第三章 中國的農業政策與糧食價格
第二節 勞動力移動的政治邏輯
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1985-2011 平均 － － 0.0225
資料來源：國家統計局人口和就業統計司，2012年中國人口與就業統計年鑑，頁 21-22。
第二節 勞動力移動的政治邏輯
中國糧食價格的波動取決於勞動力移動的情況。農業就業人口移出率高，勞 動力移動順暢，糧食價格隨之上漲；農業就業人口移出率低，勞動力移動受阻，
糧食價格隨之下跌。但是，既然勞動力移動是經濟發展的必然現象，何以中國的 農業就業人口移出率在 1989-1991 年、1998-2002 年這兩段期間特別低落？本文 認為，中國政府的限制是阻礙勞動力移動的原因。
政治動盪與限制勞動力移動：1989-1991
在經濟轉型初期的八０年代，「短缺經濟」(shortage economy)和友善的政策 環境促使中國的鄉鎮企業蓬勃發展，吸收了將近 1 億的農村就業人口，鄉鎮企業 是農業勞動力移轉就業的主要去處。84但是到了 1988 下半年，由於價格改革失 敗造成物價暴漲，隨後 1989 年又發生天安門事件，因此中國政府採取緊縮政策 加以應對，改革開放的腳步也暫時中止。雖然緊縮政策迅速壓制了高漲的物價，
但是卻使得經濟陷入了衰退。85首當其衝的鄉鎮企業因為銀行緊縮貸款而紛紛倒 閉，連帶使得在鄉鎮企業就業的農民失去了工作。另外，為數不少被國有企業招 聘進入城市的農民工，也因為建設中的計畫項目突然停止而遭到解雇。在農村裡 失去鄉鎮企業工作機會的農民，以及在城市裡的被清退的農民工必須另謀出路。
他們可以選擇待在家裡種田或者就此返鄉務農。然而，1989 年農曆春節過後，
中國卻爆發了一波「民工潮」，來自各省的農民紛紛湧向各地工業較發達的城市。
86民工潮現象所反映的是，在農村缺少工作機會的情況下，中國農民並不是就直 接回到農業部門，往城市遷移是他們尋求發展的另一種選擇。87
84 這裡「鄉鎮企業」包括集體企業、私營企業和個體企業。據統計，1985 年第二、三產業的鄉 鎮企業就業人數約 6,726 萬人，1988 年約 9,295 萬人。農業部鄉鎮企業局，中國鄉鎮企業統計資 料1978-2002年 (北京：中國經濟出版社，2003 年)，頁 6。
85 Barry Naughton, Growing out of the Plan: Chinese Economic Reform 1978-1993 (Cambridge:
Cambridge University Press, 1995), pp. 279-283.
86 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine (Stanford: Stanford University Press, 1996), pp. 220-228; 宋洪遠等，改革以 來中國農業和農村經濟政策的演變，頁 366；楊湛，洶湧民工潮 (廣州：廣州出版社，1993 年)，
頁 4-20。
87 過去的研究表明，鄉鎮企業較不發達、非農工作機會較少的農村，其農民往外地遷移的可能
性也較高。請見Yaohui Zhao, “Labor Migration and Earnings Differences: The Case of Rural China,”
