第四章 中國農業政策的變遷
第一節 低糧價的後果
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第四章 中國農業政策的變遷
中國糧食價格變動的另一個特徵是，2004 年之前，中國政府以低於市場價 格的定購價、議購價向農民收購糧食。1997 年後由於市場糧價下跌且持續低迷，
市場價與國家收購價的價差也逐漸消失。2004 年之後，糧食市場全面開放，中 國政府以市場價格向農民收購糧食，並實施最低收購價格的糧價支持政策。從低 價收購糧食轉變為高價收購，代表中國的農業政策從對農業的榨取轉向支持。本 章將分析中國政府在 2004 年改變農業政策的原因。
第一節 低糧價的後果
世界銀行曾經研究十八個發展中國家從六０至八０年代的農產品價格政策。
在總結該項研究計畫時，Anne Krueger 指出，不論是政府定價的直接干預，或是 透過高估匯率的間接干預，對農業的歧視和榨取是發展中國家的普遍現象。但是，
隨著時間的推移，低價農產品對農業生產及財政收支造成不利的影響，而這些負 面的後果所形成的政治壓力，給發展中國家帶來改變政策的誘因。120中國的農業 政策對經濟發展帶來何種負面後果，從而使得中國政府需要改變農業政策？2004 年「中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見」中提供了答案：
「同時，應當清醒地看到，當前農業和農村發展中還存在著許多矛盾，突出的是農民增 收困難。全國農民人均純收入連續多年增長緩慢，糧食主產區農民收入增長幅度低於全 國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降，城鄉居民收入差距仍在不斷擴大。
農民收入長期上不去，不僅影響農民生活水平提高，而且影響糧食生產和農產品供給；
不僅制約農村經濟發展，而且制約整個國民經濟增長；不僅關係農村社會進步，而且關 係全面建設小康社會目標的實現；不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題。」
顯然，中國政府改變農業政策的目的，是為了解決農民收入成長緩慢的問題，
而農民增收困難不僅擴大了城鄉差距和糧食生產，並且危及農村的社會穩定而成
120 Anne O. Kruger, The Political Economy of Agricultural Pricing Policy (Volum5): A Synthesis of the Political Economy in Developing Countries (Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1992), pp. 92-140.另外，對於不同類型的農產品，干預價格的目的也有所不同。就出口作物 而言，價格穩定、維持國際市場占有率和財政收入是政府干預的主要目的，但沒有一個國家將促 進生產視為主要目的；就進口競爭作物而言，出於自給自足或節省外匯的考量，發展中國家往往 採取保護措施；就糧食作物而言，自給自足與供應平價糧食給城市消費者是主要考量。
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為政治問題。然而，為何農民收入成長緩慢？農民增收困難又如何導致城鄉差距 擴大並危及農村社會的安定？
一、農民所得與城鄉發展差距
根據上一章的分析，由於中國政府限制勞動力移動及強迫糧食生產政策造成 糧食過剩，因此糧食價格從 1997 年開始大幅下跌，而低迷的糧價則一直持續到 2003 年。持續低迷的糧價意味著農民的農業所得低落，這是因為來自糧食生產 的收入仍是農業所得的主要來源。121上一章表 3-2 的糧食生產成本收益已經顯示，
低糧價造成極低的成本利潤率和現金純收益。另一方面，在零細農業的限制下，
農民必須尋求農外收入才能維持合理的生活，因此，除了農業所得外，非農所得 也是農民所得的重要來源，而工資收入更是非農所得的主要部分。122據調查，1995 年中國農民人均可支配所得當中，農業所得的比重是 46.44%，非農所得的比重 是 53.56%，非農所得超過農業所得，占農民所得的一半以上，而工資收入占非 農所得的比重則是 41.79%。123然而，中國政府限制勞動力移動不僅壓抑了糧食 價格，並且對農民工資收入的成長構成阻礙。
農業所得低落及工資收入成長緩慢造成 1997 年之後農民增收困難。表 4-1 是中國農民家庭人均所得成長率的變化。在「中國農村住戶調查」中，農民家庭
「總收入」的來源依性質分成「工資性收入」、「家庭經營收入」、「移轉性收入」、
「財產性收入」四類。其中，總收入減去家庭經營費用支出、生產性固定資產折 舊、稅費支出與農村內部親友贈送等即為「純收入」，也就是農民的可支配所得。
工資性收入是指，農村家庭成員在本地或外出工作，受雇於單位或個人的勞動所 得。家庭經營收入是指，以農村家庭為單位從事生產、管理所獲得的收入，其中，
來自第一產業的收入是最主要的收入來源。從表中可以看出，(1)在勞動力移動 受到限制的 1989-1991 年、1998-2002 年這兩段期間，工資性收入的平均成長率 分別為 9.0%、10.3%，明顯低於其他時期工資性收入的平均成長率。(2)同樣是在 這兩段期間，由於糧價低迷的緣故，家庭經營收入的平均成長率明顯低於其他時 期，平均成長率分別為 5.6%、0.2%。從家庭經營收入中的第一產業收入來看，
