計畫編號：10715B0004
內政部建築研究所
107 年度都市與建築減災與調適科
技精進及整合應用發展計畫(二)
協同研究計畫第 2 案
老人福利機構對應水災避難撤離
標準及應變作業原則之研究
內 政 部建 築研 究 所委 託協 同 研究 計畫
中華民國 107 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）計畫編號：10715B0004
老人福利機構對應水災避難撤離標
準及應變作業原則之研究
資料蒐集分析報告
研究主持人 ： 王安強 協同主持人 ： 盧鏡臣 研 究 員 ： 簡賢文、賴深江、白櫻芳 研 究 助 理 ： 張芝瑄、許敬挺 研 究 期 程 ： 中華民國 107 年 2 月至 107 年 12 月內政部建築研究所委託協同研究計畫
中
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（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）目 次
目 次 ... I 表 次 ... V 圖 次 ... VII 摘 要 ... IX 第一章 緒論 ... 1 第一節、 研究緣起 ... 1 第二節、 研究目的、內容及其重要性 ... 2 第三節、 研究方法及流程 ... 4 壹、 研究採用之方法 ... 4 貳、 研究流程 ... 7 第四節、 研究成果及預期施政助益 ... 9 第二章 文獻回顧 ... 11 第一節、 臺灣水災特性與因應、預警機制 ... 11 壹、 臺灣水災的特性 ... 11 貳、 災害因應與風險降低的通則 ... 12 參、 臺灣水災的相關預警機制 ... 14 第二節、 老人福利機構的水災因應特性 ... 21 壹、 老人福利機構與水災因應 ... 21 貳、 老人福利機構的空間區位與建築特性 ... 22 參、 老人福利機構的災害因應計畫 ... 24 肆、 老人福利機構疏散撤離過程照護與服務品質之維持 ... 26 第三節、 老人福利機構水災因應的權益關係者特性及防災量能分析 ... 27 壹、 人力與組織編制 ... 28 貳、 外部援助協議 ... 30 第三章 老人福利機構災害因應個案分析 ... 35 第一節、 老人福利機構的淹水風險概況 ... 35 ... 35 ... 36 ... 48 ... 50 ... 52... 54 ... 56 ... 59 ... 61 ... 62 ... 65 ... 67 ... 67 ... 68 ... 68 ... 70 第四章 國內外老人福利機構災害避難撤離機制 ... 73 第一節、 國內老人福利機構災害避難撤離機制 ... 73 ... 73 ... 74 ... 75 ... 78 ... 79 ... 84 ... 90 第三節、 美國老人福利機構災害避難撤離機制 ... 96 壹、 美國老人福利機構災害避難撤離相關法令與政策 ... 96 貳、 美國老人福利機構災害避難撤離相關計畫與規範 ... 99 參、 美國佛羅里達州之安養機構疏散決策程序 ... 101 第五章 老人福利機構水災因應及避難撤離決策調查分析 ... 113 第一節、 調查說明及主要調查內容 ... 113 第二節、 問卷主要內容分析 ... 117 第六章 老人福利機構水災避難撤離及應變作業原則 ... 131 第一節、 作業原則擬定的背景與基本設定 ... 131 壹、 背景說明與名詞定義 ... 131 貳、 機構水災避難撤離與應變作業所涉之權益關係者 ... 132 參、 專家座談相關建議 ... 133 肆、 擬定作業原則的基本設定 ... 133
第三節、 老人福利機構水災疏散避難應變作業原則 ... 139 第七章 結論與建議 ... 157 第一節、 結論 ... 157 第二節、 研究建議 ... 159 壹、 短期政策建議 ... 160 貳、 中長期政策建議 ... 162 附件一 第一次專家座談會會議紀錄 ... 165 附件二 第二次專家座談會會議紀錄 ... 171 附件三 期中報告審查會議紀錄 ... 177 附件四 期中審查委員意見回應表 ... 187 附件五 期末報告審查會議紀錄 ... 197 附件六 期末審查委員意見回應表 ... 205 參考資料 ... 213
表 次
表 2- 1 老人福利機構水災避難空間條件與需求 ... 23 表 2- 2 福利機構之疏散避難計畫建議內容 ... 26 表 3 -1 各縣市老人福利機構位於日雨量 600mm 淹水潛勢區數量 ... 37 表 3 -2 各縣市老人福利機構位於土石流潛勢區數量 ... 38 表 3- 3 本研究訪談及現地調查機構名錄 ... 48 表 4- 1 暴雨災害對策模式 ... 84 表 4- 2 準備行動指南要點 ... 87 表 4- 3 社會福利機構重要災害應變工作 ... 92 表 4- 4 佛州對於安養機構物資供給之規範要求 ... 107 表 4- 5 災害特性因時間及影響範圍之區分 ... 108 表 5- 1 機構是否僅為一樓建築及是否位於淹水高風險區之交叉列表 ... 118 表 5- 2 機構在過去 10 年淹水與否列表 ... 118 表 5- 3 機構自評其防災計畫之完備程度 ... 119 表 5- 4 機構因應水災之應變編組之形式 ... 120 表 5- 5 機構最近三年所辦理的防災演練次數 ... 120 表 5- 6 機構與外部組織間的聯結狀況 ... 121 表 5- 7 狀況 A（淹水一級警戒）下機構是否執行原地垂直避難或異地避難 ... 122 表 5- 8 狀況 B（附近路面淹水）下機構是否執行原地垂直避難或異地避難 ... 122 表 5- 9 狀況 C（機構室外範圍淹水）下機構是否執行原地垂直避難或異地避難 ... 122 表 5- 10 狀況 D（機構室內範圍淹水）下機構是否執行原地垂直避難或異地避難 ... 123 表 5- 11 機構於半夜進行原地垂直避難時評估資訊，確認進行垂直避難所需時間 ... 123 表 5- 12 機構於半夜進行原地垂直避難時聯絡非當班員工返回協助所需時間 ... 124 表 5- 13 機構於半夜進行原地垂直避難時騰出、調整較高樓層空間供住民使用所需時間 .. 124 表 5- 14 機構於半夜進行原地垂直避難供電正常將全體住民移動至高樓層空間所需時間 .. 125 表 5- 15 機構於半夜進行原地垂直避難停電下將全體住民移動至高樓層空間所需時間 ... 125 表 5- 16 機構於半夜進行異地避難時評估資訊，確認進行異地避難所需時間 ... 126 表 5- 17 機構於半夜進行異地避難時聯絡非當班員工返回協助所需時間 ... 126 表 5- 18 機構於半夜進行異地避難時通報社會局處（含協調、請求支援）所需時間 ... 127 表 5- 19 機構於半夜進行異地避難時通報消防單位（含協調、請求支援）所需時間 ... 127 表 5- 20 機構於半夜進行異地避難時協調接收住民之機構、醫院或收容場所所需時間 ... 128 表 5- 21 機構於半夜進行異地避難時協調運輸工具（如請交通業者協助）所需時間 ... 128 表 5- 22 機構於半夜進行異地避難時確認住民異地避難之交通路線所需時間 ... 129 表 5- 23 機構於半夜進行異地避難時載送全體住民至避難地點所需時間 ... 129 表 5- 24 機構於半夜進行異地避難時抵達後之居民安頓所需時間 ... 130 表 5- 25 機構於半夜進行異地避難時通知住民家屬所需時間 ... 130表 6- 1 機構風險分級表 ... 135 表 6- 2 機構風險分級、水災預警訊息與應變行動建議 ... 137 表 6- 3 機構於災害資訊蒐集階段之記錄樣張 ... 138
圖 次
圖 1-1 本研究研究步驟流程圖 ... 8 圖 2-1 災害防救措施與風險降低 ... 13 圖 2-2 組織的緊急應變架構 ... 14 圖 2-3 大雨、豪雨特報之降雨標準及其警戒事項 ... 15 圖 2-4 蘇迪勒颱風之海上陸上颱風警報單 ... 16 圖 2-5 行動裝置 APP 上之當日累積雨量與雷達回波突 ... 17 圖 2-6 氣象局定量降水預報 ... 18 圖 2-7 颱風期間氣象局之降雨預報 ... 18 圖 2-8 水利署淹水警戒資訊網頁 ... 19 圖 2-9 水利署河川警戒水位示意圖 ... 20 圖 2-10 水利署主動式民眾淹水預警系統及資訊提供內容 ... 20 圖 2-11 老人福利機構及時撤離之因應韌性影響因素 ... 21 圖 2-12 撤離工具安排及避難收容因應韌性影響因素 ... 22 圖 3- 1 各縣市老人福利機構位於低淹水潛勢區與淹水潛勢區之分布比例。 ... 38 圖 3- 2 全臺各縣市老人福利機構位於淹水潛勢區機構數與總機構數之百分比 ... 39 圖 3- 3 臺灣各縣市老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 40 圖 3- 4 基隆、臺北、新北老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 41 圖 3- 5 桃園、新竹縣市、苗栗老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 .. 42 圖 3- 6 臺中、彰化、南投老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 43 圖 3- 7 雲林、嘉義縣市、臺南老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 .. 44 圖 3- 8 高雄、屏東、臺東老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 45 圖 3- 9 花蓮老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 46 圖 3- 10 宜蘭老人福利機構分布圖與 24 小時 600mm 降雨量淹水潛勢圖 ... 47 圖 3- 11 機構 A 外觀 ... 50 圖 3- 12 機構 A 旁排水溝 ... 50 圖 3- 13 機構 B 內部 ... 52 圖 3- 14 機構 B 災時圍牆衝垮，災後做補強措施 ... 52 圖 3- 15 機構 C 附設民宿 ... 54 圖 3- 16 機構 E 附設民宿 ... 55 圖 3- 17 機構 D 提供受災機構之收容空間 ... 57 圖 3- 18 機構 D 外觀 ... 57 圖 3- 19 機構 E 外觀機構大門建置防水閘門 ... 59 圖 3- 20 機構 E 機構設置滯洪池 ... 59 圖 3- 21 機構 F 內建置防水閘門 ... 61 圖 3- 22 機構 F 內部空地 ... 61圖 3- 23 機構 G 提供受災機構之收容空間 ... 63 圖 3- 24 機構 G 屋頂排水設施 ... 63 圖 3- 25 機構 H 外觀 ... 65 圖 3- 26 機構 H 內部 ... 66 圖 4- 1 水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業流程圖 ... 73 圖 4- 2 颱洪應變流程圖 ... 78 圖 4- 3 東京立川市危害地圖 ... 82 圖 4- 4 持續運作（BC）概念圖 ... 83 圖 4- 5 持續運作（BC）之 PDCA 循環要素 ... 84 圖 4- 6 準備行動與避難行動啟動標準 ... 85 圖 4- 7 ... 86 圖 4- 8 ... 86 圖 4- 9 沙包圖 ... 88 圖 4- 10 一般高齡者設施出入口（左）與員工用出入口（右） ... 89 圖 4- 11 影響安養機構疏散避難決策架構圖 ... 102 圖 5- 1 階段 A 災害情境式意圖 ... 114 圖 5- 2 階段 B 災害情境式意圖 ... 114 圖 5- 3 階段 C 災害情境式意圖 ... 114 圖 5- 4 階段 D 災害情境式意圖 ... 115 圖 5- 5 本研究問卷之第一次催收信樣張 ... 117 圖 7- 1 災害防救之因應作為 ... 159
