第一章 政權轉移──山地治理的變異與承續
第一節 日治時期的理蕃
國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
30
隨即在1947 年發生全島騷亂的二二八事件，此歷史傷痕不但對平地的政治帶來 深遠的影響，對於國民政府日後的山地控制與原住民治理也產生了微妙的變 化。
以下，本章將先概述日治時期「理蕃」的施行過程，以掌握臺灣原住民族 首次納入現代國家治理機制的面貌；其次討論國民政府在國族打造的過程中，
如何發展出所謂的三民主義的邊疆政策；接下來檢視戰後臺灣行政長官公署接 收與建立山地行政的過程；最後則討論二二八事件中原住民族的動態，及其為 山地治安管控帶來的影響。
第一節 日治時期的「理蕃」
一、領臺初期的綏撫政策
1895 年日本戰勝清國後領有臺灣，6 月 17 日首任臺灣總督樺山資紀在臺 北舉行始政式。8 月，日軍仍在全島進行「平定臺灣」的作戰之時，樺山資紀 在對僚屬的「訓示」中提出了「理蕃」的意見：
雖隨作戰日益進步，賊徒日趨窘蹙，以待全島鎮定之日，然因戰鬥區 域之擴大、守備之完成，卻難以保持我方前哨與生蕃之間發生衝突。
而且生蕃之性雖極為蒙昧愚魯，但亦保固有之風。其一旦心中懷有對 我之惡感，終日無途挽回其心。此乃從兩百年以來他仇視支那人、敢 反抗，可做印鑑。若欲拓殖本島，非先馴服生蕃，如今會遇此際。但 若使生蕃視我為本島人、支那人時，我本島之拓殖之業，必遭莫大障 礙。故本總督專以「綏撫」為主，欲於後日收其效果。各官亦須體諒 此意，訓誡部下決不得有誤接遇生蕃之徒。3
接著首任民政局長水野遵也提出他的看法，認為漢人反抗活動頻仍之際，繼續 沿用清代的綏撫政策也不失一個好的方法：
前政府所設撫墾局可以倣效。時而招集酋長及其他人員，饗以酒食，
贈予布匹器物，施以教訓，如此諄諄不倦者，必收好果。4
3 臺灣總督府警務本署編，《理蕃志稿第一編》（東京：青史社，1989），頁 2。轉引自藤井志津 枝，《理蕃：日本治理臺灣的計策》（臺北：文英堂，1997），頁 4。
4 臺灣省文獻會編，《日本據臺初期重要檔案》（臺中：臺灣省文獻會，1977），頁 146。引自藤 井志津枝，《理蕃：日本治理臺灣的計策》，頁7。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
31
因此，1896 年 3 月「軍政」時期結束、實施民政後，臺灣總督府立即在 4 月仿 清代撫墾局設置「撫墾署」，延續清代對蕃地蕃人特殊及懷柔的統治制度。不 過這項懷柔政策效果不彰，日軍深入蕃地進行探測，或樟腦業者入山砍伐樟樹 製腦時，仍不時有所謂「蕃害」發生，所以要求改變蕃人綏撫政策的聲音也就 越來越大。
1898 年 2 月，兒玉源太郎和後藤新平分別就任臺灣總督和民政長官，開始 推動積極、科學與理性的殖民地經營。為了改良「蕃政」，1898 年 4 月臺灣總 督府即組織了官民共同參與的「蕃情研究會」。1899 年 4 月更進一步以「臺灣 蕃人統治策」為題進行策論比賽，廣泛徵求「蕃政」意見。5 1901 年（明治 34 年）臺灣總督府進行官制改革，除了新設警察本署之外，也將原來的殖產課擴 編為殖產局。殖產局擔任森林、原野、礦山及蕃人蕃地之拓殖相關業務；隘勇 以及山林、蕃人取締等相關事務則分別移交警察本署警務課、保安課管轄；因 此，中央的蕃政幹部機關變成是由殖產、警察二系支配的型態。6