1989-1991 年的平均成長率高於前一段時期，這是因為在 1990 年第一產業收入中 的農業收入成長率特別高的結果。之所以如此，乃是由於當年中國政府下達糧食
121 2009 年中國農民家庭的農業所得當中，糧食 40%，蔬菜 15%，水果 9%，畜產 16%。請見池 上彰英，中国の食糧流通システム，頁 181。
122 因為每戶農家的耕地規模過小，農業經營收入無法維持農家合理的生活，所以農家必須從事
非農工作，這是零細農業制約下農民兼業或外出打工的邏輯。請見黃宗智，中國的隱性農業革命，
頁 73；黃樹仁，心牢：農地農用意識形態與台灣城鄉發展 (台北：巨流出版社，2002 年)，頁 171。
123 Azizur Rahman Khan and Karl Riskin, “China’s Household Income and Its Distribution, 1995 and 2002,” The China Quarterly, Vol. 182, Jun. 2005, pp. 356-384.
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播種面積指標造成糧食產量大增，因此儘管當年糧價大跌，農業收入仍大幅成長。
至於 1998-2002 年第一產業收入的平均成長率則為-1.4%。(4)因為工資性收入和 家庭經營收入的平均成長率低，所以這兩段期間農民人均純收入的平均成長率也 較其他時期為低，平均成長率只有 9.2%、3.4%。
表 4-1 中國農民的人均所得與成長率
年份 工資性收入 家庭經營收入 其中：第一產業 純收入
人/元 (％) 人/元 (％) 人/元 (％) 人/元 (％)
1985 72 8.6 296 13.0 264 9.0 398 11.9 1986 82 13.0 313 5.8 278 5.2 424 6.6 1987 96 17.0 346 10.3 301 8.4 463 9.2 1988 118 23.4 450 30.3 346 14.9 545 17.8 1989 137 15.9 435 -3.5 372 7.5 602 10.4 1990 139 1.7 519 19.3 456 22.7 686 14.1 1991 152 9.4 524 1.0 461 1.0 709 3.2 1992 184 21.4 562 7.3 487 5.7 784 10.6 1993 195 5.5 679 20.8 567 16.5 922 17.6 1994 263 35.2 882 30.0 747 31.7 1221 32.5 1995 354 34.5 1126 27.7 957 28.1 1578 29.2 1996 451 27.5 1363 21.0 1147 19.9 1926 22.1 1997 515 14.2 1473 8.1 1220 6.3 2090 8.5 1998 574 11.5 1466 -0.5 1192 -2.3 2162 3.4 1999 630 9.9 1448 -1.2 1139 -4.5 2210 2.2 2000 702 11.4 1427 -1.5 1091 -4.2 2253 1.9 2001 772 9.9 1460 2.3 1127 3.3 2366 5.0 2002 840 8.8 1487 1.8 1135 0.7 2476 4.6 2003 918 9.3 1541 3.7 1196 5.3 2622 5.9 2004 999 8.7 1746 13.3 1398 16.9 2936 12.0 2005 1175 17.6 1845 5.7 1470 5.1 3255 10.8 2006 1375 17.1 1931 4.7 1521 3.5 3587 10.2 2007 1596 16.1 2194 13.6 1745 14.7 4140 15.4 2008 1854 16.1 2436 11.0 1946 11.5 4761 15.0 2009 2061 1.2 2527 3.7 1988 2.2 5153 8.2 2010 2431 17.9 2833 12.1 2231 12.2 5919 14.9 2011 2963 21.9 3222 13.7 2520 12.9 6977 17.9
85-88 平均 － 15.5 － 14.9 － 4.0 － 11.4
89-91 平均 － 9.0 － 5.6 － 10.4 － 9.2
94-97 平均 － 27.9 － 21.7 － 21.5 － 23.1
98-02 平均 － 10.3 － 0.2 － -1.4 － 3.4
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03-11 平均 － 15.1 － 9.1 － 8.8 － 12.3
說明：由於農村居民收入來源的分類在 1993 年調整為經營性收入、工資性收入、財產性收入、
移轉性收入，因此表中平均成長率的計算並未納入 1992、1993 年數據。
資料來源：國家統計局農村社會經濟調查司，2012 年中國農村統計年鑑 (北京：中國統計出版 社，2012 年)，頁 267；2000 年中國農村統計年鑑，頁 249；國家統計局，
http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.