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面對農民大舉往城市遷移，中國政府採取的對策是禁止農民進入城市。在 3 月和 4 月，中國政府接連發布了「國務院辦公廳關於嚴格限制民工盲目外出的緊 急通知」、「民政部、公安部關於進一步做好控制民工盲目外流的通知」的政策文 件，要求各級政府對於已經到達車站的農民要動員其返鄉，運輸部門則配合加強 疏運民工返鄉的工作。除此之外，城市政府也採取了禁止進入和驅趕的措施，要 求各單位不得擅自招募新的外來民工，並且禁止未持有當地縣以上勞動單位所開 證明、招聘文書或勞動合同者進城。同時，運輸部門則減少了開往各主要車站的 班次，並增加駛離城市的班次。在驅趕農民的實際做法上，根據一份報導的描述：
「在大連火車站，民工們一下車還沒出站就被截住，然後趕上駛往北京和沈陽的 列車。3 月 19 日晚一批北京疏運來的民工，被不分青紅皂白地趕上駛往哈爾濱 的列車，幾個民工大惑不解的質問疏導人員：『我們要回南方去，你們為什麼偏 要我們北上？』工作人員蠻不講理地吼到：『叫你上車就上車，你愛上哪就上哪，
離了大連我們就完成任務了！』」88
1989 下半年開始，地方政府在整頓治理的方針下，展開了清退來自農村的 計畫外用工的行動。891989 年底至 1990 年，受到東歐共產政權垮台的衝擊，中 國政府為了維護城市社會的穩定，配合人口普查進行了一波整頓戶口的行動，規 定「不符合在市鎮落戶的，應由有關部門儘量動員他們返鄉，農村要妥善安置、
恢復戶口。」901990 年，中國政府繼續限制勞動力移動。一方面，國有企業被要 求必須將城鎮職工保持在工作崗位上，並依照勞動就業計劃安排城鎮居民就業。
91另一方面，4 月發布的「國務院關於做好勞動就業工作的通知」則強調：「要首 先保證農業有足夠數量和必要素質的勞動力，使農業生產能夠持續穩定的發展。
對於農村富餘勞動力，要引導他們離土不離鄉，因地制宜發展林牧副漁業，沿著 正確方向辦好鄉鎮企業，開展多種服務業，搞好農村建設，使農村富餘勞動力就 地消化和轉移。」很明顯地，中國政府的目的是要將農民侷限在農村從事農業生 產，而清退計畫外的農民工、建立臨時務工許可證和就業登記制度、控制戶口「農 轉非」並實行計畫指標管理，則是防止農民進入城市的手段。圍堵農民的政策在 1991 年持續進行，2 月發布的「國務院辦公廳關於勸阻民工盲目去廣東的通知」
中，除了重申宣傳、勸阻、動員農民返鄉外，更要求地方政府從嚴或暫停辦理民
Economic Development and Cultural Change, Vol. 47, No. 4, July, 1999, pp. 767-782; Dorothy J.
Solinger, Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market (Berkeley: University of California Press, 1999), pp. 163-171.
88 葛象賢、屈維英，中國民工潮：盲流真相錄 (北京：中國國際廣播出版社，1990 年)，頁 168-169。
89 例如：江蘇省人民政府，「關於整頓清退計畫外用工和加強農村勞動力使用管理的報告」，1989 年 8 月 30 日；南京市人民政府，「南京市人民政府批轉是勞動局『關於進一步嚴格控制農村勞動 力進城務工的報告』的通知」，1991 年 3 月 20 日。
