第一章 緒論
第一節 問題的提出
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第一章 緒 論
國家與農民關係一直是中國政治研究當中重要的領域。雖然過去有不少的文 獻探討鄉鎮企業、地方財政、農民負擔、農民工、農村土地開發等議題，但是有 關農業政策的分析卻甚為少見。本文的目的在於，從農業政策的角度探討中國改 革開放之後國家與農民的關係。所謂農業政策是指，政府干預農產品市場價格，
從而影響農民所得的行動。1由於糧食是人們熱量攝取的主要來源，而且為了確 保糧食安全，中國可耕地當中的絕大部分需要用於種植糧食作物，因此在中國的 農業中，糧食占有重要的地位。2探究中國糧食價格的影響因素、中國政府如何 干預糧食市場及政府干預的後果是本文的主題。
第一節 問題的提出
改革開放之前的中國仍然相當貧窮，有超過70%的就業人口生活在農村。同 時，為了掌握糧源，中國政府不僅建立了「統購統銷」制度取代糧食市場，並且 以強制手段與農民劃分「餘糧」。3對農民過度地榨取以及大量勞動力滯留在農 村，結果造成中國農民的生活水準在改革開放前夕僅處於維生邊緣。41978年底 中國政府從農村展開經濟改革。一方面，中國政府透過提高糧食收購價格、縮減 計畫經濟的徵購指標和增加農村消費品供應等誘因，刺激農民的糧食生產和交易 行為；另一方面，由於實施「家庭承包責任制」，農民被賦予了承包土地的自主 經營權，因此開始能夠掌握自身的糧食消費與餘糧的數量。諸多農村改革的措施，
1 Robert H. Bates, Markets and States in Tropical Africa: The Political Bases of Agricultural Policies (Berkeley: University of California Press, 1984), p. 3.
2 自 2006 年以來中國政府不斷強調堅守「18 億畝耕地紅線」。中共中央財經領導小組辦公室副 主任陳錫文指出，在 18.2 億畝的耕地中，16.5 億畝必須用於糧食生產。請見《農村農業改革發 展關注三大問題》，經濟日報，http://paper.ce.cn/jjrb/html/2012-08/20/content_127372.htm，2012 年 8 月 20 日。另外，據統計，2010 年中國糧食作物播種面積占農作物總播種面積的比例為 68.4%。
中華人民共和國農業部，2011年中國農業發展報告 (北京：中國農業出版社，2011 年)，頁 142。
3 關於統購統銷制度的詳細說明，請見周応恒，中国農産物流通政策と流通構造 (東京都：勁草
書房，2000年)，頁13-76。有關社會主義時期國家如何與農民劃分餘糧，請見Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press, 1989), pp. 15-42.
4 Robert Ash, “Squeezing the Peasants: Grain Extraction, Food Consumption and Rural Living Standards in Mao’s China,” The China Quarterly, Vol. 188, Dec., 2006, pp. 959-998.
