第四章 中國農業政策的變遷
第二節 改變農業政策
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第二節 改變農業政策
關於發展中國家的農業政策選擇，Robert Bates 曾對非洲國家農產品價格扭 曲的現象提出解釋。135他認為，非洲國家以低價收購糧食有其政治考量：(1)一 方面，企業家和政府做為雇主有維持低工資的需要；另一方面，城市居民很容易 因物價上漲造成購買力降低而受害，進而參與反抗政府的活動。為了滿足政府與 企業家的利益，也為了平息城市居民的不滿，所以非洲國家實施低價糧食政策，
以降低城市居民的生活成本來換取低工資，並藉此維繫政權的穩定。(2)雖然低 糧價政策對農民不利，並且經常造成糧食短缺而引發通貨膨脹，但非洲國家往往 不是採取提高收購價格方式刺激生產，反而是以「項目補助」(project-based subsidy) 的方式補貼農業生產投入。由於項目補助的受惠者都是大農場主，一般小農根本 無法獲得補貼，因此為數眾多的小農仍是受害者。之所以非洲國家能夠這麼做的 原因在於，雖然農村的小農為數眾多，但是他們卻相當分散而不容易被組織起來。
同時，透過項目補助既能夠「收買」大農場主支持政權，也能夠達到分化小農組 織能力的效果。總之，經濟上看似不理性的政策，在政治上卻是理性的。因為農 村在政治上相對於城市處於弱勢，所以這些政府能夠實行不利於大多數農民的政 策，只不過，結果卻造成農村的貧窮與農業的衰退。136
既然農村在政治上的弱勢是影響發展中國家農業政策選擇的主要原因，很自 然地，農民的政治賦權(empowerment)便成為了解決之道。有些學者認為，議會 民主制度和競爭性政黨制度的建立能夠改變農民的政治地位並改善城市偏差的 結果；137有些學者認為，農產品定價過程的制度設計或定價委員會成員的組成有
135 Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies;
Robert H. Bates, “Government and Agricultural Markets in Africa,” in Robert Bates ed., Toward a Political Economy of Development: A Rational Choice Perspective (Berkeley: University of California Press, 1988), pp. 331-358; Ashutosh Varsheney, “Introduction: Urban Bias in Perspective,” The Journal of Development Studies, Vol. 29, No. 4, Jul., 1993, pp. 3-22. pp. 80-103.
136 Colin Leys 批評 Robert Bates 的論述是事實解釋，亦即，沒有提出對立假設，而只是在詮釋事 實，本文同意這種看法。請見 Colin Leys, The Rise and Fall of Development Theory (Bloomington:
Indiana University Press, 1996), pp. 80-103.
137 Michael Bratton, “Comrades and Countryside: The Politics of Agricultural Policy in Zimbabwe,”
World Politics, Vol. 39, Vol. 2, Jan. 1987, pp. 174-202; Bent Hansen, The Political Economy of Poverty, Equity, and Growth: Egypt and Turkey (New York: Oxford University Press, 1992), pp. 532-536;
Robert H. Bates, Beyond the Miracle of the Market: The Political Economy of Agrarian Development in Kenya (Cambridge: Cambridge University Press, 2005), pp. 73-92; Macartan Humphreys and Robert H. Bates, “Political Institutions and Economic Policies: Lessons from Africa,” British Journal of Political Science, Vol. 35, No. 3, Jul. 2005, pp. 403-428; Abdulaziz B. Shifa, “The Dual Policy in the Dual Economy: The Political Economy of Urban Bias in Dictatorial Regimes,” Journal of Development Economics, Vol. 105, Nov. 2013, pp. 77-85.