1902 年爆發了「南庄事件」，臺灣總督府參事官持地六三郎奉命實地考察 北部「蕃情」，並參酌當時美國駐臺領事大衛生（J. W. Davidson）所提供關於 美國對付印地安人所採取的政策後，提出了〈蕃政問題ニ關スル意見〉（關於 蕃政問題意見書）之策議，其主要重點有：1.「蕃地問題」為殖民地的經營問 題，因此處理的對象是土地問題而非「蕃人」，並且應該用經濟和財政的手段 加以解決，以謀求帝國的經濟利益。 2.帝國得以對生蕃之「叛逆狀態」予以討 伐，且有生殺予奪之權。且基於上述國法上之關係，臺灣蕃人的身分，可以依
「進化」和「服從」程度為標準，區分為「熟蕃」、「化蕃」和「生蕃」。也 就是說，「國家對於處於叛逆狀態的生蕃擁有討伐權，其生殺與奪完全在我國 家之處分權內」，雖是討伐國家之叛徒，然期待將之「掃蕩殲滅」、「討伐滅 絕」並非適當之政策，而是在征服之後加以綏撫，使其脫離惡習，協助他們邁 向進化之程，將來也能夠像熟蕃一樣獲得帝國臣民之資格。 3.持地認為蕃政現 況紊亂主要在於缺乏明確之蕃地政策與統一機關，因此，蕃政應將綏撫方針改 為先威後撫的積極經營。實施順序則是北進南守，即對北部蕃人以威壓，南部 蕃人以撫育為主。另外，持地認為現行蕃政涉及殖產局、專賣局、警察署等權
5 林素珍，〈日治後期的理蕃 傀儡與愚民的教化爭策（1930~1945）》（臺南：國立成功大學 歷史研究所博士論文，2003），頁 32。
6 李文良，〈帝國的山林 日治時期臺灣山林政策史研究〉（臺北：國立臺灣大學歷史學系博 士論文，2001），頁 83。藤井志津枝，《臺灣原住民史‧政策篇（三）》（南投：臺灣省文獻委員 會，2001），頁 34。
‧
稿》（臺北：南天書局，1995），頁 180、184-185、202、214。藤井志津枝，《理蕃：日本治理 臺灣的計策》，頁152-163。‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
33
二、霧社事件與〈理蕃政策大綱〉
昭和5 年（1930），被視為文明開化最成功的霧社賽德克族發生重大抗日 事件，不只震驚全臺、撼動日本朝野，也驚動國際視聽，逼使臺灣總督石塚英 藏以下包括總務長官、臺中州知事、警務局長等一連串高官引咎辭職，總督府 體制也為之動搖，讓這個時期確立的「先威後撫」的理蕃政策受到嚴厲的挑戰
10 。石塚英藏因霧社事件下臺後，繼任的太田政弘在就職訓示中就表示霧社事 件善後處理方法為其政治課題，總督府經過徹底檢討「理蕃」體制與現有政策 得失後，在事件過後約一年的時間於昭和6 年（1931）12 月 28 日，向地方長 官示達「理蕃」行政之新方針〈理蕃政策大綱〉，作為其最高指導原則。〈理 蕃政策大綱〉共分成八大項目：
一、理蕃乃是以教化蕃人，圖謀其生活安定，使其一視同仁沐浴在聖德 之下為目的。
二、理蕃政策的樹立應以正確地理解蕃人以及蕃人的實際生活為基礎。
三、對蕃人以誠信懇切地指導之。
四、教化蕃人矯正其陋習（弊習），培養善良習慣、涵養國民思想之目 的，設置實科教育之重點，亦即以授與日常生活中的簡單知識為主。
五、蕃人經濟生活的現況雖以農耕為主，但概為輪耕法，且其方法極為 幼稚。將來獎勵集約定地耕作，或施行集團移住，謀求改善他們的 生活狀態，共同致力於他們的經濟生活的自主獨立。另外，關於蕃 人的土地問題是最為需要慎重考慮的，應以不壓迫其生活條件為念。
六、有關理蕃關係者，特別是現地警察官，宜任用沈著穩重的精神人物 並優以待遇，勿隨意調動變更任地，以人物中心主義努力確保理蕃 效果之恆久。
七、致力於蕃地道路之修築，謀求交通便利，以期撫育教化的普及徹底。