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促使中國的農業在1979-1984年市場轉型初期快速成長。5
隨著農村改革的成功，中國政府在1984年底將經濟改革的重心，從農業部門 轉向工業部門，並且在1985年改革糧食流通體制，實施「糧食雙軌制」。二十年 之後，2004年5月，中國政府在「國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意 見」中宣布，全面開放糧食收購市場和價格，至此，中國的糧食經濟也邁入全面 市場化的新時期。從提高糧食收購價格和廢除集體化農業到實施糧食雙軌制，再 到全面開放糧食市場，這段期間中國的糧食價格有何特徵？以下首先描述中國糧 食價格波動的特徵，接著再提出本文的研究問題。
一、中國的糧食價格
一項商品的「相對價格」代表該商品的交換價值，而「交易條件」(terms of trade)則是以相對價格來表示商品之間的交換關係。在國際貿易裡，出口商品交 易條件是指一國的商品出口價格指數對商品進口價格指數的比率。就國內經濟而 言，若將經濟體系區分為農業與工業兩個部門，則農產品交易條件是指農產品價 格指數對工業品價格指數的比率。當農產品交易條件上升，表示每單位農產品所 能換得的工業品增加，對農民有利；當農產品交易條件下降，表示每單位農產品 所能換得的工業品減少，對農民不利。換言之，用農產品交易條件來表示農產品 對工業品的相對價格的意義是，從工業部門的角度看待農產品的價格。本文中的 糧食價格，就是以「糧食交易條件」為指標所衡量的相對價格。6
圖1-1繪出1980-2011年中國糧食價格的變化。由於經濟發展初期與後期的生 產條件和經濟環境不同，在衡量農產品交易條件時，若選擇以經濟發展初期的時 間為基期，可能造成初期的工業品價格指數高於往後各期，從而使得後期之農產 品交易條件發生偏高的現象。7因此，圖中兩種糧食交食條件均是以2005年為基 期(2005=100)換算而得。「國家收購糧食交易條件」是「糧食生產價格指數」對
「工業品出廠價格指數」的比率，用以表示國家收購糧食的相對價格。「市場糧 食交易條件」是「糧食市場價格指數」對「工業品出廠價格指數」的比率，用以 表示市場糧食的相對價格。另外，必須指出的是，中國農業統計中所定義的糧食，
與國際上常用的定義略有不同，除了稻穀、玉米、小麥三種主要糧食之外，中國 的糧食還包括了大豆和薯類。不過，本文所稱之糧食主要是指稻穀、玉米和小麥，
5 Jikun Huang, Keijiro Otsuka, and Scott Rozelle, “Agriculture in China’s Development: Past Disappointment, Recent Successes, and Future Challenges,” in Loren Brandt and Thomas G. Rawski eds., China’s Great Economic Transformation (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), pp.
467-505.
6 交易條件的衡量有許多方式，這裡的交易條件是指「淨交易條件」。
7 胡勝益，「台灣農工交易條件之研究」，台灣銀行季刊，第 23 卷，第 2 期，1972 年 6 月，頁 1-25。
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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
(萬噸) (指數)
圖1-1 中國糧食價格 (1980-2011)
三種主要糧食產量 國家收購糧食交易條件 市場糧食交易條件
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動大起大落，其中，1990-1993年、1997-2003年這兩段期間的糧食價格更是大幅 滑落。2004年之後市場化時期的糧食價格穩定，並從2007年起持續上升至今。(2) 就糧食價格的水準而言，僅管改革開放初期中國政府大幅提高了向農民收購糧食 的價格，但是1985年實施糧食雙軌制之後，國家的收購價格與市場價格仍有差距。
換句話說，中國政府仍以低於市場的價格向農民收購糧食，而兩者的差距相當於 對農民徵收的「隱藏稅」(hidden tax)。1997年之後，隨著市場糧價持續下跌，國 家收購價格與市場價格趨近，糧食雙軌制也逐漸失去意義。2004年之後的市場化 時期，國家收購糧食交易條件轉趨對農民有利，表示中國政府以高價格向農民收 購糧食。
若進一步對照經濟起飛時期的台灣經驗，則更能顯示出中國糧食價格波動的 特殊之處。在農業生產條件上，台灣和中國同樣都屬於人口眾多、耕地資源相對 稀少的「零細農業」。在經濟發展程度上，經濟起飛時期的台灣(1964-1985年) 與改革開放後的中國(1979-2008年)則處於相同的發展階段，人均國民所得都是從 200美元提高至3,000美元。在汲取農業部門資源的做法上，台灣除了「肥料換穀」
外，在1973年之前，政府同樣也用低於市場的價格向農民收購稻穀。另外，相較 於其他後社會主義國家，或者同屬於人口大國的印度，中國與這些國家在政治制 度、就業結構及經濟發展程度上，則有很大的差別。在經濟轉型初期，俄羅斯和 東歐國家的人均國民所得不但遠高於中國，更重要的是，轉型之初這些後社會主 義國家的農業勞動力只占總勞動力不到二成的比例。8印度是民主國家，可是經 濟發展程度卻遠低於中國，2009年的人均國民所得只有1,170美元。
圖1-2是台灣在經濟起飛時期稻穀價格的變動情況。從圖中可以看出，台灣 的稻穀價格除了在1974、1975這兩年大幅上漲外，其他時間價格波動的幅度不大。
同時，雖然1973年之前的稻穀交易條件不利於稻農，但是卻有逐漸改善的跡象。
1964-1973年稻穀交易條件時間序列的迴歸係數T＝1.83，表示這段期間台灣的稻 穀價格確有向上攀升的趨勢。經過了石油危機和農業政策的轉變，1976年之後，
台灣的稻穀價格則穩定維持在高價位。至於中國的糧食價格，在糧食雙軌制時期，
市場糧食交易條件時間序列的迴歸係數T＝-2.78，表示這段期間糧食價格呈現下 降的趨勢，2004年農業政策轉變之後，糧食價格才逐漸上升。
8 Jeffery Sachs and Wing Thy Woo, “Structural Factors in Economic Reforms of China, Eastern Europe, and the Former Soviet Union,” Economic Policy, Vol. 9, No. 18, Apr., 1994, pp. 101-145.
