恆鈞，2009：114-120）。

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貳、沒有聽證就沒有民眾參與

2013 年 4 月，大法官釋字 709 號理由書指出：「都市更新事業計畫之 核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例（係指都市更 新條例）並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場 以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之 理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」。土 地徵收比都市更新影響人民財產權、工作權更為嚴重，難道就不該辦「聽 證」嗎？E 君說：

立法院凍結地政司的預算，希望能參照釋字 709 號解釋文，將「聽證」

納入土地徵收條例，讓人民有更多表達意見的機會。我們會提出民間 版的土地徵收條例修正草案，遊說立法委員連署，重點會放在聽證程 序，以及公共利益的評估更加落實，目前徵收程序仍流於形式。

土地徵收條例第 10 條第 2 項規定「需用土地人於事業計畫報請目的事業主 管機關許可前，應舉行公聽會…」，惟此時尚未進入徵收程序，舉行公聽會似 無其意義，E 君又接著說：

其實，是應由徵收審議委員去瞭解需地機關為何需要土地，以及被徵 收的人民有什麼看法，要讓人民有機會到徵收審議小組表示意見，質 疑徵收有無必要性、其範圍是否擴大及公共利益等問題，俾讓徵收審 議小組檢視此徵收案是否有道理，若沒道理則退給需地機關，不准徵 收等。但是，地政司則說他們的人力不足，在徵收審議時，無法建構 民眾參與的機制，尤其是聽證。日本、德國、美國、英國都有聽證的 機制，為何臺灣做不到，其實並不是人力不足，最大的問題是我們的 徵收太浮濫。

目前土地徵收條例尚無建構民眾的參與機制，前開條例應明訂，內政部在 徵收審議前，應通知被徵收土地所有權人及其利害關係人，因此，要設計溝通、

協調的平臺機制，讓被徵收人能直接到徵收審議委員會陳述意見。此外，都市 計畫法第 19 條第 1 項「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，

應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽 30 天及 舉行說明會，…」等之規定。從前述所陳，不論是土地徵收或都市計畫之劃設，

人民的參與機制幾乎是零。C 君認為，目前政府在辦理徵收或都市計畫只是在

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敷衍、在跑程序，在體制裡要有應當的程序，如議事及資訊等公開，亦即所謂 的開放參與程序，他認為：

聽證會有一定的行政程序，因為它非常嚴謹及具有約束力，土地徵收 涉及到人民的財產權、工作權及生存權，我們不是應該更嚴謹的面對 它嗎

？不論是都市計畫或土地徵收，必須要讓土地所有權人及利害關係人，

都有參與的機會，政府就應採用聽證會，而不是為了跑程序，以達依 法行政之目的，就隨便辦個說明會或公聽會。

當政府要奪人田財，至少要讓老百姓有陳述意見的機會，民主國家所強調 的不就是要有溝通、協調及辯證的機制嗎？苗栗縣政府辦理大埔農地區段徵收 案，口口聲聲說會創造 8 千個就業機會，以及兆元的龐大商機，這是公共利益 嗎？這樣就可以強制徵收人民的土地嗎？A 君說，

政府官員要徵收人民的土地及拆屋前，就必須跟社會進行對話，說明 政府所辦的公共政策是非常具有正大的必要性、公益性及正當性，不 要讓被徵收土地人變成災民。我認為徵收最好的方法就是舉辦「聽證 會」，讓我們的人民有機會發言，我們的政府官員也可以小心謹慎，

並規矩的在「聽證會」上處理事務，這是有法律責任的，這是最好的 機制。當時與內政部長江宜樺協調過好多次，他認為辦「聽證會」非 常的費事。但是，反觀鄰近的韓國，李明博在當首爾市長時，為了要 整治清溪川，期初市民非常反對，他一而再再而三的與人民溝通、協 商，他開了上千場的會議。苗栗大埔事件看不到溝通協調，國家也沒 這方面強制性的機制。

當初苗栗縣政府辦理區段徵收之理由，是因為竹科竹南基地之用地已不足，

需要擴廠，國科會在強拆張藥房後，於 102 年 7 月 18 日，在該會之官方網站即 發表澄清，從未表示竹科竹南基地之用地不足等問題，也未主動請苗栗縣政府 協助擴大竹南基地之面積，係該府以散彈打鳥方式，發放「投資意向書」給竹 科周邊的廠商，嗣因群創公司回應擬擴廠，該府即以群創要地為藉口，擬擴大 都市計畫，以型塑名義。「投資意向書」是隨機去發放的，後龍科技園區，也是 以同樣廠商需地為理由。E 君就提出疑問，產業專區面積，只有 28 公頃，如何 創造 8 千個就業機會，他說：

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格去買人民的土地，賣出去時卻是用「黃金」的價格，現在有不少縣市長表示 憂心。A 君說：

用「市價」補償成本提高了，所有的地方首長，就被迫必須深思熟慮 的想清楚，徵收人民的土地是否划算，對縣庫是否有幫助。就算是用

「市價」，人民也不願意被徵收，在日本除了市價以外，還給你精神 補償費等等。為了國家及大家的利益，政府強迫你離開，你跟鄰里、

「市價」，人民也不願意被徵收，在日本除了市價以外，還給你精神 補償費等等。為了國家及大家的利益，政府強迫你離開，你跟鄰里、