國內老人福利機構災害避難撤離機制

為使公部門落實在颱風豪雨期間及時有效疏散撤離危險地區居民至安全避難處所，以保 障居民生命財產安全，經濟部水利署於 98 年頒定「水災危險潛勢地區保全計畫」作業程序。

前揭作業程序係規範由權責單位如：中央災害應變中心、中央氣象局、經濟部水利署提 供災害潛勢地區資訊、颱風、豪雨及水位警戒等公開即時資訊，老人福利機構可登錄以上網 站查詢，並檢視機構是否位於淹水潛勢區域，機構降雨量達多少時有發生淹水的可能性。同 時亦規範地方政府依中央政府所發布氣象預警訊息，研判疏散撤離時機，並協助執行疏散撤 離作業。

資料來源：經濟部水利署防災資訊服務網 圖 4- 1 水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業流程圖

地方政府於轄區列為中央氣象局發布海上陸上颱風警報或豪雨特報中大豪雨以上之警戒 區後，即應注意氣象、水情資訊，針對水災危險潛勢地區、低窪地區或其他可能致災地點通

報相關訊息及預作疏散撤離準備，並優先掌握需援護之弱勢族群，必要時應優先協助疏散撤 離。另計畫規定政府下達勸告、強制疏散撤離之時機，分成二階段進行通報，若老人福利機 構面臨有淹水之虞情形，政府依現場實際狀況達上述條件時實施勸導、強制疏散撤離通知，

使老人福利機構接收公部門指示時，可以事先整備相關防災措施，必要時即可迅速採取應變 作為，以降低災害所帶來的損失。

近年來由於老人福利機構發生數起火災事件，使得老人福利機構消防安全備受關注。根 據消防法第 13 條規定：「一定規模以上供公眾使用建築物，應由管理權人，遴用防火管理人，

責其製定消防防護計畫，報請消防機關核備，並依該計畫執行有關防火管理上必要之業務。

地面樓層達 11 層以上建築物、地下建築物或中央主管機關指定之建築物，其管理權有分屬時，

各管理權人應協議製定共同消防防護計畫，並報請消防機關核備。」另依消防法施行細則第 13 條第 9 項規定，長期照顧機構（長期照護型、養護型、失智照顧型）、安養機構係屬中央 主管機關指定之應實施防火管理之供公眾使用場所，故老人福利機構應依規定遴用防火管理 人，且防火管理人必須為管理或監督層次幹部，製定之消防防護計畫；同法施行細則本法第 15 條消防防護計畫應包括下列事項：

