第二章 中國糧食流通體制改革
第二節 糧改挫折與全面市場化
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第二節 糧改挫折與全面市場化
1992 年底中共十四大宣示「社會主義市場經濟」後，1993 年中國的經濟開 始面臨另一波通貨膨脹。1993 年底南方各省米價開始暴漲，並且很快地向北方 擴散，從而帶動了其他糧食品種的上漲。從 1994 下半年開始，中國政府採取了 許多抑制糧食價格的措施：首先，拋售專項儲備糧食並規定國有糧食商店的上限 售價。其次，中國政府分別在 1994 年 6 月及 1996 年 2 月，兩度大幅提高定購糧 食的價格。第三，實行「糧食省長負責制」，保證各地方的糧食供應和糧價穩定。
第四，要求糧食部門必須收購 70~80%的商品糧，相當於 9000 萬噸的貿易糧。
第五，壟斷收購市場。除了政府指定的糧食收購單位和經核准的糧食批發企業外，
其他單位或個人不得直接向農民收購糧食。銷區糧食批發企業或用糧單位若到產 區收購糧食，必須到縣以上的批發市場購買。第六，大量進口糧食。61雖然這些 措施使得市場糧價從 1996 下半年開始下跌，但同時也刺激了糧食生產。從 1995 年起糧食連續五年豐收，1998、1999 年更超過 4,4000 萬噸，糧食產量達到改革 開放以來的最高峰。糧食過剩的問題促使中國政府再次推動糧食流通體制改革。
1998 年糧食流通體制改革
1998 年糧食流通體制改革是朱鎔基就任總理時推動的五項改革之一。62改 革的內容被歸納為「三項政策、一項改革」：(1)按保護價敞開收購農民餘糧。(2) 國有糧食企業實行「順價銷售」。(3)農業發展銀行收購資金封閉運行。(4)國有 糧食企業改革。
首先，在糧食購銷方面，中國政府延續了 1995 年以來的措施，要求地方政 府落實對糧食生產與流通的省長負責制，而國有糧食企業也必須用保護價格無 限制收購農民的餘糧。此外，中國政府更制定「糧食收購條例」，規定只有國有 糧食收儲企業可以從事糧食收購活動，其他單位或個人未經批准不得直接向農 民和其他糧食生產者收購糧食。這項措施的目的，是希望讓國有糧食企業能夠 壟斷糧食收購市場，之後再以較高的價格銷售出去以維持利潤，這也就是「順 價銷售」的意思。其次，農業發展銀行收購資金封閉運行是指，為了避免國有 糧食企業發生新的債務，除了順價銷售外，還規定農業發展銀行糧食收購資金 的貸款必須與國有糧食企業的庫存連動，並且禁止國有糧食企業和地方政府挪 用糧食收購資金。63最後，配合此一時期的國有企業私有化，國有糧食企業自身
61 盧鋒，半周期改革現象：我國糧棉流通改革和食物安全研究，頁 99-101。
62 1998 年第九屆全國人民代表大會第一次會議記者會，朱鎔基所提出的五項改革是：糧食流通 體制、投資融資體制、住房制度、財稅制度與醫療制度。
63 1994 年之前農業銀行是提供糧食收購資金的政策性銀行，1994 年之後則是農業發展銀行。
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改革是指，在政企分開的原則下，使國有糧食企業成為獨立核算的企業，並展 開私有化的改制。64
此次改革的推出，最主要的目的是為了解決農民賣糧難的問題，因此，以保 護價格向農民無限制收購餘糧，是其中最重要的措施。如上表 2-1 所示，由於糧 食過剩的原故，1997 年以後的糧食市場價開始低於糧食定購價，因此理論上，
保價收購應該能起到保護生產者的作用。但是，因為保護價格是以糧食定購價為 基準，所以保護價格的水準很低，而且因為保價收購自 1996 年實施以來造成國 有糧食企業累積巨額的虧損而實無法落實，而中國政府在 1998 年也沒有進行專 項糧食儲備的收購，所以實際上保價收購並未發揮保護生產者的效果。65正因為 如此，中國政府才在 2000 年籌組直屬國務院的「中國糧食儲備管理總公司」(簡 稱中儲糧)，負責管理和執行國家糧食收購與儲備的任務。66
表 2-3 是各種國有糧食企業的經營損益情況。從表中可知，九０年代初期和 中期實行保價收購期間，國有糧食企業都發生了龐大的虧損，而對照表 2-2，1998 年國有糧食企業收購糧食的數量較 1997 年大幅減少了 1,598 萬噸，這表示以保 護價格對農民敞開收購餘糧並沒有被落實。1999 年之後，因為中國政府持續大 幅度調降了糧食定購價格，並且縮減了保價收購的品種，所以國有糧食企業的虧 損逐漸減少，糧食收購數量也逐漸提高。至於 2003、04 年虧損大增的原因，則 是因為國有糧食企業因應當時糧食流通體制的全面市場化，而反映其潛在的虧損 所致。
在糧食過剩的情況下，因為保價收購無法被落實，所以此次糧食流通體制 改革最後就消聲匿跡。不過，正因為這次改革以失敗收場，一方面，中國政府 自 1998 年 10 月後，轉而重視農民負擔和農村稅費改革的問題。67另一方面，1999 年也提出了農業結構調整，開始推動糧食減產政策。
Enjiang Cheng, “Market Reforms and Provision of Credit for Grain Purchases in China,” The China Quarterly, Vol. 151, September, 1997, pp. 633-653.
