作業原則擬定的背景與基本設定

壹、 背景說明與名詞定義

本研究為老人福利機構水災避難撤離標準及應變作業原則之研究。依據原規劃，本研究 將提出：

 研擬建立既有老人福利機構水災（就地避難）應變作業原則，包括水災時垂直避難 移防標準、人力配置、作業流程與空間規劃等

 建立既有老人福利機構水災（異地避難)撤離標準，包括作業流程、避難計畫、預定 避難收容處所需具備區位、交通、設備等基本條件等作業原則之研議

在本研究依據原規劃，分別就老人福利機構水災（就地避難）應變作業原則、老人福利 機構水災（異地避難)撤離標準兩項，研擬作業原則草案時，為避免與既有中央法規標準法中 各機關發布之命令：「標準」有所衝突，另也為名次（如疏散、撤離、就地避難）的混淆及便 利老人福利機構參考，在第二次專家座談會中由主席裁示本計畫擬定之作業原則得不將就地 避難作業原則與異地避難之作業原則分開（但須包含兩者之內容），並應避免名詞運用之混 淆。

在此背景下，本研究後文所提擬之作業原則，名詞定義如下：

 避難：為了避免可預見的緊急危害，將住民住民從危險場所轉移到相對安全場所的

「移動」、「安置」等過程或作為。因安置目的地地點的差異，避難包含原地垂直避 難與異地避難。

 疏散：將住民從危險場所轉移到相對安全場所之「移動」過程或作為。疏散等同於 撤離（在作業原則中，儘可能以疏散一詞涵蓋撤離之義），包含原地垂直疏散與異地 疏散。

 原地垂直避難：將居民「移動」、「安置」於機構內二樓或以上，具有相對安全性，

且可提供住民持續照顧服務的空間的過程或作為。

 異地避難：因機構內不存在相對安全、可持續提供住民照顧服務的二樓以上空間之 條件，而需將居民「移動」、「安置」於機構外具有相對安全性，且可提供住民持續 照顧服務場所的過程或作為。

貳、 機構水災避難撤離與應變作業所涉之權益關係者

老人福利機構水災避難撤離及應變作業原則的擬定，涉及多個性質迥異的權益關係者。

社衛政部門是老人福利機構的主管，而相關法令如建管、消防，也對老人福利機構的營 運有所規範。從災害的因應來看，目前國家政策對老人福利機構的消防事務有甚多著力；相 較之下，對於水災的因應，政府在未來也宜加強對機構的風險溝通、培力、指導及規範。

淹水預警的基礎來自於降雨的預測，降雨預測由氣象局執行，淹水預警為水利單位執掌。

臺灣在降雨、淹水預測方面已投資相當多的監測設備及模式發展，對淹水（內水）的預警服 務理論上可提供鄉（、鎮、市、區）層級，三小時前置期的預警（淹水之二級警戒），對洪水

（外水）的服務則可提供主要河川在水位站點的五小時前置期預警（二級警戒水位）。不過，

受限於目前的降雨預測及科技發展，目前水利單位仍努力於提升預警的空間解析度及時間解 析度。

老人福利機構是執行機構水災避難撤離及應變作業的主體，其有承擔住民安全之責。有 關機構對於水災因應的描繪，可參考前章之問卷分析。當有水災發生之虞時，住民的安全威 脅不僅僅來自於水災，也可能因疏散作為對住民照護的不持續，導致住民遭受其他健康風險。

再則，水災的發展具有不確定性，目前的科技發展尚無法完全掌握水災未來發展趨勢；部分 業者或可能錯估水災後續發展情勢，在初期因考量住民對疏散的焦慮或人力物資的開銷與運 用，而延誤疏散的時機。當這況狀發生，業者常需向其他單位求援。

機構除了向業務主管的社衛政單位通報外，消防單位是目前業者最依賴的外援單位之一。

然而，當發生較大規模的災害時，消防單位的任務多半已滿載，實有抽調人力優先支援老人 福利機構的困難。再則，從任務的複雜程度來看，協助機構住民疏散的複雜程度也常較協助 一般住民疏散的複雜程度高。因此，從公部門救災單位救災能量妥適運用的考量來看，機構 若預期災害會發生，則應在尚未發生災害時及進行撤離；不過，若沒有公權力的強勢介入，

機構又會陷入災害不確定性與執行疏散困難度兩者間的抉擇。外援單位（除了機構的協力廠 商外）除了消防部門之外，還有社區組織或民間組織。

目前經濟部水利署大力推展水患自主防災社區等業務，全臺已推動 466 個社區。經水利 署比對，約有 36 處社區內含有老人福利機構約 45 處。其自主防汛組織成員經過多年教育訓 練，對於災害情勢之判斷、資訊取得、應變等皆有相當程度的了解。此外不少社區也成立組 織來因應社區水災。不過，從前章之分析，目前多數機構與社區間的聯結仍有強化之空間，

