美國老人福利機構災害避難撤離機制

壹、 美國老人福利機構災害避難撤離相關法令與政策

美國屬於聯邦制，中央與地方分權，而各州、地方政府有其因地制宜或反映在地價值的 單行法規。因此，相關制度在不同州，甚至同州內不同行政轄區，可能會略有差異。不過，

其法規制定原則為聯邦訂定最低的標準，而後各州再依其需求，在聯邦法規的標準之下進行 細部內容強化。

在美國的法制中，與臺灣老人福利機構相近之設施為「護理機構」（nursing facility）及「長 期照顧機構」（skilled nursing facility/centers for medicare and medicaid serveices long term care facilities）。「護理機構」之設置標準由社會安全法(Social Secuity Act)第 1919 節⁶規範，為提供 入住住民：1. 專業的護理照顧及所需醫療或護理服務；2. 為受傷、身體障礙者或病人提供復 健服務；3. 定期地對身心障礙病人提供高於一般食宿水準的照顧與服務（而這些服務只能透 過制度性設施提供）。「長期照顧機構」之設置標準則由社會安全法第 1819 節⁷所規範，為入 住住民提供：1. 專業的護理照顧及所需醫療或護理服務；2. 為受傷、身體障礙者或病人提供 復健服務。此兩類設施不提供主要的心理疾病(mental diseases)的照顧與處置。上述兩法規也 規範，此兩類機構必須與符合規範的醫院簽訂住民的轉移協定，而且設置需各自符合法規內 其他內容之要求。

美國「護理機構」及「長期照顧機構」法規的規範類似，分別就下列事項規範：

6 聯邦規則彙編(Code of Federal Regulations, CFR) 第 7 章社會安全(social secuity)第 19 篇聯邦對州政府的醫療協

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

 對所提供服務的規範：包含生活品質、護理計畫的服務範圍與活動、住民評估、提 供的服務與活動。

 有關住民權利的規範：一般權利、轉移與解約、進入與探視權、獲得優質醫療的平 等機會、註冊政策、保護居民資金。

 機構行政管理及其他事宜。

 國家要求：相關護理人員資格及住民評估工具。

 機構主管的責任：規範機構主管對機構之護理條件、住民福祉與權利之監管責任。

 評核與認證程序：規範機構接受評核檢查、認證事項。

 執法程序：規範損及住民權益之民事執法原則。

 機構比較網頁：接露機構資訊於網頁，以供消費者監督。

在聯邦規則彙編 Title 42: Public Health 之 Chapter IV: Center for Medicare & Medicaid Services, Department of Health and Human Services 之 Subchapter G: Standards and Certification 下之 Part 483: Requirements for States and Long Term Care Facilities 之 Subpart B 規範長期照 顧機構的設置需求(Requirements for Long Term Care Facilities, Section § 483.1 - § 483.75)。其中，

483.73 節規範緊急應變之整備(emergency preparedness)。其內容規範，長照機構必須符合聯邦、

州和地方政府對於緊急應變的要求。相關要求如下所述。

緊急應變計畫：長照機構必須制定緊急應變整備計畫，並由相關單位審查，至少每年更 新一次。計畫應該包含下列內容：

1. 基於機構及社區的風險評估，並以全災害取向(all-hazard approach)進行。

2. 處理風險評估中列舉的緊急事件之策略。

3. 對具有災害風險的住民採取必須手段，設施必須在緊急情況下提供服務及持續營運，

包含指揮權轉移等計畫。

4. 與地方政府、原住民政府、區域、州或聯邦災害管理人員在災害或緊急情況期間保持 合作、協調，共同進行災害應變。記錄機構與這些官員之聯繫，並在適當的情況下參 與規劃工作。

政策和程序：長照機構應根據上述緊急應變計畫之規範，進行風險評估，並依據後述之 通訊計畫，制定和實施應變整備的政策和程序。政策和程序必須至少每年進行審視和更新。

政策和程序至少要解決以下問題：

1. 為工作人員和住民提供生活所需，撤離或是就地避難，相關內容包含：食品，水，醫 療和藥品供應；維持替代能源以維持保護居民健康和安全的溫度以及安全和衛生儲存 條件、緊急照明、火警探測，滅火和報警系統、污水和垃圾處理。