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助於農民的賦權；138還有學者指出，政治菁英在農業上的私人經濟利益能夠替農 民帶來有利的農產品價格政策。139
若從上述觀點來檢視中國農業政策的選擇，則中國政府在九０年代後半，似 乎有充分的理由放任糧價下跌。因為當時國有企業改革不僅造成數以千萬計的下 崗職工，而且許多被迫離職或退休的中年職工只能得到微薄的補償，不完善的醫 療保險和養老保險制度也難以保障其生活。140為了避免下崗職工的不滿導致城市 社會的不穩定，所以中國政府放任糧價下跌，藉此補償下崗職工的生活水準。然 而，實際上，糧食價格與下崗職工的問題並無關聯，當時中國政府並沒有藉由放 任糧價下跌以補償下崗職工生活水準的考量。141因此，既不是農民的政治弱勢，
更不是農民的政治賦權影響中國政府的農業政策選擇。
另外一個與中國農業政策變遷有關的問題是，為何稅費改革最後演變成取消 農業稅？關於此問題，過去有兩種不同看法：(1)農業稅徵收成本過高。由於鄉 鎮幹部帶有稅收指標，而指標達成與否又與幹部個人的金錢獎懲掛勾，因此每到 徵稅季節往往是所有鄉鎮幹部總動員，挨家挨戶向農民收稅。徵稅過程不僅費時，
而且幹部與農民不時有衝突發生的情形，即使達成指標後，一部分的稅收又必須 做為鄉鎮幹部的達標獎金，所以徵收農業稅所付出的直接成本和社會成本很高。
據報導，北京市在廢除農業稅之前能徵收的農業稅約 8,000 萬元，而徵稅的直接 成本大約是 6,000 萬元。142(2)稅費改革無法完全解決農民負擔的問題。143原本稅 費改革的制度設計是「併費入稅」，亦即，在取消鄉統籌、村提留、各種收費和 集資的同時，提高農業稅率並徵收農業附加稅。此外，中央政府也增加對中、西 部地區「農村稅費改革移轉支付」。僅管如此，在無法降低鄉鎮政府人事和公共
138 Jeffrey Herbst, “Societal Demands and Government Choices: Agricultural Producer Price Policy in Zimbabwe,” Comparative Politics, Vol. 20, No. 3, Apr. 1988, pp. 265-288; Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies, p. 122.
139 Jennifer A. Widner, “Single Party States and Agricultural Policies: The Cases of Ivory Coast and Kenya,” Comparative Politics, Vol. 26, No. 2, Jan. 1994, pp. 127-147.
140 John Giles, Albert Park, and Feng Cai, “How Economic Restructuring Affected China’s Urban Workers?” The China Quarterly, No. 185, March 2006, pp. 61-95.
141 中國社會科學院農村發展研究所訪談紀錄，2013 年 12 月 18 日；北京大學國家發展研究院訪 談紀錄，2013 年 12 月 22 日；國家糧食局訪談紀錄，2014 年 1 月 7 日。
142 「農民抗暴廢農業稅，原國稅局長稱成本高」，大紀元，
http://www.epochtimes.com/b5/11/10/18/n3404663.htm，2011 年 10 月 18 日。
143 Linda Chelan Li, Rural Tax Reform in China: Policy Processes and Institutional Change, pp. 35-37;
Christian Göbel, The Politics of Rural Reform in China: State Policy and Village Predicament in the early 2000s (New York: Routledge, 2010), pp. 124; Jean C. Oi, Kim Singer Babiarz, Linxiu Zhang, Renfu Luo, and Scott Rozelle, “Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China’s Townships and Villages,” The China Quarterly, Vol. 211, September 2012, pp. 649-675; 周飛舟，「財政資金的專項 化及其問題：兼論項目治國」。