摘 要
關鍵詞：老人福利機構、水災避難撤離、災害預警、垂直疏散、異地避難壹、 研究緣起
臺灣近年來高齡人口人數逐年增加；因應人口高齡化及失能狀況，部分高齡長者的照顧， 無法由家庭、社區承擔；因此，老人福利機構也扮演著支持老人福祉之重要角色。我國在 2018 年 6 月底之老人長期照顧、安養機構共有 1,103 家，床位數 62,742 床，收容人數 48,946 人。 從災害防救的角度來看，老人福利機構常被視為災害弱勢群體：其在預測災害、因應災害及 從災害衝擊中復原重建的能力常較一般家戶低。在防災政策上，決策者通常對弱勢族群有較 高之關注。這一方面是弱勢族群可能較容易受災，或受災後所承受的衝擊較大。透過對於弱 勢族群的災害防救特性之分析，將可指認出既有政策或防災整備上的弱點，並透過政策的規 範，來促進弱勢族群災害韌性之提升。 近年來，臺灣仍發生多起老人福利機構因火災、淹水等災害事件，因而導致傷亡或使機 構登上媒體版面之案例。這些案例凸顯出老人福利機構在面臨災害時因收容人員的行動不便 及協助人員不足之困境。為強化長期照顧機構防災避難及公共安全效能，行政院於 2017 年底 頒布「強化長期照顧機構公共安全推動方案」，其中作為之一為：督請地方政府針對潛勢區內 之現行機構加強輔導改善其災害撤離相關機制。不過，在擬訂完善的災害疏散機制之前，需 對機構疏散特性有更全面的了解。 因此，本研究就水災情境，以老人福利機構為對象，分析機構的環境特性，以及機構如 何進行災害因應。透過對上述議題的掌握，將有助於相關機構擬訂機構之原地及異地避難機 制或原則，協助老人福利機構在政府的協助下，提升機構之應變效能，增進防災韌性，並維 護機構住民之安全。貳、 研究方法與過程
本研究透過二手資料蒐集與分析，對國內老人福利機構淹水案例調查、問題檢討與對策 分析、國內外老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策、計畫、規範進行彙整。此外， 本研究也利用蒐集國內老人福利機構相關資料，配合淹水潛勢圖資，進行地理資訊空間分析， 從較保守的角度，掌握具有淹水風險的機構資料。為了掌握第一手的機構所處之環境風險、 建築特性，以及機構運作方式、水災因應作為及經驗，本研究透過現地調查方式，掌握個案老人福利機構實質環境，包含周邊及內部環境的概況，也就機構人力、整備作為及應變能力 進行觀察觀察。本研究也透過立意抽樣選擇部分有受災經驗的機構，從其淹水經驗進行調查、 問題檢討，並就原地垂直避難及異地避難對策之意見蒐集與分析。此外，本研究也進行問卷 調查，據以更全面地掌握機構因應水災的整備及決策傾向。
參、 重要發現
從老人福利機構的地理資訊系統分析，若以較寬鬆的日降雨 600mm 事件，模擬較大規模 災情境況，全臺有 206 家機構（佔 18.7%）在當地極端的降雨事件中，有致災之可能。然而， 造成淹水的原因較為複雜，機構可能未必未在淹水潛勢區內，但因如周邊河川之溢堤或潰堤， 亦或水利設施操作之失誤，可能造成機構淹水。淹水潛勢資訊是做為評判機構水災風險的重 要基礎資料，不過，本研究仍建議，機構應結合周邊環境特性（如是否有較大河流、水田、 埤塘等）、歷史淹水事件等資料，作為評估機構淹水風險辨識的基準。 除了機構所在區位外，機構的建築特性對機構的水災因應也有影響。如諸多設於鄉村地 區，特別是非都市計畫區內的機構，其建築多半僅為一樓。當面臨水災時，機構無法進行原 地垂直避難。再則，部份機構之屋頂為鐵皮構造，抗風能力較差。當機構屋頂在颱風事件中 被破壞，二樓以下的機構也可能無法進行原地垂直避難，而需異地避難。另一方面，部份機 構將備援機電設施設置於一樓，甚至是地下室。當面臨淹水事件併同發生停水、停電時，其 備用系統可能也因淹水而無法運作，造成機構無法就地提供住民持續的照顧。而機構周邊若 長時間持續淹水，也可能造成機構物資補給出現狀況，影響機構在特定功能的持續營運。 從本研究的深度訪談及問卷分析中得知，機構在考量淹水風險的不確定性及疏散即面臨 住民持續照顧的風險及營運成本增加，較不傾向事先進行預防性撤離。但這樣的傾向對救災 單位及主管機關而言，將是極為沉重的壓力。部分鄉（、鎮、市、區）災害應變中心指揮官、 救災單位對機構運作及住民需求的了解也有限，當平時缺乏和機構間的溝通，在災時要求機 構強制撤離，並未能提供適合機構的資源時（如派遣軍用卡車載送無法自行移動的住民到一 般的收容場所），也可能造成機構住民持續照顧的議題，以及疏散避難過程中意外的責任歸屬 議題。 上述機構意向與政府單位見解間的衝突，並非沒有解決方案。就政府的災害治理而言，除了 透過法規予以管制外，也可透過提供誘因，或是進行賦能(enabling)與培力(empowerment)。對 機構而言，預防性撤離所代表的即造成住民的不便、人力物力成本的增加，以及可能需要支 付交通業者及收容端業者之必要開銷。政府在平時即應透過風險溝通，讓機構了解機構有責 任照護住民的安全；當發生淹水事件後業者請政府部門協助時，其責任在於機構的應變時機的提供、業者經驗的分享、防災計畫擬定的輔導、相互支援協定（如交通業者、其他性質類 似的機構）的推動、新型態演習方式的導入等，讓機構更了解災害風險及對因應作為有更好 的掌握。而把「疏散」的流程順暢、溝通成本降低後，機構在評估淹水風險與疏散過程的風 險與成本時，則有可能更傾向在對淹水預測有更好掌握時，進行判斷、及早疏散。另外，在 水災疏散避難過程中，也應關注老人照護品質之需求，為了生命安全而緊急撤離，但在這過 程中忽略了原地垂直疏散與異地避難過程中之照護品質關切所衍生應注意事項 當然，除了賦能與培力外，政府的法令管制也很重要。由於機構設置多已符合既有法令、 但既有法令不足之處，則可透過評鑑的設計，促進專家學者協助機構指認災害風險、機構既 有減災、整備不足之處，透過評核的過程，和機構進行更細緻、因地制宜的風險溝通，而不 僅僅讓機構以符合一體適用的法令，誤會機構只要合法就不會有災害風險。 對機構而言，因應水災的疏散避難及應變作業不是只在有水災發生之虞才開始，而必須 從源頭的減災、整備，乃至於災後的復原。因此，本研究在擬定水災應變作業原則時，不僅 僅說明應變之程序，而更結合災前的整備工作，諸如計畫之擬訂、機構人員的訓練與培力、 社會網絡的建立，乃至於災後復原議題。 從國外倡議安養機構制定疏散決策基準來看，其認為老人福利機構（或類似的機構）進 行就地避難或異地避難決策時，必須分析決策者；了解事件指揮系統、分析外部因素：災害 事件的特質、機構所在區位、災害潛勢；分析內部因素：疏散地點、交通方式、物資供應、 員工人力、收容者行動不便特性、機構之建築結構特性等。而這些分析，並非在災害發生當 下即可進行，而需要透過計畫的方式加以思考，並在平時的訓練及演練中讓員工、住民熟悉 應變流程，並加以驗證計畫的合理性。這些決策的基礎，也在於機構對自身的特性及風險分 析，而不是可以超脫這些機構的在地特性據以簡單分析。 因此，本研究建議在未來，政府應透過政策作為，強化機構對於其災害應變之整備，減 少機構進行疏散避難之阻力，進而使機構得以透過機構所能運用之資源，在災害發生前即完 成原地垂直避難抑或異地避難。在這樣的狀況下，機構與政府不僅僅在災時應變要共同努力， 而須結合減災、整備、緊急應變、復原重建等面向來降低災害風險。
Abstracts
Keywords: Senior citizens’ welfare institutions, flood evacuation, warning, vertical evacuation / shelter in-place, off-site evacuation
1. Purpose
In recent years, the population of senior citizen in Taiwan has increased. Some of the senior citizens cannot be taken care by their families or communities, so they need senior citizens’ welfare institutions to host and take care of them. Therefore, the senior citizens’ welfare institutions play an important role in supporting the well-being of the elderly. At the end of June 2018, there were 1,103 senior citizens’ welfare institutions, with 62,742 beds and 48,946 people. From the perspective of emergency management, senior citizens’ welfare institutions are often considered as vulnerable groups: their capability to predict, cope with, and recover from disaster impacts is often lower than that of ordinary households. In emergency management policies, decision makers usually have a high level of concern for vulnerable groups. By identifying vulnerable characteristics of senior citizens’ welfare institution, policy maker can target the institutions in need to improve their resilience.