農民所得成長緩慢的結果是造成城鄉所得差距擴大。表 4-2 是基於「中國家 庭收入調查」所估算之中國所得分配不平等情況。124首先，在 1988-2007 年間，
中國的 Gini 係數從 0.395 上升至 0.487，表示這段期間中國的所得分配越來越不 平等，並且從 1995 年迄今，Gini 係數就一直高於 0.4，屬於所得分配高度不平等 的國家。其次，若依照城市與農村的面向，將所得分配不平等分解為城市所得分 配、農村所得分配和城鄉所得分配三部分，則 1988 年城鄉所得分配不平等對中 國所得分配不平等的貢獻率為 36.5%，2007 年上升至 50.9%，表示這段期間中國 的城鄉所得分配更加不平等，並且是所得分配不平等擴大的主要原因。第三，就 人均可支配所得而言，1988 年城鎮家庭人均可支配收入是農村家庭的 2.69 倍，
2007 年則擴大為 3.82 倍。
這裡要留意是，在 1995-2002 年間，Gini 係數保持在 0.468 左右，表示在這 段期間中國所得分配不平等的程度仍高，但卻沒有明顯的改變。不過，同一期間 的城鄉所得分配不平等對中國所得分配不平等的貢獻率卻從 41%大幅上升至 46.1%。至於農村所得分配不平等對所得分配不平等的貢獻率則從 43.7%大幅下 降至 36.1%，而城市所得分配不平等對所得分配不平等的貢獻率則從 15.3%略微 上升至 17.8%。學者們認為，在大量農民工移往城市的情況下發生城鄉所得差距 擴大的現象是奇怪的，因為農民往城市遷移應該有助於縮小城鄉所得差距。他們 將此現象歸因於戶口制度，其所持的理由是，將城鎮戶口及農村戶口以「虛擬變 數」處理進行迴歸分析後發現，城鎮戶口對城鄉所得差距有顯著的影響，並且 2002 年該變數的迴歸係數比 1995 年更高。125然而，從上一章的分析可知，一方 面，中國勞動力移動的速度實際上從 1997 年就開始大幅滑落，1998-2002 年勞動 力移動的速度更加緩慢。因為農民無法轉往工業部門就業，所以這段期間工資性 收入的成長率明顯低於其他時期。另一方面，由於糧食過剩導致糧價持續低迷，
124 「中國家庭收入調查」所定義的收入較國家統計局實施的「中國住戶調查」更為全面，包括
了租金收入、政府補貼、和公共服務消費等內容，因此該數據庫估算的 Gini 係數也較高。若以 國家統計局的數據估算，1995、2002 年的 Gini 係數分別是 0.436、0.452。Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular, “Inequality and Public Policy in China: Issues and Trends,” in Björn Gustafsson, Li Shi, and Terry Sicular eds., Inequality and Public Policy in China (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp. 1-34.
125 前引書，頁 24、96。
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因此這段期間家庭經營收入的成長率也特別低。工資性收入與家庭經營收入的低 成長，導致了農民所得的低成長，而農民所得的低成長則代表這段期間中國的農 村越來越窮。正因為這段期間中國農村是朝著「均貧」的方向發展，所以才會造 成農村所得分配不平等程度縮小、城鄉所得分配不平等程度擴大及所得分配不平 等程度維持不變的結果。
表 4-2 中國的所得分配與城鄉差距
年份 Gini 係數 城鄉所得不平等占 所得不平等的比例
年份 Gini 係數 城鄉所得不平等占 所得不平等的比例