第二章 中國糧食流通體制改革
第一節 糧食市場化的展開
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第二章 中國糧食流通體制改革
在探討中國糧食問題的文獻中，出於中國政府對糧食安全的重視，有些研究 著重於分析中國的糧食生產能力、探究保障糧食安全的方法並提出政策建議。46 另外，隨著中國市場經濟改革的深化，也有不少研究將焦點置於糧食流通體制改 革，亦即，探討糧食統購統銷制度的市場化過程。47為了回答本文的研究問題，
本章將摘要整理 1985、1993、1993、2004 年四次糧食流通體制改革的歷程及內 容，藉以做為進一步研究的背景知識。
第一節 糧食市場化的展開
1979年3月，中國政府決定從夏糧上市起，將糧食的「統購價」提高20%，
並將「超購價」由原統購價加價30%，提高到按新統購價加價50%。1982年1月，
中共中央轉批「全國農村工作會議紀要」正式賦予了「包產到戶」在社會主義集 體經濟下的合法性。48糧食收購價格的提高與家庭承包責任制的確立，促使中國 的糧食產量快速增加，人民溫飽的問題也因此得到解決。1978-1984年三種主要 糧食的人均消費量，從每年131.9公斤快速提高到164.1公斤。49不過，在統購統 銷制度下，糧食產量大幅成長不僅突顯國有糧食企業庫存能力不足的問題，同時，
農民「賣糧難」的現象，也意味著此時中國發生糧食過剩的問題。50此外，國家 財政支出花費在農產品價格補貼的比例也隨之大幅增加，從1978年的4.5%增加到 1984年的20.3%，而其中大部分是用於糧食價格補貼。51為了解決這些問題，中
46 關於這部分較具代表性的研究如，韓俊主編，中國食物生產能力與供求平衡戰略研究；程國
強，中國糧食調控：目標、機制與政策 (北京：中國發展出版社，2012 年)；程國強，全球農業 戰略：基於全球視野的中國糧食安全框架 (北京：中國發展出版社，2013 年)。
47 有關改革開放至今糧食流通體制改革的詳盡討論，請見池上彰英，中国の食糧流通システム
（東京都：御茶の水書房，2012 年）。
48 宋洪遠等，改革以來中國農業和農村經濟政策的演變 (北京：中國經濟出版社，2000 年)，頁 16、83。
49 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), Faostat: Food Balance Sheets, http://faostat3.fao.org/faostat-gateway/go/to/download/FB/*/E, April, 4, 2014.
50 孫方明，潮聚潮散：記中國農村問題發展研究組 (香港：大風出版社，2011 年)，頁 326-335；
高小蒙，「糧食問題備忘錄」，載於周其仁編，農村變革與中國發展(下卷)：1978-1989 (香港：牛 津大學出版社，1994 年)，頁 419-452。
51 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village
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國政府在1985年著手進行了糧食流通體制改革。
1985年糧食流通體制改革
1985年糧食流通體制改革最主要的內容是實施糧食雙軌制：(1)在糧食收購 價格上，政府低價收購與市場價格同時並存。(2)在糧食流通機構上，政府指定 的糧食購銷機構及非政府指定的機構同時並存。
第一，就糧食收購價格而言，在統購統銷制度下，中國的糧食價格存在計劃 價格與計劃外價格兩種價格。計畫價格包括「統購價」與「超購價」，計劃外價 格則包括「議購價」及「市場價」。1985年中國政府將計畫價格的統購價和超購 價，合併成為單一價格的「合同定購價」，也就是政府低價收購的部分。合同定 購的糧食品種只限於稻米、玉米、小麥以及主產地的大豆。至於市場價格則包括 議購價和自願交易的市場價。換句話說，在糧食雙軌制下同時存在「定購價」、
「議購價」、「市場價」三種糧食價格。定購價是中央政府制訂的牌價，議購價 是由省級政府依照糧食市場供需情況，並配合市場價格變化所制訂的指導價格，
市場價則是指農村集市的交易價格。表2-1列出三種主要糧食的三種價格。首先，
在這三種價格中，定購價最低、市場價最高、議購價則介於兩者之間。其次，從 表中也可看出，1990-1993年及1997-2003年，三種糧食的市場價格均特別低落。
再者，2001年之後缺少定購價和議購價的數據，這也反映出糧食雙軌制至此已失 去存在的意義。
第二，就糧食流通機構而言，糧食雙軌制一是政府指定的糧食流通機構，主 要是政府的糧食部門(糧食局)及其所屬的國有糧食購銷企業，另一則是非政府指 定的糧食流通機構，包括各政府機關、事業單位、國有或集體企業、私營企業或 個人等。Terry Sicular的研究指出，雙軌制時期中國糧食流通的一個特點是，由 於不同種類的糧食價格和不同類型的糧食流通機構並存，因此糧食交易的情況變 得非常複雜，計畫與市場之間的界線也變得難以明確劃分。52
Government, pp. 162-169; Joseph Fewsmith, Dilemmas of Reform in China: Political Conflict and Economic Debate (New York: M. E. Sharpe, 1994), pp. 153-154; Daniel Kelliher, Peasant Power in China: The Era of Rural Reform, 1979-1989 (New Haven: Yale University Press, 1992), p. 117-134.
