第三章 冷戰結構下的山地開發與殖民
第一節 山地開發的倡議與資源調查
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第三章 冷戰結構下的山地開發與殖民
韓戰爆發後，臺灣的戰略地位提升，使美國重新將撤退臺灣、由蔣介石領 導的中華民國政府納入其主導的反共圍堵陣線。為了鞏固臺灣的防線，美國開 始提供在臺灣的中華民國政府軍事和經濟上的援助。而國民政府在美援的挹注 下，一方面得以暫獲安全的保障，但也要接受美方在政策上的建議與監督。換 句話說，1950 年代國民政府在臺灣推動的諸多政策，皆深受地緣政治與冷戰結 構的影響與制約。
本章將說明在地緣政治與冷戰結構的雙重制約下，國民政府與美國為解決 臺灣的人口、兵員與資源問題，因此提出的山地開發與移民計畫，使臺灣歷史 上山地與平地原本分隔的狀態，產生空間的變異與人群的流動，對原住民族社 會帶來深遠的影響。首先回顧日治及戰後初期有關山地開發的倡議，以及美援 進駐臺灣後所主導的科學農林土地調查與規劃。其次，指出為解決人口暴增及 因應國軍整編與裁軍等問題，而開展中橫興建、退伍軍人安置與農林邊際土地 開發計畫等。最後，討論六〇年代山地保留地的測量與編查，以及美援停止、
臺灣經濟轉向出口擴張，原住民勞力輸出到都市，使山地經濟逐漸納入平地與 世界資本主義體系的一環。
第一節 山地開發的倡議與資源調查
一、終戰前後的山地開發
（一）1930 年代的山地開發
日本領臺初期，因為臺灣山地的樟腦與森林極具經濟價值，「蕃地拓殖」事 業逐步開展，但是隨著外部環境及相關產業調整，蕃地拓殖論在大正時期逐漸 沒落。1 昭和八年（1933），國際聯盟調查團提出了不利日本的九一八事件調查 報告，日本政府乃憤而主動宣布退出國聯。面對可能戰爭及遭到國際封鎖的情
1 李文良認為原因有三：（1）理蕃部門成立並掌握蕃地的警備與行政系統、擁有優勢的主導 權；（2）蕃地山林的產值，因為臺灣商工部門的發展，在臺灣財政收入所佔的比例，相對地降 低；（3）人工合成樟腦發明後，臺灣樟腦失去了作為獨佔產業的地位。李文良，〈帝國的山林 日治時期臺灣山林政策史研究〉（臺北：國立臺灣大學歷史學研究所博士論文，2001），頁 292。
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勢之下，日本必須重新思考帝國內部各地域及日滿區域經濟的功能性架構，臺 灣的山地拓殖也因而重新獲得發展的契機。
值此同時，臺北帝國大學理農學院園藝學部講座教授田中長三郎也在臺灣 暖帶山地（700～1700 公尺）發現了臺灣原生柑橘的分布，進而提出了其山地 開發的理論。他認為，應該在臺灣山地創建50 萬甲 1 億圓的產業計畫，而主要 作物以採取果實而非木材的暖帶果樹、殼果類樹木，在土地肥沃之處也可採取
「二階段式的果樹間作」，種植蔬菜、藥草、香料植物等副產品。2
田中長三郎的理論很快獲得產業界（星製藥會社）和臺灣總督府官員的支 持，經過數次的座談會討論後，臺灣山地的開發逐漸朝向了以熱帶山地、栽培 業的方向定位。因此，為了有效利用臺灣山林土地，總督府殖產局於昭和 11 年
（1936）啟動了為期 4 年的「山地開發調查」事業。3 而調查的同時，總督府 也開始導入「國策企業」，希望以熱帶栽培業做大規模、長期的經營，並且配合 企業予以開設道路、土地整理、移住高砂族、指導高砂族農業等協助。4
李文良認為昭和十年左右的臺灣山地開發，從山林經營史的角度來看具有 兩項重要的意義：第一，昭和十年代的臺灣山地開發可以看成是臺灣總督府在 日本帝國的架構下重新調整自己的功能性位置，是臺灣作為「熱帶」「殖民地」
再次被顯在化的時期。第二，「山地開發」正式將「農業」拓殖開發理念導入山 地，使臺灣的山地進入新的時期。5
然而，到了昭和十六年珍珠港事變後，日本逐漸控制世界主要熱帶資源的 南洋地區，臺灣已經不再是日本帝國的唯一熱帶地，臺灣的產業配置再度受到 調整，昭和十年代的這股以農墾為目的的山地開發熱潮因而逐漸平息下來，轉 而以配合軍需為目的，積極開採林產資源，並獎勵高砂族開闢水田、增產糧 食。
（二）國府接收初期山地開發之倡議
1945 年 8 月 15 日日本宣布無條件投降，10 月 25 日臺灣省行政長官公署正 式在臺成立，開始展開接收工作。有關山地行政部分，1946 年 1 月行政長官公 署先集合民政、衛生、農林、警政等處召開「高山族行政研究會議」，並組織
2 李文良，〈帝國的山林 日治時期臺灣山林政策史研究〉，頁 233-235。
3 臺灣總督府先前已先後進行了針對森林經營方針展開的「森林計畫事業」（大正 14 年起）；以 及以掌握原住民生活資料為目標的「蕃地開發調查」（昭和5 年起）。「山地開發調查事業」則是 以產業的開發為目的。
4 李文良，〈帝國的山林 日治時期臺灣山林政策史研究〉，頁 248-287。
5 李文良，〈帝國的山林 日治時期臺灣山林政策史研究〉，頁 257。