若彼此有更好的聯繫與默契，甚至在機構人力有限的情況下，水患自主防災社區組織也可提

第六章 老人福利機構水災避難撤離標準及應變作業原則

參、 專家座談相關建議

本研究在研究進行階段，進行兩次專家座談。本研究參考專家座談之相關建議據以發展、

調整作業原則之內容。兩次專家座談的意見摘要如下：

第一次專家座談：

 風險辨識需考量多樣情境。如應考慮機構建築特性，指認風險；而也應多元應用災 害潛勢等資料，並了解其限制。

 預防性撤離或可參考日本以降雨及河川水位依據的經驗。

 災害有時序概念，應予區分，並須考慮機構準備所需前置時間。

 應結合機構建築、住民及整備特性考量撤離機制。機構住民較一般居民需要更長的 前置期。

 應考量機構住民撤離地點特殊性及交通運籌之議題。

 應考慮相互對口支援議題，可參考國外經驗如日本。

第二次專家座談：

 應與法規結合，以既有的規範做適宜性之建議指南。

 收容空間之規劃調整，應考量與法規做銜接。

 （原設計採紫色、紅色、橘色、準橘色、黃色燈號之）警戒分級之執行上有其困難，

建議落實現有法令規範，再行評估。

 作業原則之名詞用語應一致，避免混淆。

 建議就地及異地避難作業原則可整合為一，並以機構為角度設計。

 作業原則內容撰寫應將機構與政府立場取得平衡。

肆、 擬定作業原則的基本設定

本研究在擬定機構的水災避難撤離及應變作業原則時，以降低機構住民的整體風險為最 優先，儘可能平衡各權益關係者觀點，在下列基本設定下擬定：

 機構平時有責任做好水災因應的減災與整備；政府主管單位亦宜從平時強化溝通與 培力、規範與評核等方式，促進業者災害預防作為，降低應變階段的障礙。

 機構為執行主體，應事先進行減災整備，具獨立完成疏散住民之能力。

 政府提供災前應變整備輔導及災時預警。

 緊急狀況下，機構能力未逮處，政府需扮演緊急支援角色。

 機構環境風險迥異，不宜一體適用；應透過風險分級，協助機構採取合宜因應作為。

 運用既有預警產品及政府權責、法令體制，並促進機構與社區、其他民間團體聯結。

 氣象、水利：預警

 社衛政：機構輔導、災時緊急聯繫與資源協調

 消防：救災協助

 社區、民間團體：預警資訊提供、應變協助

 機構宜從總風險（淹水及住民照護之維持）考量決定撤離住民之時機，但必要時政 府應考量機構特性及災害演育特性，協調機構撤離時機。

 在淹水趨勢尚有甚大不確定性下（如，發布海上颱風警報階段），保留業者做疏 散時機決策之彈性。

 在淹水趨勢較確定，或救災人力將無餘裕，在總風險的考量下，政府得與機構 協調，律定機構強制時機。

 能原地避難者，應強化原地避難之整備，強化住民照顧之維持，優先原地垂直 避難。

第二節、 老人福利機構風險分級與水災疏散時機判定參考

一、 機構風險分級與判定

第六章 老人福利機構水災避難撤離標準及應變作業原則

機構應檢視下列環境風險特性，判定機構是否有較高的淹水風險特性：

位於中央災害主管單位公告日降雨量 450 毫米之淹水潛勢圖淹水深度 50 公分(含)以 上地區。

10 年內發生嚴重淹水，或有實際執行水災疏散撤離之地區。

機構 200 公尺內有寬度 50 公尺(含)以上（若有堤防，以兩側堤防距離計）之河川。

鄰接魚塭或水田，自身或周邊地區曾發生淹水。

上述淹水潛勢圖可透過國家災害防救科技中心網站（https://dmap.ncdr.nat.gov.tw/主選單/

地圖查詢/gis 查詢/）查詢（備註：經濟部水利署在近日陸續公告第三代淹水潛勢圖，將提供 更符合現況之評估）。機構周邊環境特性可透過電子地圖如 Google 地圖進行檢視。

機構應檢視下列建築特性，判定機構是否具建築之脆弱性：

1. 樓高僅一層之建物。

2. 兩層樓以上建物，但屋頂主要結構為鐵皮屋頂者。

3. 經機構自行評估，災時（後）可能無法持續營運，提供住民持續照顧者。

表 6-1 機構風險分級表

機構風險分級 環境風險特性

包含環境風險特性之任一 未含環境風險特性之任一 建築特性 包含建築特性之任一 水災應變第一類機構 水災應變第三類機構

未含建築特性之任一 水災應變第二類機構 水災應變第四類機構

（一）水災應變第一類機構：機構所處區位滿足上述環境風險特性之任一，且建築特性包含 上述條件之任一者。

（二）水災應變第二類機構：機構所處區位滿足上述環境風險特性之任一，但未包含上述建 築特性條件之任一者。

（三）水災應變第三類機構：機構所處區位未包含上述環境風險特性之任一，但建築特性包

（三）水災應變第三類機構：機構所處區位未包含上述環境風險特性之任一，但建築特性包