52 Terry Sicular, “Redefining State, Plan and Market: China’s Reforms in Agricultural Commerce,”
The China Quarterly, Vol. 144, Dec., 1995, pp. 1020-1046.
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表 2-1 中國三種主要糧食的收購價格 (單位：元/公斤)
年份
稻穀 小麥 玉米
定購價 議購價 市價場 定購價 議購價 市價場 定購價 議購價 市價場
1980 0.341 0.762 0.328 0.557
1981 0.342 0.742 0.326 0.548
1982 0.342 0.758 0.324 0.544
1983 0.337 0.732 0.325 0.520
1984 0.339 0.642 0.326 0.482
1985 0.35 0.36 0.622 0.43 0.43 0.466 0.31 0.33 0.370 1986 0.36 0.44 0.715 0.44 0.51 0.517 0.32 0.40 0.450 1987 0.38 0.51 0.841 0.44 0.55 0.576 0.33 0.44 0.500 1988 0.40 0.61 1.084 0.47 0.63 0.705 0.34 0.47 0.570 1989 0.48 0.87 1.573 0.51 0.89 0.979 0.37 0.64 0.780 1990 0.51 0.82 1.338 0.51 0.85 0.902 0.38 0.63 0.690 1991 0.51 0.73 1.204 0.51 0.77 0.922 0.38 0.55 0.600 1992 0.55 0.65 1.140 0.59 0.73 0.870 0.42 0.55 0.630 1993 0.62 0.74 1.251 0.66 0.75 0.804 0.46 0.64 0.727 1994 0.89 1.14 1.896 0.89 1.04 1.136 0.69 0.90 1.004 1995 1.09 1.72 1.876 1.08 1.53 1.685 0.86 1.38 1.577 1996 1.33 1.71 1.750 1.31 1.65 1.735 1.06 1.39 1.482 1997 1.48 1.45 1.369 1.46 1.43 1.456 1.23 1.10 1.151 1998 1.46 1.34 1.325 1.44 1.30 1.328 1.23 1.17 1.269 1999 1.33 1.23 1.266 1.31 1.22 1.225 1.14 1.05 1.093
2000 1.13 1.024 1.14 0.998 0.96 0.888
2001 1.11 1.074 1.09 1.040 0.94 1.060
2002 1.065 1.048 1.033
2003 1.090 1.088 1.088
2004 1.585 1.451 1.288
2005 1.614 1.462 1.229
2006 1.601 1.419 1.277
2007 1.701 1.525 1.484
2008 1.904 1.675 1.680
2009 1.976 1.813 1.648
2010 2.222 2.033 1.963
2011 2.549 2.185 2.139
資料來源：1980-1984 年數據，請見 Terry Sicular, “Redefining State, Plan and Market: China’s Reforms in Agricultural Commerce.”
1985-2001 年定購價和議購價數據，請見中華人民共和國農業部，2002年中國農業發
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展報告 (北京：中國農業出版社，2002 年)，頁 168-170。
1985-1992 年稻穀和小麥市場價數據，請見 Terry Sicular, “Redefining State, Plan and Market China’s Reforms in Agricultural Commerce”；玉米市場價數據，請見中華人民 共和國農業部，1995年中國農業發展報告 (北京：中國農業出版社，1995 年)，頁 189。
1993 年稻穀市場價數據，請見王小魯，「中國糧食市場的波動與政府干預」，經濟學
季刊，第 1 卷，第 1 期，2001 年，頁 171-192。1994 年稻穀市場價數據缺漏，以 1993 年稻穀市場價乘以 1994 年糧食名目價格上漲率 51.6%計算。D. Gale Johnson and Song Guoqing, “Inflation and the Real Price of Grain in China,” in Christopher Findlay and Andrew Watson eds., Food Security and Economic Reform: The Challenges Facing China’s Graining Marketing System (Hampshire: Macmillan Press, 1999), pp. 148-162.