There have been many senior citizens’ welfare institutions disaster events such as fires and flooding in this decade. Mass media report the events and that attract public and governments’ attention. These events also reveal the dilemma that staffs in welfare institutions that handle daily routine may be insufficient to cope with tasks in emergency. In order to improve the emergency management capability of senior citizens’ welfare institutions, the Executive Yuan implements the "Enhanced Long-Term Care Agency Public Safety Promotion Program" at the end of 2017. One of the goals is to urge local governments to strengthen the emergency management capability of existing institutions in disaster-prone areas. The strategies including develop shelter in place and evacuation procedures to reduce the risk of housed senior citizens.
Therefore, this study analyzes the environmental characteristics of the senior citizens’ welfare institutions and proposes the principles of organizational responses to flood. It will help institutions and other stakeholders to formulate shelter in-place and evacuation mechanisms when facing flood.
better and make the institution saver.
2. Research methods
This research uses secondary data, including flooding case investigation, post-event report, evacuation plans, procedures, policies in Taiwan, US, and Japan to summary the characteristics of flooding events and evacuation characteristics of senior citizens’ welfare institutions. The study also implies GIS analyses to identify the institutions at risk. It also uses on-site observation and in-depth interviews to comprehend the environment characteristics, internal settings, daily routines and experiences of flood responses of the institutions. It also conducts survey to collect data of behaviors of institutions’ flood response.
3. Important findings and suggestions
Based on the GIS analysis, for the scenario of 600 mm precipitation in a day, which is a severe event, 206 institutions (18.7%) may have significant flood impacts. However, the simulation cannot reflect all the causes of flood, such as over topping or levee failure, some institutions that are not within the zone of flood simulation can also be flooded. Though flood simulation map is an important information to identify the flood risk, but broader environment characteristics, e.g. river mainstreams, lakes, and paddy fields nearby, and historical flood data are needed to verify the flood risks of a specific institution.
In addition to location, the architectural characteristics of an institution also have influence on the organization's flood response. For example, many institutions that located in rural areas or in
non-urban planning areas, are mostly only one story. When facing floods, the institution with only one story is unable to conduct vertical evacuation for sheltering in-place. Furthermore, the roof made of light iron frame has poor performance for strong wind. The institution with only two stories cannot conduct vertical evacuation If the roof is failure. In addition, some institutions have their backup electrical and mechanical facilities on the first floor or even in the basement. When flooding, the system may also be failure because of flood. Long duration of flood can also affect the supply logistic and affect the continuity of a senior citizen’s welfare institution.
From the in-depth interviews and survey analysis, this study find that the institutions tend to not evacuate their residents in advance because of operation continuity and cost considerations. However, it brings a heavy pressure on the first responders, such as fire station. Besides, some
emergency managers have only limited knowledge of the characteristics of senior citizens’ welfare institution, their negligent mandatory evacuation order can cause further risk when evacuation and bring issues of responsibility.
There are solutions for the dilemma of to evacuat or not. For disaster governance, in addition to press codes to regulate the institutions’ decision, government can also provide incentive or use enabling and empowerment strategies to enhance the capability of the institutions. Precautionary evacuation brings inconvenience of the residents and increase operation costs of the institutions. Therefore, the institutions tend to not evacuate their residents in advance. If governments conduct effective risk communication to the institution, provide incentives to decrease part of the evacuation costs, the institutions may change their behaviors. Governments can also provide trainings in
emergency planning, mutual aid, and emergency exercise to improve capabilities of institutions. When the obstacles of precautionary evacuation are reduced, institutions may be welling to
evacuate in advance. In addition to enabling and empowerment, code regulations are also important. Though some institutions have issues of non-conforming use, governments can also integrate
annual institution evaluation to communicate with the institutions to reduce flood risk. Flood responses are not only focus on evacuation. Mitigation, preparedness, and recovery are also important. This study purposes the principles for flood emergency response by comprehending pre-event preparedness such as planning, training, and networking, and post-event recovery.
