第一章 政權轉移──山地治理的變異與承續
第二節 戰後的臺灣山地行政
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第二節 戰後的臺灣山地行政
一、國民政府的邊疆民族政策
1911 年中國辛亥革命成功，終結了清帝國的王朝體制。1912 年 1 月 1 日中 華民國臨時政府成立，就任臨時大總統的孫中山在就職宣言中表示：
國家之本，在於人民，合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，則合漢、
滿、蒙、回、藏諸族為一人，是曰民族之統一。武昌首義，十數行省 宣告獨立。所謂獨立者，對於滿清為脫離，對於各省為聯合，蒙古、
西藏，義亦同此，行動既一，決無歧趨，樞機成於中央，斯經緯周於 四至，是曰領土之統一。31
民國創建者孫中山深知新生的中華民國若要承繼清帝國的領土疆域，革命 時期的「漢人民族國家」主張必須改弦易轍，否則清帝國疆域內的滿、蒙、
回、藏等諸民族恐會離新國家而去。因此，孫中山在新國家成立之初即定調所 謂「五族共和」的主張，將清帝國內的漢、滿、蒙、回、藏等諸民族整合一為
「中華民族」，建立所謂的「中華民族民族國家」。
到底孫中山如何構想中華民族的民族統合工程？孫中山在1919 年宣揚其三 民主義曾對民族主義做了一番解說，文中極力推崇美國的民族熔爐說：
又美利堅之民族，乃合歐洲之各種族而鎔冶為一爐者也。自放黑奴之 後，則收吸數百萬非洲之黑種而同化之，成為世界一最進步、最偉 大、最富強之民族，為今世民權共和之元祖;今出而維持世界之和平，
主張人道之正誼，不惜犧牲無數之性命金錢，務期其目的之達者，此 美利堅民族之發揚光大，亦民族主義之發揚光大也。32
因此，他認為中華民國應該仿造美國這樣的民族國家，將國家之內各民族同化 融合為一中華民族：
夫漢族光復，滿清傾覆，不過祇達到民族主義之一消極目的而已，從 此當努力猛進，以達民族主義之積極目的也。積極目的為何？即漢族
31 國父全集編輯委員會編，《國父全集第二冊》（臺北市：近代中國，1989），頁 23-24。
32 國父全集編輯委員會編，《國父全集第二冊》，頁 334。
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當犧牲其血統、歷史與夫自尊自大之名稱，而與滿、蒙、回、藏之人 民相見以誠，合為一爐而治之，以成一中華民族之新主義，如美利堅 之合黑白數十種之人民，而治成一世界之冠之美利堅民族主義，斯為 積極之目的也。五族云乎哉。夫以世界最古、最大、最富於同化力之 民族，加以世界之新主義，而為積極之行動多於發揚光大中華民族，
吾決不久必能駕美迭歐而為世界之冠。此固理有當然，勢所必至也，
國人其無餒。33
1925 年 3 月孫中山去世。1927 年國民黨在蔣介石的領導下於南京成立國民 政府，強調要遵從孫中山的遺教，追求民族的解放與獨立，維護國家主權的完 整。1929 年 3 月，國民黨召開第三次全國代表大會，會中有關「蒙藏及新疆」
決議案稱，「以本黨之三民主義，於民族主義上乃求漢、滿、蒙、回、藏人民密 切的團結，成一強固有力之國族對外爭國際平等之地位。於民權主義上，乃求 增進國內諸民族自治之能力與幸福，使人民能行使直接民權，參與國家之政 治。」34 隨後召開的國民黨三屆二中全會上，進一步通過「關於蒙藏之決議 案」，內容包括，蒙藏委員會應加緊有關蒙、藏事宜之宣導，闡明蒙、藏民族為 整個中華民族之一部，督促蒙、藏人民培養自治之能力，完成自治之組織，優 先錄用蒙、藏人民參加地方行政，獎勵蒙藏優秀分子到中央黨政機關服務等。
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學者吳啓訥認為上述中國國民黨的決議確立了三民主義的邊疆政策，除了 將孫中山的中華民族「同化論」加以明確化、政策化，更提出以民權主義的
「地方自治」，而非「民族自治」的形式，來促進民族的團結與自治。有關「蒙 藏人民自治」，國民黨也是堅持以既定的「省」為地方行政中心，推行縣自治，
吸收蒙藏人士參加，而非重新建立蒙、藏人民自治的各級地方政府。36
因此，國民政府為了實施統一的行政建置，除了繼續推動西北等邊區的行 省化之外；也在西南地區推行縣制，實施改土歸流等政策。37 1937 年中日戰爭
33 國父全集編輯委員會編，《國父全集第二冊》，頁 335。
34 〈中國國民黨第三次全國代表大會重要決議案〉，《中華民國史檔案資料彙編》，第 5 輯第 1 編，政治二（南京：江蘇古籍出版社，1991），頁 136-138。趙學先等編，《中國國民黨民族理 論與民族政策研究》（北京：中央民族大學出版社，2010），頁 128。。
35 吳啓訥，〈蔣介石的中華民族論述與國民政府的邊疆自治實踐〉，頁 265。
36 吳啓訥，〈蔣介石的中華民族論述與國民政府的邊疆自治實踐〉，頁 266。
37 馬玉華，〈論國民政府對西南邊疆及邊疆民族的治理〉，《中國邊疆史地研究》，2008 年第三 期。