1995-2011 年稻穀市場價、1993-2011 年小麥、玉米市場價數據，請見中華人民共和 國農業部，2012年中國農業發展報告 (北京：中國農業出版社，2012)，頁 155-157。
除了以上兩點制度的特徵外，此次糧食流通體制改革也與「計畫外成長」
(growing out of the plan)的整體經濟改革策略相符合，具體表現為定購糧食數量的 縮減及議購糧食數量的擴大。表2-2列出雙軌制時期糧食的收購情況。這裡必須 說明的是，中國所謂的「商品糧」，是指生產者出售的餘糧或者流通於市場上的 糧食，而「貿易糧」則是計算商品糧的重量單位，其中，稻穀是精米的重量，其 他種類的糧食則是以「原糧」為重量單位。原糧是計算糧食生產的重量單位，其 中，穀物是脫殼或去皮後的重量，豆類是去莢乾燥後的重量，薯類則是以五公斤 換算一公斤的重量。53由於數據缺漏的緣故，表中1993-2002年的商品糧數量，乃 是用糧食產量乘以原糧轉貿易糧換算率0.7614及糧食商品化率0.39計算而得。54 從表中可以看出，1984年以前包括統購、超購在內的國家徵購糧食所占的比 重極高，但是1985年之後，合同定購的糧食占國有糧食企業收購糧食的比重大幅 降低，而議購糧所占的比重則大幅提高。雖然地方政府對於議購糧有指導價格，
但是糧食企業可以在此指導價格的一定幅度之內，根據市場情況、不同的交易對 象、不同的時間點自行經營。55就這層意義而言，議購糧數量的擴大，代表中國 糧食經濟由此開始走向市場化。
53 池上彰英，中国の食糧流通システム，頁 11。
54 原糧轉貿易糧的換算率，請見鄧晶、魯清，「中國糧食安全：糧食市場供需平衡的實證分析」， 中國經濟問題，第 4 期，2003 年，頁 20-28。另外，因為 1992 年、2003 年的原糧轉貿易糧後的 糧食商品化率約為 0.39，因此表中用該數值加以換算。
55 湖南省糧食局訪談紀錄，2014 年 1 月 23 日。關於糧食議購價的討論，請見 Cheng Yuk-shing and Tsang Shu-ki, “The Changing Grain Marketing in China, ” The China Quarterly, Vol. 140, Dec., 1994, pp. 1080-1104.
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表2-2 國家糧食收購情況 (單位：貿易糧，萬噸) 年份 商品糧數量1
國有糧食企業收購數量
徵購/定購糧2 議購糧2 合計3
1978 5,371 4,783 (93.6%) 327 (6.4%) 5,110 1979 6,263 5,401 (91.2%) 524 (8.8%) 5,925 1980 6,351 5,023 (85.4%) 859 (14.6%) 5,882 1981 6,830 5,210 (83.3%) 1,046 (16.7%) 6,256 1982 7,992 5,620 (76.3%) 1,748 (23.7%) 7,367 1983 10,249 9,123 (92.3%) 756 (7.7%) 9,880 1984 11,725 10,236 (91.7%) 930 (8.3%) 11,166 1985 10,763 5,961 (75.2%) 1,964 (24.8%) 7,926 1986 11,516 5,334 (56.4%) 4,119 (43.6%) 9,453 1987 12,092 5,692 (57.4%) 4,228 (42.6%) 9,920 1988 11,995 5,048 (53.5%) 4,382 (46.5%) 9,430 1989 12,138 4,886 (48.7%) 5,155 (51.3%) 10,040 1990 13,995 5,181 (41.9%) 7,183 (58.1%) 12,365 1991 13,636 4,749 (41.6%) 6,674 (58.4%) 11,423 1992 13,246 4,534 (43.5%) 5,880 (56.5%) 10,414 1993 13,555 5,066 (54.9%) 4,168 (45.1%) 9,234 1994 13,217 4,464 (48.4%) 4,762 (51.6%) 9,226 1995 13,856 4,618 (48.9%) 4,826 (51.1%) 9,444 1996 14,982 5,013 (42.1%) 6,907 (57.9%) 11,920 1997 14,674 4,549 (39.4%) 6,986 (60.6%) 11,535 1998 15,213 4,020 (41.6%) 5,634 (58.4%) 9,655