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史料總庫》，議事錄典藏號：001-01-08OA-00-5-3-0-00064。13 根據臺灣省諮議會網站提供的陳振宗小傳，陳振宗早年在阿美族人居住的都鑾公學校擔任教 師，後來在臺東街開設代書事務所，並投資土地開墾事業，擁有的農場佔地200 甲，種有甘 蔗、水果等；參見臺灣省諮議會，陳振宗前傳/小傳，網址：
http://www.tpa.gov.tw/opencms/digital/area/past/past03/member0051.html（2017 年 6 月 1日 瀏覽）。根據臺灣省諮議會網站提供的馬有岳小傳，馬有岳在日治時期曾在瑞穗創辦農場，經營
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織〉，典藏號：0040124002032003，國史館臺灣文獻館藏。17 吳叡人將高一生、林瑞昌兩人所代表的原住民自治思想稱為「國家發展自治主義」，也就是
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善，步驟嚴謹，辦理切實，是很容易收穫相當代價的。同時，中國農 村復興委員會，對農村復興建設，抱有很大的決心。我們希望他，能 以其大部分的力量協助本省舉辦山地的開發工作。23
1949 年國共內戰惡化，國民黨節節戰敗，12 月中央政府遷來臺灣後，蔣介 石派吳國楨出任臺灣省主席，希望爭取美方的支持。吳國楨上臺後，任用臺籍 的楊肇嘉擔任民政廳長，楊肇嘉成長於日治時期，又留學日本，對於日治時期 的山地政策應該並不陌生。而且，根據楊肇嘉回憶錄裡面的記載，1937 年近衛 內閣成立時，楊肇嘉、林獻堂、吳三連曾擬妥一份建議書委請前臺灣總督伊澤 喜多男轉交給新任內閣首相，這份建議書列了八項意見，其中第三點即為：「開 放山地，以利開發。」24 所以推測楊肇嘉為山地發展主義者應該不為過，他對 臺灣山地的施政理念與前述山地行政指導室主任張松開發山地的想法應該是一 致。
楊肇嘉掌舵民政廳三年多的時間，首先在1951 年頒發「山地施政要點」
（共二十二條），隨後陸續公布「山地人民生活改進運動辦法」、「山地推行國語 辦法」、「獎勵山地實施定耕農業辦法」、「獎勵山地育苗及造林實施辦法」等，
確立了戰後臺灣山地政策的定位與走向。25 根據張松的說法，這些政策是他任 職的民政廳山地指導室，「根據實施經驗，審慎研究」，所擬定簽報省府實施 的。26
那麼，張松在1949 年 3 月在報章上向政府公開建言的「山地開發」計畫有 沒有機會在楊肇嘉的理念下落實呢？典藏楊肇嘉資料的「六然居檔案」中留下 了一份在1950 年 5 月由民政廳長楊肇嘉呈送給臺灣省主席吳國楨的一份簽呈，
當中附上了一份〈山地經濟建設計畫委員會設置方案〉，其前言說明如下：
本省山地面積，佔全省總面積百分之四四 九……，山地資源在地面 有大量之林產、樟樹、發電水力、與廣闊之耕地、在地下蘊藏豐富之 石油、石灰、金沙及其他之礦產，日治時代曾於民國廿五年辦理山地 資源開發調查，尚未完成，根據過去資料估計……，山地林野之農耕
23 《臺灣民聲日報》，1949 年 3 月 13 日，第四版。
24 楊肇嘉，《楊肇嘉回憶錄》（臺北：三民書局，2004），頁 310-311。松岡格作，周俊宇譯，
《「蕃地」統治與「山地」行政：臺灣原住民族社會的地方化》（臺北：臺大出版中心，2018，
頁254。
25 但如果從這些政策的內容來看，很大一部份是延續了日治以來「理蕃政策」的教化與授產的 方針與精神。
26 張松，《臺灣山地行政要論》，頁 61。
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適地，至少可開發二十萬公頃，日治時代曾有四十八萬人移住山地之 擬議，山地二千公尺以下之地帶，極適於農業開發，適於山地種植之 食用植物達五十四種，特用植物達九種之多……，故開發山地，實為 繁榮本省經濟增強建設力量之急要事業。27
從上述的內容來看，與張松的主張頗為一致，因此，雖然無法完全確定此 方案是否為張松所擬，但至少可以推論楊肇嘉採納了諸多張松的意見，並著手 要將此構想付諸實行。
根據這個方案的設計，「山地經濟建設計畫委員會」將是個跨部門的組織，
成員包含民政廳長、財政廳長、建設廳長、生產事業管理委員會主委、中國農 村復興委員會主委、交通處長等。業務則包含農業、林業、水力、礦產等資源 調查；土地的利用研究與測量；山地開發經費的籌劃；山地開發計畫的擬定等 等。不過，或許當時國府才剛撤退臺灣，百廢待舉，財政拮据，沒有餘力從事 如此龐大的計畫，而沒有受到省府委員會議的支持，張松和楊肇嘉的綜合性
「山地開發計畫」最終還是沒有辦法獲得落實。
二、農復會與山地資源調查
1950 年 6 月 25 日韓戰爆發，美國總統杜魯門於 6 月 27 日下令美軍第七艦 隊進入臺灣海峽，並即刻發表了「臺灣海峽中立化」聲明，一方面遏止中共政 權對臺灣的任何攻擊，一方面也要求中華民國政府停止「反攻大陸」的行動。
1950 年 6 月 25 日韓戰爆發，美國總統杜魯門於 6 月 27 日下令美軍第七艦 隊進入臺灣海峽，並即刻發表了「臺灣海峽中立化」聲明，一方面遏止中共政 權對臺灣的任何攻擊，一方面也要求中華民國政府停止「反攻大陸」的行動。