（一）自衛消防編組。

（二）防火避難設施之自行檢查。

（三）消防安全設備之維護管理。

（四）火災及其他災害發生時之滅火行動、通報聯繫及避難引導等。

（五）滅火、通報及避難訓練之實施。

（六）防災應變之教育訓練。

（七）用火、用電之督導管理。

（八）防制縱火措施。

（九）場所之位置圖、逃生避難圖及平面圖。

（十）其他防災應變上之必要事項。

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

針對颱洪災害之應變流程，概述如下：

（一）擬定應變小組開設時機

通報颱洪應變機制啟動者。

確定機構應變指揮官。

確定應變小組成員與值班表。

指揮官視情況調整應變的啟動標準。

（二）收集颱風資訊：

關注颱風警報（中央氣象局發佈）。

（三）檢查機構應變資源 盤點機構物資存量。

檢查機構周邊設施。

（四）動員機構人員

聯絡並召回機構應變人員。

指揮官依颱風最新動態，調度現場人力進行應變任務。

（五）收集資訊

持續關注災害資訊。

定期巡視機構周邊設施。

收集機構災情。

收集疏散避難資訊。

（六）通報與聯絡

通報主管機關。

連絡相關單位。

通知住民家屬。

通知機構內人員。

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

（七）判斷避難模式

指揮官依據收集到的資訊，決定啟動哪一種避難模式。

以院內廣播的方式通知機構所有人員目前決定疏散避難式。

移動避難的過程中，應確保住民必要照護服務不斷。

（八）就地避難：在原地待機，若無危險再恢復日常活動。

（九）機構內垂直避難 （適用於擁有 2 樓以上建築物的機構）：移往機構內或機構附近地勢 較高的位置。

（十）異地撤離：離開機構所在地，撤離至安全的安置地點。

（十一）照護住民身心健康

注意住民的身心狀況，並適時給予情緒上安撫。

（十二）通報與聯絡（內容同（六））

（十三）撤離後相關作業

撤離完成後，機構人員需清點住民數，若有失蹤應立即派人搜尋。

若住民撤離至其他單位，機構人員應協助辦理入的相關手續。

撤離完成後，機構人員需追蹤住民的安置地點。若被分別安置於兩個以上的地點，

機構人員需掌握住民不同安置住民名單。

（十四）災後一日內注意事項 機構環境檢查。

檢查機構的儲備物資。

機構環境清潔。

訊息公告：於公布欄或網站公布本次颱洪應變相關訊息。

持續以收音機或電視掌握 災害 資訊。

注意住民的身心狀況，並適時給予情緒上安撫。

住民返回：確認機構建物與周遭環境安全無虞之後，協助與護送異地撤離的住民返 回機構或返家。

檢討與記錄：記錄本次應變處置，並針對不足之處擬定改善策略。

資料來源：國家災害防救科技中心

圖 4- 2 颱洪應變流程圖

日本於西元 2005 年統計 65 歲以上老年人口占總人口比率已高達 20.3%³，邁入超高齡社 會，直至今日，可謂社會福利機制發展趨於成熟之國家，而社會福利機構之災害目標，已從

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制 保護住民、工作人員生命之性能，亦即保障生命安全、維持機構機能持續運作（Business Continuity ,BC），持續提供住民照護服務。然而，日本經過阪神淡路大地震和新潟縣中越地震 等災例經驗，發現社會福利機構在東日本大地震後，災例教訓仍然存在；探討東日本大地震

護理人員如何於災害時以攪拌機製作攪拌食品，卻未考量到大規模災害下，人員短缺、可能 會無法取得合用之器具物品；以及，災害發生後缺乏生活用水狀況下，曾有機構負責人提到 要以機構外之花園地面挖洞，來處理排泄物問題，卻未考量到災害發生後是否會有鑽頭設備 能夠進行挖洞作業。由上述均可見，機構仍無法想像、模擬面臨大規模災害時，所應採取之 有效措施。

東日本大地震發生後，日本於受災地區以外之地區作了演練試驗，其中測試了地震後之 停電事故應變機制，於晚餐前停電，發現都市地區一幢五樓建築物之養老機構出現問題，於 停電造成電梯停止運作下，在一樓烹煮好之晚餐，無法使用配膳升降機運送到上方樓層給住 民食用，只能出動所有員工人力來爬樓梯配送。除此之外，還發現很多機構都是第一次嘗試 使用發電設備，發電機可能因為未維護管理或更換燃料而無法啟動，老人用設備無法與大發 電量發電機連接使用，或低地板電動護理床沒電無法使用等問題；甚至沒有關於如何維持住 民生命之規範與考量，例如應最先考慮的抽吸設備及氧氣機需要多少緊急電源。

千篇一律之災害緊急應變手冊，未針對避難弱者特殊需求而有所規範差異，可能導致災 害發生時，機構無法立即提供良好、持續之照護功能，使住民增加潛在生命風險，因此消防 與防災計畫之現況迫切需要修正。

為因應社會福利及護理機構適用之災害對策與措施建立，風險分析至關重要，而風險因 機構特性而異，故機構應自行辨識風險、針對自身特性（包含環境、收容特性等）完整檢視，

發現具體問題並採取切實可行之措施。方法如下：

（一）評估災害風險：哪種災害風險較高？

災害如地震、水災，其為廣泛區域災害或小區域災害之風險均不相同，所以須透過地震 及海嘯之假設數據，及水災潛勢圖來評估「區域風險」；接下來才再基於機構周邊環境、位置 條件、建築物結構及地層特性，來評估「個體風險」。

（二）風險較高之災害，需解決哪些問題？

如果能確定具有高風險之災害別，我們就假設發生該災害時，會有哪些損害或需解決之 問題。除了如建築物倒塌等之直接損害外，還需要詳細假設災害發生後，會立即出現因供給 中斷而造成之緊急應變困境，嘗試解決這些困境。

（三）採取具體措施，將損害降至最低

第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制

發生地震時、地震後立即採取措施，例如地震時應有之行動。

因災害使供給中斷而造成緊急應變困境之應對措施。

為必要準備做好平時準備，例如緊急用物資儲備及災害救助協定。

區域性水災風險可由氣象條件下推測，例如多年來有颱風通道之稱的沖繩縣、宮崎縣、

高知縣等，每日最大降雨量超過 200 毫米之年份並不罕見；相反地，向來晴朗的岡山縣，大 多數年份每日最大降雨量都小於 100 毫米，因而過去氣象條件在各地區幾乎固定不變，能夠 預先採取疏浚工程和堤防工程等建設，大幅抑制大規模洪災的發生。但大約在 20 年前，氣候 狀況出現誤差，降雨量超過預期之地區也有所增加，氣候變化導致降雨局部上升之趨勢逐年 增加，甚至開始出現大範圍之強降雨，造成許多居民傷亡、失蹤。

日本近年之暴雨災害，不是持續降雨所造成，而是因為大量降雨在短時間內集中到特定

日本近年之暴雨災害，不是持續降雨所造成，而是因為大量降雨在短時間內集中到特定