1999 15,096 12,335 12,808
2000 13,724 11,695
2001 13,441 11,784
2002 13,572 6,575 10,827
2003 12,860 4,064 9,717
2004 14,809 8,919
2005 17,131 11,494
2006 18,997 12,257
2007 19,347 10,167
2008 21,723 15,471
2009 22,650 15,223
2010 24,477 12,406
2011 26,239 11,443
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2012 27,796 12,364
說明：1999、2002、2003年的定購糧為保護價格收購數量。
資料來源：1. 1978-1982、2003-2010 年數據，請見池上彰英，中国の食糧流通システム，頁 39、
176。1983-1991 年數據，請見寶劔久俊，「中国における食糧流通政策の変遷と農 家経営への影響」，高根務編，アフリカとアジアの農産物流通 (千葉県：アジア 経済研究所，2003 年)，頁 27-85。1992 年數據，請見中國商業年鑑社，1993年 中國商業年鑑 (北京：中國商業年鑑社，1993 年)，頁 121。1993-2002 年數據為 作者計算而得。2011-2012 年數據，請見國家糧食局主編，2013 年中國糧食發展 報告，(北京：經濟管理出版社，2013 年)，頁 20；2012年中國糧食發展報告 ， 頁 24。
2. 中國糧食經濟學會、中國糧食行業協會，中國糧食改革開放三十年 (北京：中國 財政經濟出版社，2009)，頁 454-455；1999、2002、2003 年數據，請見池上彰英，
中国の食糧流通システム，頁 135。
3. 國家糧食局主編，2013年中國糧食發展報告，頁 173。
第三，由於合同定購價格低於 1984 年的超購價，再加上市場化改革使得定 購價與市場價的差距變得明顯，因此合同定購雖然達到了抑制糧食生產的效果，
但是在收購執行上卻不順利，國家掌握糧食比重也因而大幅下降。1984 年國有 糧食企業收購糧食數量占商品糧數量的比重是 95.2%，1985 年該比重降低為 73.6%。為了掌握糧源，中國政府在 1985 年底重新定義合同定購的性質，規定糧 食定購是農民必須完成的任務，於是合同定購成為政府強制性的低價收購。1990 年中國政府再將合同定購改為「國家定購」，並規定完成定購任務是農民應盡的 義務。56
1993 年糧食流通體制改革
1988 下半年之後，中國歷經了改革開放以來最嚴峻的經濟緊縮期。因應通 貨膨脹和政治動盪的情勢，中國政府在 1989 年大幅提高糧食定購價格，於此同 時，中國的糧食產量也大幅增加，1993 年的糧食產量較 1988 年增產超過 5,400 萬噸。1989 年部分糧食主產地開始出現農民賣糧難的現象，為了緩和此種情況，
中國政府以「國家市場調節糧」的名義緊急增加收購糧食 243.6 萬噸。1990 年之 後，賣糧難的問題變得更加深刻並波及到全國，市場糧價也急遽滑落。為此，中 國政府一方面建立「國家專項糧食儲備制度」，另一方面則實施以定購價為基準 的保護價格，對農民敞開收購餘糧。然而，在提高糧食定購價格、增加國家收購 數量的同時，中國政府仍維持對城鎮居民供應平價糧食的「統銷」制度，結果造
中國政府以「國家市場調節糧」的名義緊急增加收購糧食 243.6 萬噸。1990 年之 後，賣糧難的問題變得更加深刻並波及到全國，市場糧價也急遽滑落。為此，中 國政府一方面建立「國家專項糧食儲備制度」，另一方面則實施以定購價為基準 的保護價格，對農民敞開收購餘糧。然而，在提高糧食定購價格、增加國家收購 數量的同時，中國政府仍維持對城鎮居民供應平價糧食的「統銷」制度，結果造