第三章 老人福利機構災害因應個案分析
第一節、 老人福利機構的淹水風險概況
為進行老人福利機構淹水潛勢分析，本研究自衛生福利部網站下載 106 年 12 月全國老人 福利機構統計名冊(https://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=366&pid=2630)，並 將機構地址轉換成經緯度座標系統，透過地理資訊系統(Geographic Information System, GIS) 軟體匯入成為空間點位資料。為方便與其他資料做比對，本研究統一將經緯度座標系統轉換 為臺灣二度分帶 TWD97 座標系統。
本研究利用水利署出版之臺灣各縣市淹水潛勢圖資，進行老人福利機構淹水潛勢分析。
淹水潛勢圖是依據降雨情境、特定水文條件、以及地形資料，利用水文模式進行數值模擬演 算 取 得 ， 由 水 利 署 於 民 國 96-99 年 製 作 ， 目 前 已 公 開 於 水 利 署 網 站 上 (http://fhy2.wra.gov.tw/Pub_Web_2011/Page/Frame_MenuLeft.aspx?sid=27)。由於金門縣、連江 縣、澎湖縣三個縣市並未有淹水潛勢圖資，故不予以列入。在取得淹水潛勢圖資後，本研究 運用 GIS 軟體將各縣市 24 小時 600mm 降雨量圖資合併，根據淹水潛勢圖類別分類，依淹水 高度分為無淹水潛勢、0-0.3 公尺、0.3-1 公尺、1-2 公尺、2-3 公尺、大於 3 公尺等類別。由 於水利署淹水潛勢分類之不同，故臺中市、南投縣、高雄市、屏東縣等縣市其分類標準為無 淹水潛勢、0-0.5 公尺、0.5-1 公尺、1-2 公尺、2-3 公尺、大於 3 公尺。由於水利署以水深 0.3 公尺以上定義為淹水，0.3 公尺以下為積水，不會產生重大損失，故本研究將無淹水潛勢與 0-0.3（0-0.5）公尺定義為低淹水潛勢，0.3（0.5）公尺以上合併為淹水潛勢區進行分析。在 分類淹水潛勢風險後，即可將淹水潛勢資料匯入老人福利機構圖層中，並統計各淹水高度老 人福利機構數量，以及統計各縣市位於淹水潛勢區的老人福利機構數量。
土 石 流 潛 勢 是 由 農 委 會 水 土 保 持 局 (https://246.swcb.gov.tw/debrisClassInfo/potential/
potential3.aspx)依據溪床坡度大於十度以上，且該點以上之集水面積大於三公頃者，則視為土 石流潛在發生地點。並根據溪流下游出口或溢流處是否有住戶，且住戶達三戶以上或有重要 橋樑、道路需保護者，則列為調查範圍，並依危險程度分為「高」、「中」、「低」、「持續觀察」
等四個等級。本研究依據水土保持局於政府資料開放平臺(https://data.gov.tw/dataset/43218)所 公開之資料，下載 106 年度 1705 條土石流潛勢溪流影響範圍圖，並與老人福利機構圖層套疊，
以找出位於土石流潛勢區內之機構進行評估。
為進一步分析老人福利機構周邊是否曾經發生淹水災害事件，本研究利用國家災害防救 科技中心(https://den.ncdr.nat.gov.tw/)所提供之歷史淹水災害點位資料，分析 2001-2015 年全臺 歷史淹水災害事件。並以周邊 200 m 為曾經發生淹水災害事件之影響範圍，與老人福利機構 點位資料進行套疊，以找出曾經具有歷史淹水事件之機構。
統計至 106 年 12 月底全臺老人福利機構共有 1101 家，機構總數以新北市（223 家）、高 雄市（158 家）、臺南市（112 家）為最多，金門縣（2 家）、連江縣（1 家）、澎湖縣（3 家）
等三個外島縣市最少（表 1），顯示老人福利機構大多位於人口稠密之都會地區。位於淹水潛 勢區內的機構數，以臺中市（47 家）、臺北市（25 家）、南投縣（16 家）、臺南市（16 家）最 多（圖 1），其中臺中市、臺北市、臺南市皆為六都之一，是人口稠密的都會地區，顯示地方 政府應針對其轄內之高風險老人福利機構，進行水患防災策略的宣導、教育與改善，以降低 災害之發生與人命財產損失。如以位於淹水潛勢區內機構數佔總機構數的比例來看，則以南 投縣（84%、16 家）、臺中市（68%、47 家）、苗栗縣（56%、9 家）三個縣市所佔比例最高
（圖 2），這三個縣市有超過一半以上的老人福利機構位於高淹水風險地區，顯示其應加強此 老人福利機構之水患防災之因應，以降低災害風險。在低風險的縣市中，由於金門縣、連江 縣、澎湖縣三個縣市並無淹水潛勢圖資，故本研究不予以討論。嘉義市則是唯一無老人福利 機構位於淹水潛勢區內的縣市；高雄市目前也僅 1 家機構位於淹水潛勢區內。
老人福利機構位於土石流潛勢溪流影響範圍內的分析顯示，大多數全臺各縣市老人福利 機構皆無土石流潛勢區。僅有南投縣與雲林縣各有一家機構位於土石流潛勢溪流影響範圍內，
且這兩家機構皆無淹水潛勢區（表 2），顯示這兩家機構需密切注意土石流防災之相關資訊，
提早擬定相關避難疏散之措施。
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
表 3 -2 各縣市老人福利機構位於土石流潛勢區數量
