第三章 冷戰結構下的山地開發與殖民
第二節 農林邊際土地開發與退伍軍人安置
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第二節 農林邊際土地開發與退伍軍人安置
一、中橫的興建與開發
1956 年 6 月 29 日，在行政院國軍退除役官兵輔導委員會代理主委蔣經國 的帶領下，美國駐臺副領事麥克文、臺灣省公路局長譚嶽泉、各報社記者及退 輔會相關人員一行浩浩蕩蕩地從臺中東勢入山，此行的目的是進行中橫公路正 式開工前最後一次的探勘。歷經約兩週穿越中央山脈的長途跋涉後，蔣經國在 7 月 7 日準時趕赴於花蓮太魯閣盛大舉行的「中部橫貫公路開工典禮」，開工典 禮由行政院長俞鴻鈞主持，除了中華民國黨政軍要角都到場觀禮之外，美國駐 華大使藍欽、美國駐華安全總署卜藍德、美國富瑞公司顧問等也都來到太魯閣 參加此一盛會。當天俞鴻鈞特別先後以中英文致詞，他說：
此項工程無論在經濟價值上和國防鞏固上都有很大貢獻。從經濟價值 上分析，這條公路沿途山地資源非常豐富，僅沙金一項即價值新臺幣 二十億元，森林利用可值五十億元，水利發電可超出日月潭之二倍 半。從國防觀點上來說，這條公路無異是臺灣海峽與太平洋間的運 河，在維護西太平洋安全方面有其高度的戰略價值。又此項工程交給 退除役官兵承建意義尤為重大。退除役官兵以前在軍中是身經百戰，
立下汗馬功勞，現在脫下戰袍，從事另一項對國家社會有鉅大貢獻的 建設事業，更充滿了歷史意義。45
藍欽緊接俞鴻鈞後面致詞，他強調這項工程的開工，是中美合作的又一具體表 現，並盛讚國軍退除役官兵的精神。
由美國提供資金與技術協助完成的中部橫貫公路，正如俞鴻鈞所言，既符 合國防鞏固與經濟開發的需要，又提供了當時最迫切的退伍軍人安置問題，因 此，直至今日，中橫仍被列為中華民國在臺灣重大的建設成就之一。然而，除 了其充滿了時局性與功能性的「歷史意義」之外，中橫的建設同時也打開了政 府開發山地的大門。
45 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》（臺北：行政院退除役官兵輔導委員會，
1974），頁 294。
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（一）退輔會的成立
1949 年底國民黨政權撤退臺灣，估計至少有約 60 萬人的軍隊來臺，1950 年3 月蔣介石復行視事後，有鑑於軍隊組織體系複雜、精神渙散、戰力薄弱等 原因，開始進行軍隊組織與員額整理，以恢復戰力。韓戰爆發後，美國將臺灣 納入圍堵共產主義的防線，1951 年 5 月美軍顧問團在臺成立，美國開始透過軍 援，要求國軍進行整編和裁軍，汰除老弱病殘兵，建制一支較為精實且現代化 的美式軍隊。46
國軍的整編與裁軍，意味著將會有大批的大陸來臺退伍軍人將流入臺灣社 會，一方面臺灣正面臨如前一節所述的「人口膨脹」問題，另一方面在中國大 陸軍隊整編復員失敗的經驗，使得當時政府必須格外小心處理此一問題。
1952 年蔣介石在第三十次軍事會議上聽完國防部報告，臺灣各機關學校安 置退伍軍人已經飽和，立即指示：「此事甚為重要，可由行政院及臺灣省政府安 置，使之轉任生產工作為要。」47 1953 年國防部轉請美援會向美方接洽擬成立 一專責單位處理退除役官兵的訓練與輔導委員會。1954 年 11 月行政院退除役 官兵輔導委員會正式成立，由臺灣省主席嚴家淦兼任退輔會主委，在美援的支 持與美方技術人員的協助規劃下，48 退伍軍人集體安置結合了各項的農、林產 業與公共工程計畫，包括農墾、茶場、海埔地開發、林業、漁業、礦業、公路 建設等（參見圖3-3），49 而初期以東西橫貫公路的建設開發的規模最為龐大。
46 陳鴻獻，〈美國與 1950 年代的國軍整編〉，收入呂芳上主編《國軍與現代中國》（臺北：中正 紀念堂，2015），頁 347-379。1952 年 10 月政府公布「陸海空軍軍官在臺期間假退除役實施辦 法」，核定了6062 名軍官假除役，可視為第一波正式裁軍名單。陳穎立，〈從「安置」到「觀 光」 清境農場的拓墾與轉型〉（南投：國立暨南國際大學歷史學系碩士論文，2007），頁 17。
47 黃柏松，〈退輔會榮民安置與梨山地區農業發展（1956-1987）〉（桃園：國立中央大學歷史研 究所碩士論文，2007），頁 58。
48 1955 年退輔會聘美國喬治富瑞公司（George Fry & As sociates）九人為顧問，協助退伍軍人 之安置，顧問成員於該年8 月底抵臺，9 月 27 日在臺北市成立在臺技術顧問分公司，開始協助 我國有關美援運用暨退輔制度規劃與實施。輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一 輯》，頁144。
49 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 174。
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168 圖3-3 國軍退除役官兵輔導目標圖解
資料來源：退輔會，《輔導工作紀要第一輯》，頁174。
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1956 年 4 月 24 日蔣經國接任退輔會副主委並代理主委一職，他上臺後立 即將開闢中橫公路的工程列入退輔會的業務計畫之中，並發文呈請行政院轉飭 經濟部和臺灣省政府，要求橫貫公路沿線森林、土地、礦產之開發，應先與退 輔會洽辦。5 月起蔣經國開始召集了經濟部、交通部、美援會、工業委員會、