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5 資料來源：圖1-1。
台灣工業產品躉售物價指數：林華德，台灣兩元性經濟的發展策略：戰後台灣經濟的 實證分析 (台北：台灣銀行研究室，1978年)，頁47-48；行政院主計處，物價統計月 報，第205期，1988年1月，頁74。
台灣稻穀價格指數：台灣省政府農林廳，台灣農產物價與成本統計月報，1974年12
月，頁46、1980年12月，頁46，1987年1月，頁58。
二、研究問題
處於相同的經濟發展階段，中國的糧食價格與台灣的稻穀價格有著明顯的對 比：第一，台灣的稻穀價格長期相對穩定，中國的糧食價格則起伏不定。第二，
台灣的稻穀價格從逐漸上升轉為持續維持高價位，中國的糧食價格則是從逐漸下 降轉為逐漸上升。由於市場糧價反映的是糧食供需情況，因此中國糧食價格大起 大落，表示糧食過剩與短缺交替出現；糧食價格從逐漸下降轉變為逐漸上升，則 代表糧食從過剩轉變為短缺。然而，依照發展中國家的經驗，如何避免糧食「短 缺」，是一國在經濟發展初期所面臨最主要的農業問題。9再者，即使發展中國 家克服了糧食短缺的問題，理論上，在經濟發展過程中，糧食價格應該如同台灣 經驗會逐漸上升。換言之，儘管避免了糧食短缺的問題，但也不至於出現糧食「過 剩」，可是中國的糧食卻是在短期呈現過剩與短缺交替，在長期則從過剩轉為短 缺。為什麼中國糧價波動如此劇烈？如何解釋中國糧價從逐漸下降轉為逐漸上升 的趨勢？糧價的變化對中國農民造成什麼影響？另外，中國政府從低價收購糧食 轉為高價收購，代表中國的農業政策從對農業的榨取轉向對農業的支持。什麼原
台灣的稻穀價格從逐漸上升轉為持續維持高價位，中國的糧食價格則是從逐漸下 降轉為逐漸上升。由於市場糧價反映的是糧食供需情況，因此中國糧食價格大起 大落，表示糧食過剩與短缺交替出現；糧食價格從逐漸下降轉變為逐漸上升，則 代表糧食從過剩轉變為短缺。然而，依照發展中國家的經驗，如何避免糧食「短 缺」，是一國在經濟發展初期所面臨最主要的農業問題。9再者，即使發展中國 家克服了糧食短缺的問題，理論上，在經濟發展過程中，糧食價格應該如同台灣 經驗會逐漸上升。換言之，儘管避免了糧食短缺的問題，但也不至於出現糧食「過 剩」，可是中國的糧食卻是在短期呈現過剩與短缺交替，在長期則從過剩轉為短 缺。為什麼中國糧價波動如此劇烈？如何解釋中國糧價從逐漸下降轉為逐漸上升 的趨勢？糧價的變化對中國農民造成什麼影響？另外，中國政府從低價收購糧食 轉為高價收購，代表中國的農業政策從對農業的榨取轉向對農業的支持。什麼原