第三章 中國的農業政策與糧食價格
第三節 糧食供給量與糧食價格
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2006 202.37 39.05 141.38 117.69 29.08 49.28 144.76 35.16 149.97 2007 229.13 41.27 153.13 125.30 28.57 59.09 200.82 44.66 216.38 2008 235.62 35.43 117.80 164.51 33.00 90.32 159.22 30.42 150.85 2009 251.20 36.77 156.68 150.51 26.54 67.37 175.37 31.82 197.75 2010 309.82 40.41 224.17 132.17 21.36 87.78 239.69 37.89 296.56 2011 371.3 41.39 293.13 117.9 16.55 89.70 263.1 34.43 344.76 2012 285.7 27.08 254.11 21.3 2.57 22.53 197.7 21.39 339.68 資料來源：1985-2004 年數據，請見國家發展和改革委員會價格司，2005年全國農產品成本資料
匯編，頁 10-12、45-47、52-54；2005-2006 年數據，請見程國強，中國糧食調控：目 標、機制與政策，頁 180-185；2007-2012 年數據，請見 2013年全國農產品成本資料 匯編，頁 6、21、24。
雖然種糧的收入很低，但是農民需要現金過生活。當家庭成員中無人外出從 事非農工作的時候，這份微薄收入就顯得更加重要。1989-1991 和 1997-2003 年 是農民連這份微薄的收入都無法獲得的時候，因此是農民最應該外出尋找工作的 時候。但是情況並非如此，在農民最應該外出工作的這兩段時期，反而是農業就 業人口移出率最低的時期。特別是，在鄉鎮企業衰退、農村缺乏非農工作機會的 情況下，農民更應該要前往城市尋求發展。可是，中國的農民在最不應該停留在 農村的時候，卻反而選擇停留在農村或返鄉務農。這種現象說明，農民並不是因 為無法找到工作，所以自願待在農村或返鄉，而是政府的限制確實阻礙了勞動力 移動的結果。
基於二元經濟模型，以上用農業就業人口移出率來衡量中國勞動力移動的情 況，並說明了勞動力移動對中國糧食價格波動的影響。勞動力移動的速度緩慢會 壓低糧食價格，而勞動力移動的速度較快則會帶動糧食價上漲。由於勞動力移動 是經濟發展的必然現象，因此農業就業人口移出率出現負值或特別低落，顯然有 其特殊的原因。根據以上的分析，中國政府的限制是導致 1989-1991 年、1998-2002 年勞動力移動受阻的主要原因。不過，要附帶說明的是，中國政府限制勞動力移 動只是為了維持當時城市地區社會穩定所採取的手段，而限制勞動力移動對糧價 波動所產生的影響，則是在採取這些手段之時所始料未及。
第三節 糧食供給量與糧食價格
中國政府限制勞動力移動的目的，是為了緩解城市居民的就業問題及維持城 市地區的社會穩定，殊不知，限制勞動力移動具有抑制糧食價格的效果。第一章 曾指出，當勞動力移動順暢時，應該設法增加糧食供給量，避免糧食供不應求造
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成糧食價格大漲。當勞動力移動受阻時，糧食供給量的增加會形成糧食供過於求 並造成糧食價格大跌。然而，中國政府在糧價高漲的時候不僅採取限制勞動力移 動的政策，同時也干預糧食市場，結果導致糧食價格大跌。
糧食價格、糧食產量與勞動力
中國政府干預糧食市場的具體表現是糧食產量呈現階段性的變動。表 3-3 整 理了糧食價格、糧食產量、勞動力移動三者的關係：(1)對照圖 1-1，中國糧食產 量的變動可以明顯地區分出五個階段。第一階段是 1985-1989 年，糧食產量平均 約 34,000 萬噸。1989 年略微增產後，1990 年再大幅增產超過 38,000 萬噸，
1990-1994 年糧食產糧則保持在此水準，此為第二階段。第三階段是 1995-1999 年。1995、96 年糧食產量再度大幅增加，到了 1998、99 年超過 44,000 萬噸。第 四階段是 2000-2003 年。在這階段由於實施糧食減產政策，因此糧食產量迅速滑 落，2003 年降低到 36,000 萬噸。2004 年之後至今是第五階段。2004 年糧食產量 再度大增超過 40,000 萬噸，此後糧食連年增產，2011 年更超過了 50,000 萬噸。
(2)在糧食產量突然大幅增加的 1990 年、1995-1996 年、2004 年，糧食價格也隨 之下跌，其中，糧食價格在 1990-1993 年、1997-2003 年是大幅下跌，在 2005-2006 年則是小幅下跌。(3)在糧價大跌的時期，農業就業人口移出率也特別低落，也 就是前述 1989-1991 年、1998-2002 年這兩段勞動力移動受阻的時期。在糧食價 格小跌的時期，雖然糧食產量突然大增，但是農業就業人口移出率卻很高。