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開支的情況下，這套制度仍舊難以避免地方幹部往後繼續巧立名目。換言之，因 為中央政府無法控制地方幹部的行為，所以稅費改革無法完全解決農民負擔的問 題。為此，中央政府決定取消農業稅，昭告農民國家不再對他們徵稅，從而鄉鎮 政府也無權再要求農民支付各種稅費。在取消農業稅後，中央政府則透過專項資 金的財政移轉支付，以財政工具為手段強化對鄉鎮政府的行政控制。
雖然上述兩種看法對於為何稅費改革最後演變成取消農業稅給出了合理的 答案，但卻無法回答為何中國政府要在 2004 年提出逐漸取消農業稅的問題。144由 於農村稅費改革是以提高農業稅率和增加農業附加稅來彌補取消鄉統籌、村提留 及各種集資收費後基層政府的財政收入，因此仍是繼續對農民課稅，而取消農業 稅則只是代表中國政府放棄稅費改革。以下將指出，糧食短缺是促使中國政府在 2004 年改變農業政策的主要原因。中國政府為了刺激糧食生產，所以選擇放棄 稅費改革並實施糧食直接補貼政策。
從糧食過剩到糧食短缺
糧食過剩產生的負面後果給中國政府帶來改變農業政策的誘因，但是促使中 國政府在 2004 年啟動改革的原因則是糧食短缺。九０年代後半中國面臨糧食過剩 及農民賣糧難的問題。當時中國政府並未選擇開放糧食市場，反而是讓國有糧食 企業以保護價格壟斷糧食市場。當時如此選擇的理由是，有鑒於 1993 年糧食市 場化後隨即引發 1994 年糧價暴漲的經驗，中國政府認為，為了避免重蹈覆轍，
必須將糧食「掌握在國有糧食企業這個主渠道手裡。」145但是，如前所述，自九 ０年代中期實施保價收購以來，不僅國有糧食企業在倉儲能力和財務上已經沒有 能力再收購更多的糧食，就連中央的糧食專項儲備也無能為力。換言之，因為此 時中國政府已失去支持糧食價格的能力，所以 1998 年的糧食流通體制改革無法 解決農民賣糧難的問題。此次糧改失敗後，中國政府立刻轉換跑道，將施政的焦 點置於減輕農民負擔。在糧食問題上，中國政府一方面展開糧食減產政策，另一 方面則試圖重新建立國家管理糧食市場的能力。
首先，就糧食減產政策而言，1998 年糧改失敗後，中國政府隨即從 1999 年 開始縮減保護價格收購的範圍並調降糧食定購價格。由於保護價格是以定購價為 基準，因此調降定購價就是調降保護價。同時，中國政府也允許沿海經濟發達地 區和大城市郊區減少糧食播種面積。一系列減產政策的目的是為了化解糧食過剩，
從根本上解決農民賣糧難的問題。除此之外，在國有糧食企業無力收購更多糧食
144 2004 年中國政府宣布廢除煙葉以外的農業特產稅，並在五年內取消農業稅。到了 2006 年 1
月，中國政府宣布廢止「農業稅條例」，農業稅也就此取消。
145 朱鎔基，「關於糧食購銷工作需要進一步明確的幾個問題」，收錄於朱鎔基，朱鎔基講話實錄 第二卷 (北京：人民出版社，2011 年)，頁 421-430。
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的情況下，中國政府自 2001 年起也從糧食主銷區開始順勢開放糧食市場。糧食 減產政策在這段期間達到驚人的效果。圖 4-1 是引用美國農業部估計的數據所繪 之中國三種主要糧食年末庫存數量的變化。所謂糧食年末庫存，是指中國糧食年 末結餘的數量。圖中最明顯之處是，由於糧食持續減產及存糧的消費，到了 2003、
04 年時，中國已無太多的存糧，糧食庫存數量甚至低於八０年代初期。此外，
雖然糧食減產政策大幅度減少了幾千萬噸的存糧，但這也表示中國政府在推動糧 食減產時缺乏「供給管理」(supply management)概念，亦即，要控制糧食減少到 何種程度並顧及減產時農民利益的損失與補償。因此，糧食減產政策可以說是漫 無目的且不顧農民利益。
說明：糧食年末庫存＝(期初庫存＋產量＋糧食進口－國內消費－糧食出口)。
稻米是指精米的重量。
資料來源：1980-1998 年數據，池上彰英，中国の食糧流通システム，頁 21；1999-2003 年數 據，United States Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service, Grain: World Markets and Trade, June 2014, December 2010, December 2006, December 2003, http://usda.mannlib.cornell.edu/MannUsda/viewDocumentInfo.do?documentID=1487.
其次，就重建國家管理糧食市場的能力而言，一直以來，包括糧食收購、儲
其次，就重建國家管理糧食市場的能力而言，一直以來，包括糧食收購、儲