For the emergency managers of senior citizens’ welfare institutions, they need to integrate
knowledge for decision making of sheltering in-place (vertical evacuation) and evacuation (off-site). The aspects of knowledge include incident command system, characteristics of hazards, institution location, evacuation destination, transportation logistic, supplies, manpower, vulnerabilities of residents, building characteristics. The knowledge is not built when in emergency, it is established though planning in advance and is verified by exercise.
This study suggests that governments should strength the institution's efforts to disaster
preparedness and reduce the obstacles of evacuate and evacuate. It can make the institutions more capable to conduct shelter in-place (vertical evacuation) or evacuation (off-site). Governments, institutions and other stakeholders should work together, and integrate mitigation, preparedness, emergency response, and recovery to reduce the flood risk of senior citizens’ welfare institution.
第一章 緒論
第一章 緒論
第一節、 研究緣起
臺灣近年來臺灣高齡人口人數逐年增加；除了總數持續增加外，在少子化的加乘效應下， 臺灣高齡人口的比例亦逐年攀高。以 65 歲以上人數來看，其人口總數從 2011 年底之 2,528,249 人，增加至 2017 年 11 月底止之 3,252,678 人；其佔總人口比例也從 2011 年底之 10.89% 快 速攀升到 106 年 11 月底止之 13.80% (內政部統計處, 2017)。面對高齡人口的增加，全國的老 人福利機構數及病床數也呈現增加趨勢。依 2017 年 10 月底統計資料，全國中之 3 百餘萬老 人中，約有 41 萬人失能。因應人口高齡化及失能狀況，部分高齡長者的照顧，無法由家庭、 社區承擔；因此，老人福利機構也扮演著支持老人福祉之重要角色。我國在 2017 年 10 月底 之長期照顧、安養機構共有 1,099 家，床位數 62,429 床，收容人數 48,156 人；護理之家（統 計至 2017 年 6 月底）518 家，床數 43,447 床；榮民之家 16 家，床數 8,278 床(衛生福利部社 會及家庭署, 2017)。 在家庭結構及社會經濟結構的改變下，臺灣在未來將有更高數量之高齡人口需依賴老人 福利機構照料；這樣的現象和國外先進國家趨勢雷同。從災害防救的角度來看，老人福利機 構常被視為災害弱勢群體：其在預測災害、因應災害及從災害衝擊中復原重建的能力常較一 般家戶低。在防災政策上，決策者通常對弱勢族群有較高之關注。這一方面是弱勢族群可能 較容易受災，或受災後所承受的衝擊較大。透過對於弱勢族群的災害防救特性之分析，將可 指認出既有政策或防災整備上的弱點，並透過政策的規範，來促進弱勢族群災害韌性之提升。 因應老人福利機構內使用者因行動不便等因素，災害應變能力不若青壯年人口來得高； 因此，政府部門對老人福利機構之建築設計標準也有所規範。老人福利機構之設立除應符合 設立標準外，尚須符合建築法、消防法及相關法令規定。然而，這些老人福利機構由於設置 前未必能充分考慮如水災等天然災害之災害風險，而可能設置於災害潛勢區內。依據內政部 建築研究所的老人福利機構與淹水潛勢圖之套疊分析(鄭元良 et al., 2011)，在其所分析的 1,050 家老人福利機構中，雖有 61.33%之機構無淹水潛勢，但有 153 家(14.57%)機構屬高淹水 潛勢分級，214 家(20.38%)機構屬中淹水潛勢分級，另有 39 家(3.72%)機構屬極端降雨事件中 可能致災之淹水潛勢分級。 不過，近年來，臺灣仍發生多起老人福利機構因火災、淹水等災害事件，因而導致傷亡 或使機構登上媒體版面之案例。在老人福利機構的水災諸如 2009 年莫拉克颱風造成南部多處 老人福利機構淹水；2010 年凡那比颱風造成高雄數處機構淹水等事件。其中，2010 年凡那比 颱風時高雄岡山普德老人養護中心 17 名老人泡在水中待援的景象，透過媒體的播送，更讓社 會對於老人福利機構的災害因應更加關注。另一方面，從 2012 年臺南署立新營醫院北門分院護理之家、2016 年新北市私立樂活老人長期照顧中心、2017 年桃園龍潭愛心老人長期照顧中 心、屏東縣恆春南門護理之家等火災事件，造成多位長者罹難，更凸顯出老人福利機構及一 般護理之家在面臨災害時住民行動不便及協助人力不足之困境。 為強化長期照顧機構防災避難及公共安全效能，行政院於 106 年 6 月 13 日由林政務委員 萬億主持，召開「老人長照機構火災檢討及防災對策研商會議」。會中由衛生福利部(護理及 健康照護司、社會家庭署)、內政部(消防署、營建署、建研所)及專家學者、長照機構團體代 表與會。會議結論包含由衛生福利部、內政部檢視主/協辦分工，提出老人福利機構防災之具 體改善作法及推動期程。其中，內政部就建築消防設施、機構設立之樓層與區域、防災教育 訓練及演練、政府監督管理等 4 大面向進行檢討與規劃。其中，有關針對潛勢區內之現行機 構加強輔導改善相關機制，訂定各類機構避難撤離機制之可行性等事項，則仍需檢視老人福 利機構之災害與權益關係者特性，參考國內外經驗，才得以研擬切合實務需求之改善作法。 此外，在民國 106 年 12 月行政院頒布之「強化長期照顧機構公共安全推動方案」，改善作為 第二項中，針對位於災害潛勢區內的機構提出因應做法，其中第(4)項為：督請地方政府針對 潛勢區內之現行機構加強輔導改善其災害撤離相關機制。 從創新的角度來看，中央政府有必要協助地方政府，發展合理、有效的災害撤離機制， 並讓地方政府輔導業者導入適合業者的機制，據以降低災害風險。不過，災害的撤離機制和 災害類型有關。因為不同災害類型有迥異的侵襲速度（有無前制預警階段）、影響範圍、強度 及影響長短，其撤離機制將有所不同。目前在火災的因應上，相關部門已透過防火區劃、消 防設備強化等策略，來降低老人福利機構之火災災害風險。在臺灣主要的天然災害部分，受 地震影響的機構數量甚多，但由於地震缺乏前兆，無法預為疏散撤離，只能在事後因應。在 水災和土石流等坡地災害方面，政府已建立對一般居民的水災、土石流預警機制；不過，對 一般居民的避難撤離機制未必適用老人福利機構方面。由於水災與土石流等坡地災害的避難 撤離行為有所差異，必須分開處理。而考量政策導入的優先次序上，因受水災影響的機構數 量遠大於土石流，故政策似宜先從水災避難撤離作業機制著手，而後續再就機構的土石流避 難撤離作業機制予以強化。 因此，政府宜提供老人福利機構有關對應水災避難撤離之標準及應變作業建議，以協助 具淹水災害潛勢之機構進行事先整備，提升災時因應能力，進而降低相關人員在淹水事件中 受災程度。