90 中華人民共和國國務院，「國務院轉批人口普查領導小組、公安部關於在第四次全國人口普查
前進行戶口整頓工作報告的通知」，1989 年 12 月 8 日。
91 Barry Naughton, Growing out of the Plan: Chinese Economic Reform 1978-1993, p. 284.
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工外出打工的手續。
在鄉鎮企業萎縮、農村工作機會減少的情況下，農民選擇往城市遷移尋求發 展。但是，面對當時的政治經濟情勢，由於維持城市地區的社會穩定是首要的考 量，因此中國政府以行政控制和計畫經濟的手段限制勞動力移動。然而，這些限 制卻降低了農民的就業機率：一方面，對於已進入城市的農民而言，限制雇用新 的農民工、清退計畫外用工等措施，增加了他們就業的困難度；另一方面，對於 離開農村卻無法進入城市的農民而言，他們能夠在城市找到工作的機率是零。
下崗職工與限制勞動力移動：1998-2002
1992 年 3 月底鄧小平在深圳經濟特區的談話被人民日報刊登後，改革開放 再度成為主導的政治路線，農業勞動力也開始迅速往工業部門移動。1995 年，
中國政府從城鎮集體企業和小型國有商業企業著手，展開私有化的改革。92 1997 年 9 月，中共十五大決定啟動國有企業私有化改革，於是大量的職工成為了「下 崗職工」。93據統計，1998-2002 年下崗職工總人數為 2,527 萬人，其中，國有企 業得下崗職工的總人數則是 2,023 萬人。94僅管如此，在城市面臨失業問題的同 一時期，中國的農村也因為鄉鎮企業經營不善無法吸收更多的農業勞動力，面臨 到農業勞動力無處移轉就業的困境。1997、98 年兩年間，鄉鎮企業的就業人數 就減少了將近 1 千萬人。95
92 國務院辦公廳，「國務院辦公廳轉發勞動部關於實施再就業工程的報告的通知」，1995 年 4 月 16 日。
93 根據中國的勞動統計，「職工」是指在國有、城鎮集體、聯營、股份制、外商和港澳台投資、
其他單位及其附屬機構工作，並由其支付工資的各類人員，但不包括鄉鎮企業就業人員、私營企 業就業人員、城鎮個體勞動者、離休退休退職人員、再就業的離退休人員、民辦教師、在城鎮單 位中工作的外方及港澳台人員、其他依規定不列入職工統計範圍的人員。所謂「下崗職工」是指，
已經離開本人的生產和工作崗位，並已不在本單位從事其他工作，但仍與用人單位維持勞動關係 (即保留人事檔案)的人員，其中包括退出工作崗位休養、放長假、下崗待工等職工，不包括留職 停薪、季節性停工、在企業內參加培訓的人員及破產企業的職工。請參見勞動部、國家統計局，
「關於失業人員和下崗職工統計調查情況的報告」，1997 年 12 月 31 日；國家統計局人口和社會
科技統計司、勞動和社會保障部規劃財務司編，2003年中國勞動統計年鑑 (北京：中國統計出
版社，2003 年)，頁 629；William Hurst, The Chinese Worker after Socialism (Cambridge：Cambridge University Press, 2009), pp. 12-13.
94 Fang Cai, Albert Park, and Yaohui Zhao, “The Chinese Labor Market in the Reform Era.”; 國家統
計局人口和社會科技統計司、勞動和社會保障部規劃財務司編，2003年中國勞動統計年鑑，頁
134。
95 1996 年第二、三產業的鄉鎮企業就業人數約 1.317 億人，1998 年約 1.226 億人。農業部鄉鎮 企業局，中國鄉鎮企業統計資料1978-2002年，頁 5。關於鄉鎮企業興起與衰退的研究，請見 Yasheng Huang, Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State (Cambridge:
Cambridge University Press, 2008), pp. 125-159; 劉雅靈，「強制完成的私有化：蘇南吳江經濟興衰 的歷史過程」，台灣社會學刊，第 26 期，2001 年 12 月，頁 1-54。
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在城市與農村都同時面臨就業問題的情況下，中國政府採取的應對措施，是 將之前各地方政府限制農民工的諸多手段，整合成「有序流動」的政策。961994 年 11 月勞動部發布了「農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定」，希望透過限制 勞動力移動來緩解下崗職工再就業的壓力。1995 年 9 月中共中國政府再發布「中 央社會治安綜合管理委員會關於加強流動人口管理工作的意見」，指出「必須在 全國範圍內大力加強對流動人口的管理工作」。所謂有序流動，其實就是中國政 府控制勞動力從農村往城市移動的整個過程。這套有序流動的政策有三項主要內
在城市與農村都同時面臨就業問題的情況下，中國政府採取的應對措施，是 將之前各地方政府限制農民工的諸多手段，整合成「有序流動」的政策。961994 年 11 月勞動部發布了「農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定」，希望透過限制 勞動力移動來緩解下崗職工再就業的壓力。1995 年 9 月中共中國政府再發布「中 央社會治安綜合管理委員會關於加強流動人口管理工作的意見」，指出「必須在 全國範圍內大力加強對流動人口的管理工作」。所謂有序流動，其實就是中國政 府控制勞動力從農村往城市移動的整個過程。這套有序流動的政策有三項主要內