臺灣省交通處、公路局、主計處、建設廳、財政廳、農林廳等單位密集舉行
「橫貫公路興建會議」。56 5 月下旬的第二次會議中，蔣經國指示美援會商請安 全分署先在7 月撥款，而美援未到前則先由臺灣省政府墊款一千萬元開始籌 辦。57 7 月 7 日中橫就正式動工，由退除役官兵建設工程第一總隊 1000 人承建 太魯閣合流段，第四總隊則承建東勢達見段。58
（三）中橫沿線資源的開發
中橫公路開始興建以後，除了工程進度之外，蔣經國非常重視沿線資源開 發充作安置退除役官兵上的功用，開工沒多久後，蔣經國於1956 年 7 月 13 日 再次召開橫貫公路興建第三次會議，會議中他特別指示要儘速研究開發東西橫 貫公路的開發計畫，沿線的荒地和礦區都必須保留下來，供作退除役官兵安置 之用。59 9 月，退輔會又再次請行政院轉令中央及地方政府，將東西橫貫公路 沿線資源保留給退輔會研訂開發方案。經濟部於是在10 月 13 日邀集內政部、
財政部、司法行政部、臺灣省政府、退輔會等召開「東西橫貫公路沿線資源開 發會議」，會中同意沿線資源可暫予保留。60
1958 年 1 月，蔣經國指示可以東西橫貫公路資源開發、森林開發，做成整 個山地開發計畫，以積極爭取美援開發基金，並以配合臺灣省經濟建設，輔導 榮民就業為由提出計畫。他並強調，除了「山胞保留地」外，其餘公路兩旁各 十公里土地開發權，均須屬於退除役官兵。此外，他要求退輔會儘速擬定中橫 沿線農林礦業五年開發計畫，自1960 年下半年開始，就須供給退除役官兵部分 輔導經費，1961 年開始，全部輔導經費均須由資源開發收益維持。61
在蔣經國的強力主導之下，退輔會在1958 年間先後制訂了「東西橫貫公路 沿線農業資源開發方案」、「東西橫貫公路沿線礦產開發方案」、「東西橫貫公路 沿線森林資源開發方案」，以公路沿線兩側十公里內之資源，作為安置退除役官
56 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 264。
57 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 272-273。
58 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 294-295。
59 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 296。
60 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 433-434。
61 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 708-709。
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173 兵之用。62
（四）山地農場與榮民村莊的設立
中橫開工後沒多久，蔣經國就曾指示可以先安置部分退除役官兵開墾種 菜，並研究開闢農場的計畫，因此，退輔會立即展開了相關籌劃事宜。1957 年 5 月 1 日退輔會成立梨山榮民農場。63 5 月底，在首任場長段華宗的率領下，
30 多名榮民組成的墾荒隊從東勢入山，6 月 2 日抵達梨山，成為中橫首批榮民 農業墾殖的先鋒部隊。64
7 月，蔣經國特別寫了一封信給懷特公司的狄寶賽，信中表示自己在 6 月 19 至 26 日與農復會的專家走了一趟中橫，除了特別說明已經依照狄寶賽夫人 康妮（Connie）的建議特別關切原住民生計之外，蔣經國還附上了他與農復會 人員就訪視梨山農場的會議報告讓狄寶賽瞭解。在這份報告中，農復會認為，
梨山農場一方面可作為安置榮民之地，另一方面也可作為將來沿線農業開發的 試驗農場，目前已經發現蘋果、梨、李、桃子等果樹在高海拔地區生長的相當 茂盛，將來也可以鼓勵原住民種植這些果樹。不過，農復會認為雖然中橫沿線 值得再進一步設立類似的農業基地，但受限於交通補給的因素，在橫貫公路完 成之前，還是不宜再設立榮民農場。65
梨山農場後來陸續有榮民上山開墾，初期開墾人數大約百人，編成周、
漢、唐、宋、明五個農莊。66 由於梨山農場的開發頗為順利，加上築路工程不 斷進展，1958 年 3 月 21 日蔣經國主持了「東西橫貫公路建造榮民村莊會議」，
決定先由臺灣省公路局、警務處和輔導會三方配合研究何處設立車站、村莊與 派出所，村莊設立地點不限海拔2200 以下，並指示將建造村莊與農業經營費用 做成一個計畫向美方申請。67
隨後，退輔會也邀請農復會、農業試驗所、地政局、水利局等以航照和地 面調查方式對中橫沿線再次進行可耕地調查，調查團初步勘查了29 個預定建村
62 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 697、766-767、804-805、997。
63 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 561。
64 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 565。胡斌武，〈臺灣最高的農場〉，
64 輔導工作紀要編輯委員會，《輔導工作紀要第一輯》，頁 565。胡斌武，〈臺灣最高的農場〉，