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 3 臺灣各縣市老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 4 基隆市、臺北市、新北市老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 5 桃園市、新竹縣市、苗栗縣老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 6 臺中市、彰化縣、南投縣老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 7 雲林縣、嘉義縣市、臺南市老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 8 高雄市、屏東縣、臺東縣老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 9 花蓮縣老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺
圖 3- 10 宜蘭縣老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖
臺灣既有的老人福利機構水災案例研究較集中於 2010 年凡那比颱風及之前如莫拉克颱
第三章 老人福利機構災害因應個案分析 財團法人臺南市 OO 教 OOOOOOOOOOO
基金會附設臺南市私立 OO 老人養護中心
圖 3- 11 機構 A 外觀
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
（一）基本資料：
建物樓層及結構：1 樓建物，無設置地下室。
訪談對象：防火管理人。
員工人數：共 14 位，6 位外籍員工。
容住民人數：49 位。
（二）淹水風險：
依經濟部水利署公告之淹水潛勢圖（第二代），機構非位於淹水潛勢區。
若發生颱風豪雨致鄰近安養機構淹水，可能面臨接收受災機構住民之情形，機構表 示可協助收容安置。
（三）防災應變計畫及教育訓練：
機構有訂定綜合性的防災計畫，一年辦理兩次自衛消防編組演練(上半年夜間、下半 年日間)，驗證時間均符合規定。
機構日間 7 位員工及夜間有 2 位員工加 8 位住宿者，反映自衛消防編組演練人力配 置缺乏彈性，僅依班表人力進行演練，卻無法依現場實際人力演練。
（四）外援資源之建立：機構平時與里活動中心、附近廟宇、守望相助隊、復康巴士及私人 救護車單位合作。
（五）氣象預報訊息管道來源：由電視新聞得知降雨訊息，亦不清楚相關公部門提供災情監 測工具如：防災 app、網站等。
（六）受災經驗：未有受災經驗。
（七）問題探討：
反映自衛消防編組演練要求嚴格，僅依班表人力進行演練，卻無法依現場實際人力 演練。
由電視新聞得知降雨訊息，亦不清楚相關公部門提供災情監測工具如：防災 app、
網站等。
圖 3- 13 機構 B 內部
圖 3- 14 機構 B 災時圍牆衝垮，災後做補強措施
第三章 老人福利機構災害因應個案分析
（一）基本資料：
建物樓層及結構：1 樓建物，無設置地下室。屋頂為鐵皮結構，可能面臨颱風風壓 大造成鐵皮掀開危險之虞。
訪談對象：負責人。
員工人數：共有 12~13 位，3 位外籍人員。
容住民人數：30 幾位。
（二）淹水風險：依經濟部水利署公告之淹水潛勢圖（第二代），機構非位於淹水潛勢區。
（三）受災經驗：
事發經過：2013 年康芮颱風伴隨豪雨，惟水閘門管理員值勤怠惰未開啟閘門，造成 下游水流暴漲，機構後方鄰居住家地勢較低，且緊鄰機構，導致機構圍牆遭沖垮而 面臨淹水情形。
氣象預報訊息管道來源：當地社會局事先通知機構有關颱風豪雨警報訊息。
應變作為：雖事先接獲社會局通知預警資訊，然機構評估自身地勢相對較高，淹水 機率可能較低，遂無預先採取相關因應作為。事發當下，負責人隨即回想同業機構 面臨莫拉克颱風之困境，當時機構以該事件作為借鏡，並於平時落實相關整備措施，
故負責人於發現淹水 10 分鐘內就決定要撤離，並開始聯絡相關救援單位進行異地撤 離。其在第一時間撤離到大林慈濟醫院；不過，因醫院有其營運考量向機構建議請 其另覓地點收容，而後機構在撤離住民至同業機構。
當時面臨困境：當時消防局勤務中心 119 處於佔線狀況，機構無法聯繫 119，負責 人僅能直接聯絡轄內消防隊及其他外部救災資源協助救援。
（四）問題探討：
康芮風災翌年縣政府舉辦災害避難疏散演練，並請機構以受災經驗協助指導，反映 防災計畫對機構而言，大多是紙上作業，與實際臨災情形有較大落差。
考量機構異地撤離後續安置問題如：人力、物資等，影響層面是非常廣的，故執行 預防性撤離對機構而言是相當困難。
（五）現行因應對策分析：
防災應變教育訓練：目前分為通報、滅火、避難引導三組，一般是做消防演練，下 半年演練是以地震引起火災災害之複合式防災演練為主。
防災應變教育訓練：目前分為通報、滅火、避難引導三組，一般是做消防演練，下 半年演練是以地震引起火災災害之複合式防災演練為主。