64 池上彰英，中国の食糧流通システム，頁 117-124。
65 1998 年國家專項糧食儲備只收購了 9.2 萬噸的糧食。請見中國糧食經濟學會、中國糧食行業 協會，中國糧食改革開放三十年，頁 455。
66 中國社會科學院農村發展研究所訪談紀錄，2013 年 12 月 25 日。
67 Linda Chelan Li, Rural Tax Reform in China: Policy Processes and Institutional Change (New York:
Routledge, 2012), pp. 95-96.
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先，1999 年起持續調降糧食保護價格的水準。其次，自 2000 年新糧上市起，包 括東北三省、內蒙古自治區東部、河北省北部、山西省北部的春小麥和南方早 秈稻、長江以南小麥，退出保價收購範圍。第三，減少沿海經濟發達地區和大 城市郊區的糧食播種面積，並在生態環境較差的地區實行退耕還林、還湖、還 草、還濕地的政策。69
值此糧食減產與農村稅費改革之際，中國政府也展開另一輪糧食流通體制 改革。2001 年 7 月，中國政府宣布開放北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、
廣東、海南八個糧食主銷區糧食購銷市場與價格。糧食主產區及主銷區以外的 產銷平衡區，則由省級政府自行決定糧食購銷政策。2002 年廣西、青海、雲南、
重慶，2003 年貴州、安徽、湖南、湖北、內蒙古、新疆，相繼開放了糧食購銷 市場與價格。雖然在此市場化改革的過程中，糧食主產區仍維持保護價格無限 制收購餘糧，但是收購品種只限於長江中游地區的中、晚稻穀、東北地區的優 質稻穀、黃淮海地區的小麥、東北和內蒙古東部的玉米。70
2004 年 5 月，中國政府宣布全面開放糧食收購市場和價格，自 1985 年以來 經過了二十年，糧食流通體制的市場化改革至此也宣告完成。2004 年糧食流通 體制改革有兩項主要內容：(1)直接補貼。(2)最低收購價格。
就直接補貼而言，目前中國實行「種糧直補」、「農作物良種補貼」、「農機 具購置補貼」和「農業生產資材綜合補貼」四項補貼政策。第一，種糧直補。
過去中國政府支持糧價的方式，是在流通環節上對國有糧食企業進行財政補貼。
由於補貼金額中有高比例是花費在國有糧食企業的經營管理上，這不僅造成國 有糧食企業的「軟預算約束」(soft budget constraint)，並且存在補貼效率低落的 問題。為此，財政部在 2001 年 3 月向國務院提出了糧食直接補貼的構想，從補 貼國有糧食企業改為直接補貼糧食生產者，並從 2002 年起在糧食主產省進行各 種補貼方法的試點。2003 年 10 月底，中國政府宣布從 2004 年起在全國範圍內 實行種糧直補。71在補貼金額的計算上，目前是依照糧食播種面積直接發放補助 金給農民，至於補貼的品種則由各省決定。第二，農作物良種補貼。按照中央 政府規定的補貼標準、農民的種植品種、糧食播種面積，直接支付補助金給農 民，而納入良種補貼的糧食品種也逐漸擴大。第三，農機具購置補貼。中央政 府列出各種農機具的型號目錄，由農民自己選購，而農民購買農機具之後憑發
69 中華人民共和國國務院，「國務院關於進一步完善糧食流通體制改革政策措施的通知」，1999
年 5 月 30 日；中華人民共和國國務院，「國務院關於進一步完善糧食生產和流通有關政策措施的
通知」，2000 年 6 月 10 日。
70 中華人民共和國國務院，「國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意見」，2001 年 7 月 31 日。
71 朱志剛，我國糧食安全與財政問題研究 (北京：經濟科學出版社，2008 年)，頁 38-43。
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票到縣財政部門領取補貼。第四，農業生產資材綜合補貼。從 2006 年開始，為 彌補柴油、化肥等農業生產資材上漲對種糧成本的影響，中國政府每年測算補 貼額度後，依照播種面積，以下年度補貼上年度的方式直接發放現金給農民。
在經費來源上，種糧直補的經費是由中央政府與省級政府共同出資的糧食風險 基金支付，從 2008-2010 年，糧食主產省所負擔的糧食風險基金則逐漸改由中 央政府負擔。至於其他三種補貼經費則全部由中央財政支出。72
表 2-4 是這四種補貼的支出數額。隨著補貼項目的增加和補貼範圍的擴大，
中國糧食補貼的支出金額也逐漸提高，其中，農業生產資材綜合補貼是目前支 出金額最多的項目。僅管如此，這些直接補貼政策實際上對於農民產糧行為的 激勵作用，以及對於提高農民收入的效果都是有限的。73未來中國糧食生產能力 的提升，主要依賴於提高糧食價格、改造中低產田、利用後備土地資源及農業 技術的持續進步。74
表 2-4 中國四項糧食補貼支出 (單位：億元)
年份 種糧直補 良種補貼 農機補貼 綜合補貼 合計
2002 1 1
2003 3 3
2004 116 29 1 145
2005 132 39 3 174
2006 142 42 6 120 310
2007 151 67 20 276 514
2008 151 123 40 716 1,030
2009 151 199 130 795 1,275
2010 151 204 155 716 1,226
2011 151 220 175 860 1,406
2012 151 224 200 1,078 1,668
資料來源：池上彰英，中国の食糧流通システム，頁 151；國家糧食局主編，2013年中國糧食 發展報告，頁 10。
就最低收購價格而言，中國政府認為，雖然開放糧食市場意味著糧食價格
72 程國強，中國農業補貼：制度設計與政策選擇 (北京：中國發展出版社，2011 年)，頁 36-51；
72 程國強，中國農業補貼：制度設計與政策選擇 (北京：中國發展出版社，2011 年)，頁 36-51；