八、行理蕃之實，講求醫藥救療之方法，以減輕蕃人生活的苦患，一舉 助之。11
年），頁162、601。藤井志津枝，《臺灣原住民史‧政策篇（三）》，頁 130-131。
10 近藤正己，〈霧社事件後的「理蕃」政策〉，《當代》30(1988 年 10 月)，頁 40-54。
11 近藤正己，〈「理蕃の友」解題──「理蕃政策大綱」から皇民化政策へ〉，臺灣總督府警務局 理蕃課編，《理蕃の友【別冊：解題．總目次．索引】》（東京：綠蔭書房，1993），頁 6-11。鈴 木作太郎，《臺灣の蕃族研究》（臺北：臺灣史籍刊行會，1932），頁 375。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a
tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
34
過去「理蕃政策」雖然已從武力鎮壓進展到撫育教化的階段，但是在觀念 態度仍從帝國經濟殖民的角度來看，面對蕃人主要在於排除帝國殖民地經營的 障礙，因而在執行面上往往否定了「蕃人」作為帝國臣民的人格。因此，〈理 蕃政策大綱〉第一項即開宗明義表示：「理蕃乃是以教化蕃人，圖謀其生活安 定，使其一視同仁沐浴在聖德之下為目的」。換句話說，把「一視同仁」作為 新理蕃政策的要點，是要更積極地「教化蕃人」，將臺灣原住民族打造為天皇 的子民，成為日本國族的一員。這種將臺灣原住民改造為「國民」的政策方 針，除了反省與檢討過去統治手段的粗糙與不完備之外，最重要的方向是要將 蕃人蕃地徹底的國族化與國土化，亦即要徹底地同化（日本化）。
過去臺灣總督府的理蕃政策以警察武力威權為主，強制移植新的文化，迫 使原住民拋棄傳統文化，以為用國家暴力可以迅速馴服臺灣的原住民。不過，
在霧社事件後的檢討中，日警的暴力威逼與素質不佳被認為是造成事件的起因 之一，使得日本當局體認到整理第一線執行政策任務的警察與警務之重要性。
〈理蕃政策大綱〉中的第二項（正確地理解蕃人及其實際生活）、第三項（對 蕃人以誠信懇切地指導之）、第六項（選擇沈著穩重之人擔任警察官及改進其 待遇）即針對實際執行政府政策的現地警察人員所做的注意事項與教化方法之 提示。因此，霧社事件不久後便有「蕃務刷新之議」，並推出「理蕃警察改善 要綱」，1931 年 1 月又頒佈了「蕃地警察職員勤務心得標準」。另外，總督府 也著手整備理蕃機構，配合教化政策的實施在理蕃課中設監察制度。12 1936 年 特設「理蕃」視學官七名，專責教育與授產指導，1937 年為加強南北二區「蕃 務監察區」功能，增加警視一人、警部二人，即「北區」主以泰雅族為主；
「南區」以除泰雅族、阿美族、達悟族外的其他各族為主，南北管區分別專設 警視一人，每隔六個月巡視，警部共七人，每隔三個月巡視一次，對全臺「蕃 地」勤務警員嚴加監督指導。除了對理蕃人員做「質」的提升，在「量」的方 面也加強補足，根據統計，昭和12 年（1937 年）全臺共有分室 3 所，駐在所 504 所，警備人員計有 5231 人，其配置可謂深入「蕃地」每一個角落（見表
「南區」以除泰雅族、阿美族、達悟族外的其他各族為主，南北管區分別專設 警視一人，每隔六個月巡視，警部共七人，每隔三個月巡視一次，對全臺「蕃 地」勤務警員嚴加監督指導。除了對理蕃人員做「質」的提升，在「量」的方 面也加強補足，根據統計，昭和12 年（1937 年）全臺共有分室 3 所，駐在所 504 所，警備人員計有 5231 人，其配置可謂深入「蕃地」每一個角落（見表