第二節、 研究目的、內容及其重要性
第一章 緒論 本研究擬就水災情境，以老人福利機構為對象，並結合其可能收容之失能或行動不便之 長者，分析如何協助此等機構建立災害避難撤離標準。透過具可行性之原地及異地避難機制 或原則之建立，將可協助老人福利機構在標準作業流程及指引下，提升機構之應變效能，增 進防災韌性，並維護機構住民之安全。 本研究之研究主題如下： 1. 國內外老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策計畫規範之彙整比較。 2. 位於災害潛勢區（含非潛勢區但具淹水等災害歷史地區）之老人福利機構案例調查、 問題檢討與對策分析。 3. 研擬建立既有老人福利機構水災（就地避難）應變作業原則，包括水災時垂直避難 移防標準、人力配置、作業流程與空間規劃等。 4. 建立既有老人福利機構水災（異地避難)撤離標準，包括作業流程、避難計畫、預定 避難收容處所需具備區位、交通、設備等基本條件等作業原則之研議。 本案之推動，具有下列重要性： 1. 分析國內老人福利機構在水災緊急應變過程中，就地避難之應變作業及異地避難撤離 之特性及限制，以強化對老人福利機構執行疏散避難之精進作為。 2. 掌握既有老人福利機構在平時之防災整備、組織分工、演習及訓練之狀況，據以找出 其問題，透過既有政府對老人福利機構之評核等機制，強化老人福利機構之平時整備 作為。 3. 了解老人福利機構、收容者家屬、社區、政府災害防救部門、政府醫療及社會福利部 門、民間組織之間的連結及互動關係。透過這樣的科學基礎，可透過這些連結來強化 老人福利機構之就地避難作業原則及異地避難之作業流程、相關資源配合等事項。 4. 掌握政府對老人福利機構之評核與監管機制，並提供本研究之科學研究基礎，作為優 化既有評核內容，改善老人福利機構的災害韌性，以降低其災害風險，並減少政府相 關部門被課責之風險。 5. 掌握更新之老人福利機構之空間、建築、使用等特性，並在促進對應水災應變作業及 避難撤離之基礎下，提供相關法令調整之政策建議。 6. 透過上述作為，保障老人福利機構之被收容者及員工面臨水災衝擊之生命安全。
透過這些成果，將做為修正既有對於老人福利機構之評核、老人福利機構設置之政策建 議，進而達到降低老人福利機構的水災衝擊，保障被收容老人的生命安全，降低收容者家屬 的負擔及災後對政府的可能責難等目標。
第三節、 研究方法及流程
壹、 研究採用之方法
一、 二手資料分析 二手資料分析是運用蒐集到的二手資料，進行分析、歸納等，屬於非介入性研究的一種。 由於本案需進行國內外老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策計畫規範之彙整比較， 以及就位於災害潛勢區（含非潛勢區但具淹水等災害歷史地區）之老人福利機構案例調查、 問題檢討與對策分析，其資料蒐集的空間及時間跨度甚大，本研究在時間及經費限制下，難 以就所有面向進行實際調查及資料蒐集。 二手資料分析的在本研究的來源包含政府相關報告、國內外研究成果、國內外與本研究 主題相關之政府資訊公開文件及出版品、新聞報導資料庫有關過去老人福利機構因應災害， 特別是水災的避難撤離及應變作業之記錄、已出版之重大災害避難安置過程之口述歷史、回 憶錄、經驗傳承進行資料分析、歸納。此外，為了掌握國外避難撤離及應變作業程序，本研 究亦將進行國外避難安置作業作業內容、規範、作業程序、場所營運或設置標準等資料的蒐 集與分析。此外，若有必要，本研究或可就所蒐集到的二手資料，進行內容分析、統計資料 分析，並使得資料的取得可以跨越較大的時間尺度，進行歷史事件的描述。 由於目前諸多學術研究及災害案例可透過網路等方式獲得，本研究也以網路（包含相關 資料庫之查詢）為基礎，蒐集國內外之老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策計畫 規範。此外，本研究也透過新聞媒體等二手資料之分析，了解國內老人福利機構過去受災之 基本資訊，據以擬訂深度訪談訪談大綱。 二、 深度訪談 本研究之目的之一在了解老人福利機構之淹水經驗、檢討問題並進行對策研擬。由於研 究者並非老人福利機構工作人員或是第一線應變人員，必須透過蒐集他人經驗來擷取老人福 利機構在有淹水之虞以及淹水之後之因應作為，了解其採取該作為之原因及外在限制，才能第一章 緒論 陳述某個事情經過、觀點。由於深度訪談可讓受訪者在較沒有壓力的狀況下，以及有較充分 的時間餘裕下，以自身觀點陳述過去發生的經驗。因此，此方法是蒐集非研究者經驗之外的 良好研究方法。此外，由於本研究需研擬建立既有老人福利機構水災（就地避難）應變作業 原則，包括水災時垂直避難移防標準、人力配置、作業流程與空間規劃等；建立既有老人福 利機構水災（異地避難)撤離標準，包括作業流程、避難計畫、預定避難收容處所需具備區位、 交通、設備等基本條件等作業原則之研議，而這些作法或研議之草案也須徵詢相關權益關係 者之看法。本研究透過深度訪談進行較豐富之受災經驗、應變作為、機構觀點等資訊蒐集。 一般來說，深度訪談因為受訪者主觀性問題，有時候存在有信度/客觀性之議題（如陳述 時對自身責任之規避）。不過這可以透過研究者廣泛的經驗，透過訪談技巧的運用，來加以複 證及解析受訪者觀點之主觀性，以讓資料的解析更貼近「真實」。本案研究者有豐富訪談經驗， 且對災害疏散避難、老人福利機構之議題有相當程度的了解。因此，本研究透過增加訪談對 象的樣本數，據以提升資料運用之客觀性。 本研究深度訪談將以立意抽樣方式進行，就老人福利機構對應水災避難撤離及應變作業 之權益關係者進行訪談。深度訪談的對象包含老人福利機構負責人或員工、政府部門災害應 變決策人員等。深度訪談時乃依訪談對象設計訪談大綱，以面對面方式進行直接之互動與資 料蒐集。本研究雖採半結構方式徵詢受訪者在該題綱之看法；不過受訪者仍有相當的餘裕及 空間，提供題綱之外的相關資訊。 三、 專家座談/焦點座談 專家座談/焦點團體是研究者有系統、同時對多位專家、受訪者進行主題討論或是訪談， 並鼓勵相互之討論，以蒐集相關資料，用以評估某項看法、操作方式、政策建議等內容。專 家座談/焦點團體將以立意抽樣方式選取合適之專家。專家座談/焦點團體進行主題討論或是訪 談，並鼓勵相互之討論，可在短時間內蒐集專家的看法。本研究將以災害防救學者、社衛政 部門官員、災害主管機關官員、老人福利專家學者、民間組織、機構代表等為邀請對象。 因本研究進行問卷調查，該問卷內容初稿透過專家座談/焦點團體之檢視，將可提升問卷 之品質，進而提升本研究資料蒐集之信度與效度。而透過災害防救學者、社衛政部門官員、 災害主管機關官員、老人福利專家學者、民間組織、機構代表等對象之意見蒐集，本研究可 透過各領域專家之經驗，共同就本研究所題擬之水災（原地避難）應變作業原則及（異地避 難）避難撤離機制之內容進行討論與修正，強化本研究之研擬成果。 本研究共舉辦兩次專家座談。第一次專家座談於 2018 年 6 月 15 日舉辦，就本研究所蒐 集之國內外老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策計畫規範、國內位於水災潛勢區