表 3-3 中國的糧食價格、糧食產量與勞動力移動
糧食產量 糧食價格 勞動力移動
I 1985-1989：33,000 萬噸 1985-1989 ↑ 1985-1988 順暢
II 1990-1994：38,000 萬噸
1989/1990 ↓
1993/1994 ↑
1989-1991 受阻
III 1995-1999：44,000 萬噸
1996/1997 ↓
1992-1996 順暢
1997-2002 受阻
IV 2000-2003：36,000 萬噸
2003/2004 ↑
V 2004- ：40,000 萬噸~
2004-2006 ↓
2007- ↑
2003- 順暢
資料來源：作者自製。
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強迫糧食生產
中國糧食產量階段性變動的特徵，是產量在 1989-1990 年、1995-1996 年、
2004 年突然大幅增加造成的結果。糧食產量突然大增是異常的，因為在一般情 況下，農民的種植行為並不會發生太大的改變。如前所述，這種產量突增的現象 並不是糧食統計數據失真所致，而價格誘因對農民生產行為的激勵效果則有待商 榷，畢竟從上表 3-2 可以看出，即使中國政府在 1994-1996 真正大幅提高了糧食 定購價格，而且市場糧價也大幅上漲，但這幾年種植糧食的成本利潤率卻是下降 的，表示農民種糧的收益並未隨著國家調整價格而提高。反常現象應有特殊的原 因。透過下達數量指標、要求下級完成任務的強迫生產方式，能夠達到糧食迅速 增產的效果，這正是導致中國的糧食產量在不同時間突然大增的原因。雖然 1985 年之後中國政府已不再下達糧食產量的指令性計畫，但卻保留了糧食播種面積的 指導性計畫，只是在市場經濟的前提下，這種指導性計畫成為有備無患的政策工 具。糧食播種面積是糧食能夠達到一定產量的必要條件，因為糧食沒有播種就沒 有收成。此道理看似簡單，但是「沒有播種面積就沒有糧食產量」，卻是中國的 政府官員對於糧食生產的基本觀念。104
糧食產量突然大增，意味著中國政府在該時期特別重視糧食生產，而透過下 達糧食播種面積指標、要求地方政府擴大種植面積，就能達到迅速提高糧食產量 的效果。「國家發展和改革委員會」每年初向全國人民代表大會所提出的「國民 經濟和社會發展計畫報告」，是總結上年度中國政府經濟工作成果及規劃當年度 經濟政策目標和計畫的重要文件。105透過這份文件，可以看出中國政府在不同時 間對於糧食生產的重視程度。表 3-4 整理出歷年該文件中關於糧食播種面積和糧 食生產的內容摘要。
104 《中國最大商品糧生產基地糧食種植面積將再增 200 萬畝》，新華網，
http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/09/content_8133959.htm，2008 年 5 月 9 日；
《中國碗裝中國糧須先保中國地：全國兩會代表委員熱議耕地保護》，中國國土資源報，
http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201403/t20140312_1306667.htm，2014 年 3 月 12 日。
105 1998 年 3 月國務院機構改革將「國家計畫委員會」改制稱為「國家發展計畫委員會」，2003 年 3 月國務院機構改革再將國家發展計畫委員會改制稱為「國家發展和改革委員會」。有關從國
計委到國發改委的機構沿革及政治經濟脈絡的分析，請見国分良成，現代中国の政治と官僚制
(東京都：慶応義塾大学出版会，2004 年)。
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2009 確保糧食播種面積不少於上年。啟動實施「全國新增 1000 億斤
糧食生產能力規劃(2009-2020 年)」
－ 16.348
2010 加強耕地特別是基本農田建設。穩定糧食播種面積 － 16.481
2011 切實落實米袋子省長負責制和菜籃子市長負責制。嚴格保護耕
地，穩定播種面積
－ 16.586
2012 加強糧食綜合生產能力建設，穩定糧食種植面積 16 16.681
說明：糧食播種面積是所有糧食品種的播種面積。
資料來源：國家糧食局，2013年中國糧食發展報告，頁 160；2008-2012 年報告，中國政府網，
http://www.gov.cn/rdzt/rd.htm；1986-2007 年報告，中國人大網，
http://search.npc.gov.cn:7000/was40/search?channelid=51012&templet=outline_cms_bg1.