2. 在緊急情況期間和緊急情況之後，追踪機構護理值班人員和被疏散居民位置的系統。

如果值班人員和被疏散居民在緊急情況下撤離，機構必須記錄其收容設施或其他地點 的具體名稱和位置。

3. 從機構安全撤離，其中包括考慮被疏散住民的護理和治療需求、員工責任、運輸、撤 離地點的確定、與外部援助溝通的主要和替代方法。

4. 留在機構內的居民、員工、志願者就地避難手段。

5. 醫療文件系統：保存住民醫療資運，保護居民資訊隱私，並確保和保持記錄可被取得。

6. 緊急狀況下志工及其他緊急人員遞補的策略。包括整合從州或聯邦政府指定的醫療專 業人員之程序，以解決緊急情況下增加的需求。

7. 與其他機構及提供者簽訂協定，以提供住民在緊急狀況下，仍能獲得及維持持續的服 務。

8. 根據社會安全法第 1135 條，主任根據豁免宣告下，由災害應變官員指定替代設施，

持續提供住民之護理和治療服務。

通訊計畫：機構必須制定和維護符合聯邦、州和當地法律的緊急通訊計畫，並且必須至 少每年進行審查和更新。通訊計畫必須包括以下所有內容：

1. 下列對象的資訊及聯絡方式：工作人員、在協定下提供服務的單位、住民的醫生、其 他設施、志工。

2. 下列聯絡方式：聯邦、州、部落、地區或當地的災害管理人員、州的主管機關、州長 期照護監察員辦公室、其他外來援助單位。

3. 主要和替代通訊方式：機構工作人員、聯邦，州，部落，地區或當地的災害應變部門。

4. 機構內分享資訊及醫療文件的方法，必要時，提供其他健康照護者提供資訊以維持持

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

5. 當疏散時，依據 45 CFR 164.510(b)(1)(ii)，提供住民必要資訊的方式。

6. 依據 45 CFR 164.510(b)(4)，提供住民一般狀況和位置的資訊。

7. 對應變中心/機構提供長照機構之人員數量、需求和提供援助能力的資訊。

8. 依據機構制定之緊急應變計畫，提供住民家屬資訊之方法。

訓練和測試：機構根據本節(a)所述的緊急應變計畫、(a)(1)的風險評估，第（1）段的政 策和程序，制定和維持應急準備培訓和測試計劃本節（b），以及本節（c）段的溝通計劃。培 訓和測試計劃必須至少每年進行一次審查和更新。

緊急備用電力系統：機構依據(a)段所述的緊急應變計畫，設置緊急備用電源系統。發電 機之位置必須符合醫療護理設施及生命安全規範。機構必須依據上述規範，執行發電機的維 護、檢查與測試。需為發電機的燃料來源制定計畫，以確保發電機得以在緊急狀況下正常運 作。

整合性醫療系統：如果機構是由多個單獨認證的醫療機構組成的醫療保健系統的一部分，

而該醫療機構選擇了整合性緊急應變整備計畫，則機構可以選擇參加醫療系統的緊急應變整 備計畫。

如前所述，美國除了聯邦制定了機構設置要求及營運規範的最低標準外，各州、地方政 府可以依據各州的需要，再加訂更適應該州的額外要求。如飽受颶風威脅的路易西安那州，

該州及 訂定護 理機構 緊急應 變整備 的最低 標準， 列於該 州的 行 政法規 (LAC 48:I.9767, Louisiana Administrative Code, LAC)。該法規除了部分涵蓋聯邦法規的內容外，在風險評估部 分，特別要求機構應該在其風險評估項目，針對洪氾地圖、暴潮影響、建築物類型及建築年 代、屋頂及抗風程度、窗戶及門的抗風程度、建築物的抗風程度及內部安全區域等內容進行 分析。而州政府也針對機構的原地避難、異地避難、重啟等過程進行比聯邦法規更細緻的規 範。

貳、 美國老人福利機構災害避難撤離相關計畫與規範

在美國的聯邦法規要求老人福利機構（護理機構、長照機構）應制定緊急應變整備計畫，

以提升緊急應變的能力。因此，各州政府及相關醫療部門、非政府組織提供了多樣的計畫指 引與樣板。基本上，美國州政府、地方政府透過聯邦及州法規，對老人福利機構進行考核及 認證。另一方面，其利用緊急應變計畫引導機構分析機構之風險，思考事件的因應，並從例 行的演練中，來印證計畫或修改計畫，使得計畫與實際應變過程能更加吻合。

如前所述，佛羅里達州是美國常受颶風侵襲之一的州，其 Florida Health Care Education and Development Foundation （2008）倡議安養機構制定疏散決策基準，該報告說明進行建議安 養機構進行就地避難或異地避難決策時，必須分析決策者；了解事件指揮系統 (incident 返回之收容住民照顧、接收來自於其他機構的收容者等事項（Oklahoma State Department of Health，2005）。在其計畫樣板中，討論了全員疏散、部分疏散、水平疏散、垂直疏散、異地 收容場址等概念。在全員疏散、部分疏散、交通程序項下，樣板建議應填寫異地收容場址之 名稱、地址、電話等資訊。

佛蒙特州亦出版對其境內護理之家及在家照護之緊急應變整備規劃手冊(Emergency Preparedness Planning for Nursing Homes and Residential Care Settings in Vermont)。手冊中介紹 緊急應變管理的概念，如建議機構應透過減災、整備、緊急應變、復原重建等面向來降低災 害風險。災害應變計畫需透過全災害的角度來進行規劃，而且不是僅僅一個人制定、寫下計 畫，而須透過機構內相關的人員及可能的外來支援來源一起規劃。在則，其也揭櫫緊急應變 整備規劃的目的在於持續營運(continuity of operation)。從規劃的角度來看，其內容包含：

 機構必須結合持續營運的概念，思考機構主要的功能，諸如住民照顧、機構營運、

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

 列出州、地方層級的緊急應變相關單位。如消防、警察、衛生、緊急應變、老人福 利、在地醫院等資訊。

在原地避難計畫中，需考量決策的參考準則、程序及政策（如員工的家人能不能一起來）。 原地避難過程也須關注緊急電源計畫、食物及水的供應、醫藥服務的持續、建築物的安全等

在原地避難計畫中，需考量決策的參考準則、程序及政策（如員工的家人能不能一起來）。 原地避難過程也須關注緊急電源計畫、食物及水的供應、醫藥服務的持續、建築物的安全等