老人福利機構災害案例問題檢討、擬發放之調查問卷題項進行討論。第二次專家座談於 2018 年 10 月 3 日辦理，就本研究所題擬之水災（原地避難）應變作業原則及（異地避難）避難撤 離標準進行檢視與討論。本研究進行之深度訪談及專家座談/焦點座談原邀請 17 位，但因恰 碰上豪雨及颱風災害應變事宜，部分專家學者不克與會，實際到場者合計 14 人次。另為彌補 水災之專家學者未能於第一次專家座談到場之缺憾，本研究亦於事後至水利署防災中心，以 深度訪談方式，請教其水災預警機制及對機構水災因應之建議。 表 1-1 本研究兩次專家座談名單 第一次專家座談與會人員 第二次專家座談與會人員 單位 職稱 姓名 單位 職稱 姓名 內政部消防署 署長 陳文龍 內政部消防署 署長 陳文龍 臺北市政府消防局 專門委員 游家懿 臺南市政府消防局 專門委員 林謙哲 衛福部社家署 專員 王秋萍 衛福部社家署 專員 王秋萍 社團法人臺灣老人福利機 構協會 理事長 賴添福 社團法人臺灣老人福利機 構協會 理事長 賴添福 社團法人臺灣長期照顧發 展協會全國聯合會 副理事長 郭麗宴 社團法人臺灣長期照顧發 展協會全國聯合會 常務理事 簡文生 水利署防災中心（因應變請 假，後以訪談替代） 主任 郭純伶 水利署防災中心（因應變請 假，提供書面意見） 主任 郭純伶 國家災害防救科技中心 副研究員 莊明仁 國家災害防救科技中心 組長 李香潔 中央警察大學 教授 潘國雄 高雄市私立雪美蕾人養護 中心 總務 邱鐘緯 國家災害防救科技中心（因 應變請假） 研究員 傅金城 四、 現地調查 由於老人福利機構之空間區位、建築形態、周遭環境、機構內部建築空間環境、工作人 員配置、受災經驗、教育訓練狀況、演習狀況（避難撤離作法、應變作業機制）迥異，本研 究透過現地調查蒐集上述資訊，並結合部分簡易訪談，尋思合理的就地避難應變作業原則及 異地避難機制，以做為發展問卷題項之參考基礎。因此，本研究結合深度訪談，對老人福利 機構進行立意抽樣。研究者將到現地觀察老人福利機構之空間區位、建築形態、周遭環境、 機構內部建築空間環境、工作人員配置、受災經驗、教育訓練狀況、演習狀況（避難撤離作
第一章 緒論 此外，本研究進行過程中，亦從受災機構的背景資料發現：部分受災機構不在淹水潛勢 區內；而週邊在淹水潛勢區的機構，則未必淹水。此外，部分縣市淹水潛勢圖淹水範圍較廣， 位於淹水潛勢區內的機構比例較高（如臺中、南投）。因此，本研究亦就上述特定區位，位於 淹水潛勢之機構進行外部環境觀察，據以評估透過淹水潛勢圖來判別機構淹水風險的可行性 及限制。 五、 調查研究 調查研究，即透過問卷之應用，來蒐集適合分析資料的文件。由於全國老人福利機構總 數約 1 千 1 百家（不含護理之家、榮民之家），本研究在時間及人力限制下，難以進行較大規 模的現地調查。本研究在現地調查之後，就老人福利機構之空間區位、建築形態、周遭環境、 機構內部建築空間環境、工作人員配置、受災經驗、教育訓練狀況、演習狀況（避難撤離作 法、應變作業機制）予以類型化，並就就地避難應變作業原則及異地避難機制等議題進行調 查，來蒐集更廣泛之老人福利機構特性及其對水災就地避難及異地避難之應變作業機制之看 法。 問卷內容經過深度訪談蒐集資料後，將老人福利機構對應水災避難撤離及應變作業等內 容進行概念化及問卷問項編制。編制完後之問卷初稿，已透過第一次專家座談予以確認。 在取得本年度老人福利機構之最新名單、地址及負責人資訊後，本研究對 2017 年底已立 案之所有老人福利機構發放郵寄自填式問卷，共計 1,101 份。不過，考量填答的便利性，本 研究也將同時開放網路問卷填答。因經費限制，本研究無法提供宣導品做為問卷填答之誘因； 不過，本研究將結合網路問卷蒐集資料，來提升問卷之回收率。結合過去政府單位進行郵寄 問卷調查之狀況，本研究原預期調查研究之回收家數約為 2 百家；惟經兩波催收及提供網路 問卷之填寫替代方案之努力下，共收得紙本問卷 265 份，電子問卷 102 份，合計 367 份。
貳、 研究流程
本研究所述之各項研究方法，其步驟及相關關係如下圖 1-1 之流程圖所示。圖 1-1 本研究研究步驟流程圖 計畫範圍研析及工作項目確認 二手資料蒐集與分析 • 國內外老人福利機 構災害避難撤離標 準相關法令及政策 計畫規範 • 國內老人福利機構 淹水案例調查、問 題檢討與對策分析 • 國內老人福利機構 相關地理空間資料 蒐集及分析 深度訪談 • 國內老人福利機構 淹水案例調查、問 題檢討 • 就地避難及異地避 難對策之意見蒐集 與分析 現地調查 • 國內老人 福利機構 實質環境， 包含周邊 及內部環 境 • 機構人力、 整備做為 及應變能 力觀察 第一次專家座談 期中報告 問卷初稿 • 問卷架構與大綱 • 問卷題項發展 問卷調查與 分析 • 問卷定稿 • 問卷發放 • 問卷催收 • 問卷分析 後續現地調查與訪談 • 國內老人福利機構 實質環境，包含周 邊及內部環境 • 機構人力、整備做 為及應變能力觀察 • 研擬之應變機制可 行性討論 機構水災撤離標準與 作業原則研擬 • 水災潛勢區既有老 人福利機構就地避 難應變作業原則 • 水災潛勢區既有老 人福利機構災害異 地避難撤離標準 第二次專家座談 老人福利機構水災撤離標準與作業原則修正 期末報告撰寫 期末報告
第一章 緒論
第四節、 研究成果及預期施政助益
本研究考量可能的水災樣態（如驟雨之積淹水、河川之溢堤或潰堤）在有關就地避難及 異地避難之相關作業原則或流程，以應變機制為主，但同時兼顧其與事前之整備（如機構環 境之診斷、評估內外部資源、平時之演練、與政府機構之雙向通報機制等）及災後的初步復 原之銜接。此外，本研究也考量老人的災害脆弱性及機構本身限制，以及大規模災害下外部 協助單位之能量限制，妥善設計作業原則或流程。本研究進行時，在配合主辦單位協助下， 也多次透過與衛福部之互動，考量各權益關係者的災時特性，共同規劃設計老人福利機構之 水災避難撤離機制，以及提供與本案相關之政策議題討論（如考量水災、火災等不同災害類 型下，老人福利機構之空間配置議題與討論）。 本研究完成之研究成果包含： 1. 國內外老人福利機構災害避難撤離標準相關法令及政策計畫規範之彙整比較。 2. 位於災害潛勢區（含非潛勢區但具淹水等災害歷史地區）之老人福利機構案例調查、 問題檢討與對策分析。 3. 研擬建立既有老人福利機構水災（就地避難）應變作業原則，包括水災時垂直避難移 防標準、人力配置、作業流程與空間規劃等。 4. 建立既有老人福利機構水災（異地避難)撤離標準，包括作業流程、避難計畫、預定 避難收容處所需具備區位、交通、設備等基本條件等作業原則之研議。 本案在建築發展之短中長期效益包含：在短期，指認目前老人福利機構在水災因應上之 土地使用、建築設計及使用方面之議題。在中長期，可提供政府相關部門未來修改老人福利 機構有關土地使用、建築設計等設置標準修法之科學參考依據。 在經濟建設或社會發展之短中長期效益方面，在短期可指認目前老人福利機構在水災因 應上之特性及限制，並研提有關就地避難及異地避難之作業原則、應變機制建議，供災害防 救業務主管機關及老人福利機構目的事業主管機關參考。主管單位可藉由調整既有評核機制， 強化老人福利機構之水災應變能力。在中長期，透過政府部門參酌本案建議之政策作為，將 可減少未來在淹水事件中之老人福利機構人員傷亡，降低家屬之災害衝擊，並減緩政府相關 部門因災害事件而被課責、承擔政治責任之壓力。第二章 文獻回顧
第二章 文獻回顧
第一節、 臺灣水災特性與因應、預警機制
壹、 臺灣水災的特性