jsp。
首先，為了因應 1988 下半年的物價暴漲和 1989 年的政治動盪，中國政府在 當時進行了「整頓治理」，一方面壓縮社會需求，特別是壓縮固定資產投資；另 一方面增加有效供給，強調發展農業、能源、交通和原材料等基礎產業。106在農 業生產上，從表中可以看出，相較於八０年代中期，1989、1990 年中國政府特 別重視糧食生產，強調要擴大種植面積、增加糧食產量，其中，1990 年的報告 更明確提及「今年國家下達了分地區的糧、棉播種面積指導性計畫，全國糧食播 種面積力爭達到十六億八千三百萬畝」。所謂指導性計畫就是數量指標。從表中 可知，1990 年的計畫糧食播種面積，是以 1989 年的實際播種面積為低標，而當 年最後的實際糧食播種面積則是 17.02 億畝，超過了計畫糧食播種面積。1991 年的計畫糧食播種面積仍以上年的實際播種面積 17 億畝為基礎，儘管最後的實 際播種面積沒有完成指標，但這主要是該年自然災害較為嚴重的結果。107實際上，
Thomas Lyons 在研究福建省糧食生產的文章中就指出，這段期間省政府要求下 級完成糧食生產任務，而縣級政府對應此「硬指標」的方式則是成立糧食領導小 組，並派遣工作組直接到農村指導生產和分配農業生產資料，正因為如此，當時 福建糧價大跌，產量卻反而大幅成長。108
其次，1995、1996 年中國政府再次強調增加糧食產量，文件中還特別指出 要增加南方沿海省份的稻米產量。這是因為，中國的糧食價格在 1993 年底從南 方的稻米價格開始暴漲並快速往北方蔓延，而當時中國政府官員判斷糧價暴漲 的原因是南方稻米減產所致，因此特別強調必須確保南方稻穀播種面積以恢復 稻米產量。109雖然文件中沒有提到糧食播種面積的指導性計畫，但是，如第二
106 國務院，「1989 年政府工作報告」，1989 年 3 月 20 日。
107 尹成杰，糧安天下：全球糧食危機與中國糧食安全，頁 203。
108 Thomas P. Lyons, “Feeding Fujian: Grain Production and Trade, 1986-1996.”
109 陳錫文，「當前中國的糧食供求與價格問題」，中國農村經濟，第 1 期，1995 年，頁 17-22；
葉興慶，「米袋子省長負責制：政策意涵、出台背景及完善對策」，農業經濟問題，第 1 期，1996
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章所述，此時中國政府推行了「糧食省長負責制」。在當時糧食價格高漲的情況 下，1994 年 5 月中國政府發布「國務院關於深化糧食購銷體制改革的通知」中 就提出，「實行省、自治區、直轄市政府領導負責制，負責本地區糧食總量平衡，
穩定糧田面積，穩定糧食產量，穩定糧食庫存，靈活運用地方糧食儲備運行調 節，保證糧食供應和糧價穩定」。1995 年 3 月國務院「政府工作報告」更指出，
要「堅持米袋子省長負責制和菜籃子市長負責制」。當時，包括江澤民、李鵬、
要「堅持米袋子省長負責制和菜籃子市長負責制」。當時，包括江澤民、李鵬、