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爆發後，日本將滿州、內蒙置於自己勢力之下，以及國民政府向西撤至重慶，
中央權力與西部邊疆地方勢力的互動，讓蔣介石對邊疆民族政治與國族的形塑 更深刻的體認。38 1942 年蔣介石在青海西寧對邊疆各族的活佛、王公、阿訇作 了題為「整個中華民族共同的責任」的演講，他說：
我們集許多家族而為宗族，更由宗族合成為中華民族，國父孫先生說：
「結合四萬人結合成一個堅固的民族」。我們中華民國，是由整個中華 民族所建立，而我們中華民族，乃是聯合我們漢、滿、蒙、回、藏五個 宗族組成一個整體的總名稱，我說我們是五個宗族，而不是說五個民族，
就是說，我們都是構成中華民族的分子，就像兄弟結合成家庭一樣。39 1943 年蔣介石發表其著名的《中國之命運》，再次強調漢、滿、蒙、回、藏 等諸民族為中華民族下的各個宗族：
我們中華民族是多數宗族融合而成的。這多數的宗族，本是一個種族和 一個體系的分支。散布於帕米爾以東，黃河、淮河、長江、黑龍江、珠 江諸流域之間。五族不是各自的民族，而是同一血統的大小宗支。40 而邊疆民族政治方面，中日戰爭結束後國民黨繼續推動邊區的省縣制。1945 年 9 月，國民政府重建熱河、察哈爾、綏遠三省政府，並將滿洲國轄境劃設為九 個省。東蒙古的哲里木盟劃歸遼北省；呼倫貝爾地區劃歸興安省；西布哈特地 區劃歸嫩江省。41 對於非漢民族自治的要求，國民政府則以一貫用「地方自 治」來實踐三民主義的民族主義政策，希望以現代西方民主政治的角度，來緩 和和壓制非漢人民族主義的政治主張。例如面對新疆地區突厥語族的民族獨立 運動，國民黨一方面在省政府各廳局長職位指派新疆不同族群、不同政治背景 的人士擔任；另一方面也在新疆舉辦了全省各縣縣長和省參議員的選舉，讓新 疆體驗了帶有西方民主色彩的地方自治，以此涵括突厥語族的民族自治與自決 的訴求。42
38 林孝庭，〈戰爭、領導人物、與近代中國民族政治的型塑：抗戰時期的蔣介石與中國邊疆〉，
收錄於呂芳上主編，《蔣中正與民國政治II》（臺北市：中正紀念堂，2013），頁 76-77。
39 孟榮源主編，《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料（下）》（北京：光明日報出版社，
1985），頁 183。
40 蔣中正，《中國之命運》（重慶：正中，1943），頁 2。
41 吳啓訥，〈民族自治與中央集權 1950 年代北京藉由行政區劃將民族區域自治導向國家整 合的過程〉，《中央研究院近代史研究所集刊》第65 期（2009），頁 91。
42 張治中，《張治中回憶錄》（北京：文史資料出版社，1985），頁 417-580。吳啓訥，〈蔣介石 的中華民族論述與國民政府的邊疆自治實踐〉，頁279-286
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另外，國民政府為了在日本戰敗後順利接收臺灣，1944 年蔣介石指示在國 防最高委員會中央設計局內設立「臺灣調查委員會」，開啟了國民政府治理與認 識臺灣的相關準備工作。到底「臺灣調查委員會」如何認識臺灣的原住民族？
從臺灣調查委員會的組成來看，1944 年 4 月 17 日臺調會成立時，由陳儀擔任 主任委員，委員有沈仲九、王芃生、錢宗起、周一鶚、夏濤聲，這些委員中無 一臺人，近兩個月後，6 月行政院才在蔣介石的指示下規畫羅致臺籍人士，9 月 增聘李友邦、謝南光、黃朝琴、丘念臺、游彌堅五名臺籍人士。43
由上述的組成成員推斷，臺調會對於臺灣原住民族應該陌生與認識不多 的，雖然後來加入五名臺籍人士（皆為漢人），但對收復臺灣來說，還是主要著 眼於復土歸宗、漢族血緣的論述主張，原住民族仍被視為異己，例如臺調會委 員之一的謝南光就曾表示：
臺灣是不是夠得上條件來建設三民主義新的臺灣呢？我敢說臺灣條件 比任何地方都具備，只要有熱情有魄力的政治家到了臺灣，肯為三民 主義而奮鬥，一切問題都可以解決，六百七十萬人的人民，日本人只 有四十萬，生番十六萬，其餘都是忠實的漢人，替敵人做漢奸的極其 少數，肅清都很容易，並不費力。44
臺調會成立後，開始草擬各項接管計畫、草案及專題研究報告，包括「臺 灣接管計畫綱要」、「復員計畫綱要」、「臺灣教育接管計畫草案」……等，最後 擬成「臺灣接管計畫綱要」。45 「臺灣接管計畫綱要」共八十二條，其中涉及 臺灣原住民族事務者僅有一條，第十八條：「對於蕃族，應依據建國大綱第四條
46之原則扶植之，使之能自決自治。」47 此外再也沒有任何臺灣原住民族的相 關規畫，我們推斷，在認識不多且無任何參考座標下，國民黨僅能從「民族主 義」或「民族論」架構下，做出原則性的治理方針。
43 馬有成，〈戰後初期國府接管臺灣之籌畫〉，《臺灣風物》第 59 卷第 4 期（2009.12），頁 9-21。
44 參見謝南光，〈光明普照下的臺灣〉，《臺灣民聲報》第九、十期合刊，頁 3-4。轉引自鄭梓，
《戰後臺灣的接收與重建 臺灣現代史研究論集》（臺北：新化圖書，1994），頁 116。底線部
《戰後臺灣的接收與重建 臺灣現代史研究論集》（臺北：新化圖書，1994），頁 116。底線部