從流域的水文循環來看，可分為水的輸入、儲存及輸出。其中，輸入如降雨、雪融化等； 儲存包含因植物等之截留、在窪地的儲蓄、入滲與地下水；輸出則包含蒸散、流出等等。其 中，水文循環中，輸入量（降雨量）等於儲存量（截留、窪蓄、入滲與地下水）加上輸出量 （蒸發散量與流出量）。若輸入量太大，輸出量不足，則將造成在流域內的儲存；而在窪地的 過多水量，則將造成淹水。整體而言，淹水的特性，受到降雨、地貌、地文、地表覆蓋或土 壤地質及人類土地使用等因素之影響。 臺灣地區年均雨量約 2,501mm （1949~2014 年間），相較之下，全球年平均雨量是 973mm。 臺灣的降雨時空分佈不均，78%年雨量集中在 5-10 月，其中有 2/3 的降水直接逕流入海。每 年 5 月到 10 月的豐水期與 11 月至 4 月枯水期雨量之相比，在北部約為 6:4，中部為 8:2，而 南部卻高達 10:1。相較之下，臺灣南部降雨相對於北部集中，超過 8 成的雨量降於 5 至 10 月。 整體來說，臺灣大部分雨水來源主要為颱風帶來的豐沛雨量，其次是梅雨期間。臺灣 7 月至 9 月三個月中發生的颱風數約佔全年的 80%，並可能帶來極大降雨。就降雨記錄而言，臺灣 小時與日最大降雨量約為 300mm 與 1,748mm。臺灣地區 1 小時~3 日之最大降雨值幾乎為世 界極值之 85% ~ 93%，約為日本之 1.6 倍（余嘉裕，年份不詳）。 臺灣地形陡峭，降水迅速流出。臺灣中央山脈南北縱走，高峰許多超過 3,000 公尺，造 成臺灣河川大都東西流向，注入太平洋及臺灣海峽。由於臺灣東西最寬處也不過 150 公里， 故河川皆坡陡流急，集流時間短促，洪峰流量較大。在地文方面，臺灣近幾十年來都市化， 都市發展用地增加與產業發展，對土地利用的造成顯著影響。整體而言，農林牧用地減少， 建築交通用地增加，也影響雨水入滲減少、總逕流量增加與逕流到達時間減短。 臺灣主要分兩種類型，即外洪與內澇。外水是流在河道的水，當上游山區集水區的洪水 經由河道往下游排放，當河道無法容納颱洪期間之大量雨水或其他原因，而致河水溢過堤防 或護岸或潰堤等致災。一般的洪災(flood)是指外水河川滿溢所造成的災害。在堤坊內側（都 市、聚落側）所造成的積水，稱為內水。因雨水降於都市地區，排水系統無法及時將之貯蓄 或排除至河道，造成溢淹。在中文中，亦稱為澇災或都市積/淹水。 造成臺灣洪水或積淹水的原因主要如下： 雨量過大：當雨量超過防洪設施的保護標準，就會有洪水溢流。另一方面，由於都 市發展，人類活動範圍可能侵占了原有行水區，造成致災機會越大。如琳恩颱風、 賀伯颱風，納莉颱風期間，因基隆河溢堤，造成臺北都會區淹水。 防洪硬體設施破壞：包含水庫潰壩、河川洪水造成潰堤、洪水淹過抽水站之冷卻機 組而造成抽水站失效等。例如納莉颱風，洪水淹沒南港抽水站、淹沒玉成抽水站之 冷卻系統機組，造成後續淹水，並後續引發多處抽水站的失靈。 防洪措施管理或操作不當：如水門關不下來、忘了關、抽水機於汛期緊急時候失效。 例如 1996 年賀伯颱風，抽水站還未建置完成，水門無法利用抽水站配備之電力，緊 急時水門無法順利關上，以致外水淹入市區 不適當人為開發：諸如山坡地不當使用、濫伐森林、水土保持之破壞、濫採陸地土 石的問題、與水爭地、都市化及集水區的開發、地下水超抽造成地層下陷等。 整備不足與應變失靈：包含平時風險溝通不足、防災演練與準備不足、預警訊息未 能有效傳遞、居民未即時採取適當防護作為，如疏散避難等。
貳、 災害因應與風險降低的通則
1 面對具不確定性、具負面效應、發生在未來的災害風險，世界的主流趨向不拘泥於災害 類型，而以全災害角度，將透過減災、整備、緊急應變、復原重建四大面向來降低災害風險。 減災：是採用工程方法或政策措施，來降低一個地區未來危害發生的頻率、規模及社會 經濟衝擊。其方法如佈設堤防、透過土地使用管理引導城鄉朝向安全發展。 整備：包含所有可以促進減災、緊急應變及復原重建的政策與措施。如防災演練、相關 救災機具配置及人員訓練等。 緊急應變：緊急應變是在災害發生階段，包含災害有發生之虞、發生當時、以及發生之 後不久，所採取的保護生命、減少財產損失、增進復原的行動。其措施包含 對於災害的偵測監控、搶修搶險、災害預警、疏散受威脅的民眾、提供緊急 避難所、緊急醫療、搜救、強化基礎建設及房屋建築等（重要概念將於後述）。 復原重建：包含了短期的基本生活維持系統建立，以及長期回復到原有生活方式之一切 作為。復原的初期作包含整合性災損評估，收集、整理、分配賑災物資，組第二章 文獻回顧 織志願團體、社區基本服務的恢復等。中長期階段則包含基礎設施（如道路 及維生管線）、房屋住宅、商業設施、公共建築的修復、重建以及功能的恢復。 圖 2-1 災害防救措施與風險降低 從老人福利機構的水災疏散撤離的作業來看，雖其屬於應變階段，但若沒有透過減災來 降低災害風險，將使得應變階段對負荷過大。再則，若缺乏災前的應變整備，也將使得應變 難以進行。而當災害發生後，也需要有適當的復原重建才能協助機構快速恢復日常運作。
Lindell, Prater, & Perry (2006) 就組織的緊急應變作為，從全災害的觀點，提出了相當完 整的概念架構，如圖 2-2。組織在進行災害緊急應變前，需先指認其織特性，包含掌握其空間 區位、建築環境以及組織內部特性（關於老人福利機構之相關細節，待後文討論）。由於組織 特性不一，對災害的減災、整備、應變跟復原重建的做法也不一樣。Lindell 等人(2006)將災 害視為因為「能量/物質的釋放」，超出人類所能控制之範圍。舉例來說，造成災害性的大地 震，多源於斷層錯動所產生地殼搖動的能量釋放；而流速較低的淹水則為物質（水）的釋放 超出我們所能控制之狀態；至於海嘯、土石流等，則兼具有超出我們控制力的「能量/物質釋 放」。從圖 2-2.來看，在不同轄區的自然環境及人文特性的背景下，「能量/物質釋放」有特定 的時、空分布。面對可前置預警的災害，我們可在災害還沒發生時，透過「分析研判」來預 測這些「能量/物質釋放」可能的「衝擊地區」。這時候，我們可以採取「危害操作」（hazard
operation）措施，使「能量/物質釋放」的「衝擊地區」變小。如在可能淹水的地方預先設置 抽水機，減少淹水發生的情形。從風險降低的角度來看，減小災害的影響範圍、影響時間， 便可降低部分風險。 圖 2-2 組織的緊急應變架構 然而，即便採取這些作為，面對較大規模的災害，老人福利機構等對象仍會受災害影響。 因此，福利機構須採取相關的「危害操作」，減少災害影響。這些保護措施諸如淹水時的堆沙 包、放置擋水閘門、將一樓的設備搬到較高處等。另一方面，降低受影響的住民/居民/員工「暴 露」在災害中，也可降低進一步風險。如發生水災前，機構預為進行垂直避難或易地避難。 但若前述措施不及實施，使得災情發生，則需要進行居民生命與健康的保護與維持，而且多 半需借助外力。這些作為包含搜救、緊急救護、醫療照護、後續避難安置等等，以避免災害 負面衝擊持續擴大。整個應變過程，也需要透過「應變作業」來加以支持。有關老人福利機 構之應變作業原則，於後文說明。
參、 臺灣水災的相關預警機制
對老人福利機構因應水災的緊急應變過程中，「分析研判」的內容包含：1.掌握災害的自資料來源：本文改編自Lindell, Prater, & Perry, 2006
避免暴露 疏散 居家防護 出入管控 避免能量/物 質釋放及調整 之行動 事故之降低 搜救 緊急救護 運輸 醫療照護 財產保護 加固房屋外圍 確保家具安全 關閉瓦斯、電源 能量/物質釋放 衝擊地區 暴露 財產損失 災情 (生活及 健康影響) 社區社會人文特性及環境特性 危害操作 分析研判、應變作業 居民防護
第二章 文獻回顧 的自然特性及動向，對機構而言有相當重要性。在災害的自然特性方面，對於常見的災害類 型，政府發放災害訊息（包含災害預警）時，多半會透過分級的方式來簡化災害的複雜程度 及增進溝通。此外，由於臺灣的高災害風險，政府在相關防災資訊已投入多年的努力及大量 經費，並提供多樣化的防災預警訊息與資訊服務。 一、 降雨、颱風相關資訊服務與預警 交通部中央氣象局是臺灣提供氣象資訊服務的單位。氣象局的資訊產品包含： 豪、大雨特報 氣象局將降雨分為大雨、豪雨、大豪雨、超大豪雨；其標準及警戒事項如圖 2-3 所示。 圖 2-3 大雨、豪雨特報之降雨標準及其警戒事項 颱風警報 當有颱風接近臺灣時，氣象局會發布颱風警報。其中當預測颱風 7 級風暴風範圍可能侵 襲臺灣本島或澎湖、金門、馬祖 100 公里以內海域之 24 小時前，發布海上颱風警報。若預測 Source: 中央氣象局，http://www.cwb.gov.tw/V7/knowledge/faq/rainfaq.htm
18 小時後，颱風之 7 級風暴風範圍可能侵襲臺灣本島或澎湖、金門、馬祖陸上，則發布陸上 颱風警報。氣象局提供颱風預測路徑，以及警戒範圍，如圖 2-4。 資料來源：中央氣象局 圖 2-4 蘇迪勒颱風之海上陸上颱風警報單 颱風的強度是依照「近中心最大平均風速」來做劃分，不同的氣象機構之間有不同的劃 分標準，臺灣中央氣象局把颱風劃分為「輕度颱風」、「中度颱風」與「強烈颱風」三種強度。
第二章 文獻回顧 ~ 32.6 m/s、34 ~ 63 kt），約當於美國的熱帶風暴。中度颱風近中心最大平均風速為 118 ~ 183 km/h（32.7 ~ 50.9 m/s、64 ~ 99 kt），相當於美國的 1 至 2 級颶風。強烈颱風近中心最大平均 風速大於 184 km/h（51 m/s、100 kt），相當於美國的 3 至 5 級颶風。 降水現況 氣象局提供各測站的降雨資料。此外，其也提供各地當日累積雨量資訊。而透過雷達回 波動畫產品，也可供使用者掌握下雨的過去及即時狀況，並據以判斷未來降雨的可能趨勢。 中央氣象局也將這產品透過網站、行動裝置 APP 予以提供，如圖 2-5。 圖 2-5 行動裝置 APP 上之當日累積雨量與雷達回波突 降水預報 氣象局近年來提供的產品多樣化，在平時即提供定量降水預報，並可透過手機 APP 與網 站查詢。而颱風警報發布後，氣象局也會依據縣市為原則，預報平地與山區之降雨狀況。
圖 2-6 氣象局定量降水預報
第二章 文獻回顧 二、 淹水預警資訊服務 在水利署的防災資訊服務網提供淹水警戒、河川水位警戒、水庫洩洪警戒、員山子分洪、 枯旱預警等資訊。其中，淹水警戒是採用 1、3、6、12 及 24 小時各延時淹水之雨量警戒值標 準判定，其警戒以鄉（鎮、市、區）為單位發送。二級警戒是指如持續降雨，其轄內易淹水 村里及道路可能三小時內開始積淹水。一級警戒則為如持續降雨，其轄內易淹水村里及道路 可能已經開始積淹水。 資料來源：經濟部水利署，2010，防汛策進整備與淹水預警系統，http://www.geospatial. org.tw/download/防汛策進整備與淹水預警系統 圖 2-8 水利署淹水警戒資訊網頁 河川警戒水位分成三級。其中，三級警戒水位是指河川水位預計未來 2 小時到達高灘地 之水位。二級警戒水位是指河川水位預計未來 5 小時到達計畫洪水位(或堤頂)時之水位。一 級警戒水位指河川水位預計未來 2 小時到達計畫洪水位(或堤頂)時之水位。(地圖以紅色表示 一級)。
資料來源：經濟部水利署，2010，防汛策進整備與淹水預警系統，http://www.geospatial. org.tw/download/防汛策進整備與淹水預警系統 圖 2-9 水利署河川警戒水位示意圖 水利署除了透過網站、行動裝置 APP 提供上述訊息外，亦提供主動式服務，老人福利機 構或民眾可透過註冊方式，訂閱主動式民眾淹水預警，當達到警戒值時，水利署可透過主動 發送簡訊方式，提供河川水位、淹水警戒等訊息。 圖 2-10 水利署主動式民眾淹水預警系統及資訊提供內容 高灘地
2小時
計畫洪水位 三級警戒水位(注意)
二級警戒水位(警戒)
2小時
5小時
警戒單通報 加強水情及堤防安全巡防 堤防設施搶險及災害搶救 避難指示及誘導 一級警戒水位(危險)
• 中央管河川已訂警戒水位 • 縣市管河川多數尚未訂定 避難準備開始 防救災動員及機具準備 注意水位持續上升 關閉或禁止河川區域通行 警告高灘地活動民眾疏散 警戒單通報 注意水位上升及降雨 防救災動員及機具待命 加強水情警戒及警戒通報 避難勸告及完成避難準備第二章 文獻回顧
第二節、 老人福利機構的水災因應特性
壹、 老人福利機構與水災因應
臺灣因 2009 年莫拉克及 2010 年凡那比颱風造成臺灣南部廣泛的水災，不少老人福利機 構也受其影響；部份研究者分析當時老人福利機構淹水事件及其因應，也累積部分研究成果。 老人福利機構的住民因為年老及疾病等問題，行動力較弱，災時需要他人協助撤離，被 視為有較高災害敏感性（李香潔等，2013）。老人福利機構主要以收容自主避難困難之行動不 便者居多，因住民需要額外醫療服務、護理需求、失智等生活難以自理，致使其因應災害的 能力較低，須依賴外力的協助，其屬性歸類為避難弱勢族群（Jacqueline Rhoads，2008）。老 人福利機構收容者因屬災害脆弱性較高之族群，在災時需要外力協助救援，在機構中，第一 線的協助人力即為機構內的工作人員。以既有老人福利機構設立標準而言，考量業者在節省 成本下，可能會依照法令的最低標準配置工作人員，長期照顧機構每 15 人配置 1 名護理人員， 夜間每 15 人配置 1 名照顧服務人員。工作人力雖符合法規規範，惟法定人力配置在災前減災 整備、災時應變及災後復原工作，是否足以發揮效用，仍有待進一步的分析與檢討。 李香潔等人（2013）透過訪談、因果鍊分析，討論影響老人福利機構面臨水災撤離相關 因應之因素。機構是否得以即時撤離。而其相關因素包含政府的預警、外援人力的及時到位、 機構住民特性、機構的因應計畫、機構人力整備等因素影響。透過因果鍊分析的結果指出： 是否有合適的避難處所，受到動員正式網絡、動員非正式網絡、人力物資整備所影響；而撤 離工具的安排，則同時受到正式與非正式網絡的影響。 資料來源：老人福利機構水災撤離因應韌性分析(2013) 圖 2-11 老人福利機構及時撤離之因應韌性影響因素資料來源：老人福利機構水災撤離因應韌性分析(2013) 圖 2-12 撤離工具安排及避難收容因應韌性影響因素
蔡光超、石富元、石崇良、林芳郁（2006）針對國內照護相關機構進行問卷調查，結果 發現在災害應變計畫、防減災措施、人員教育訓練及主管經營理念等方面，與醫療照護組織 認證聯合委員會(joint commission on accreditation of health organizations, JCAHO)評鑑標準有 甚大落差。此外，機構為使有限營運成本及相關經費補助獲得最大收益，對防災整備（如物 資整備、機構空間或設施與設備之設置）之資金挹注較少。
貳、 老人福利機構的空間區位與建築特性
國內有關老人福利機構因應水災避難撤離標準及應變作業原則之相關研究中，目前以內 政部建築研究所與國家災害防救科技中心之成果最為豐富。其中，內政部建築研究所於 2011 年所進行之「老人安養機構避難空間應變能力調查之研究」，曾對老人福利機構之水災避難之 空間需求進行討論(鄭元良 et al., 2011)，如表 2-1。在研究中，其就老人福利機構之空間、人 力、設備、物資、通訊與交通等面向進行就地避難及異地避難之討論。不過，因該研究著眼 於避難空間條件與需求之分析，而未著重於就地避難及異地避難之應變機制討論。此外，從 日本 2011 年東北地震研究與災例來看，在設備部分也要考量收容空間的冷暖氣設備。因老人 本身體溫調節能力不佳，如空間換氣量不足，長期將造成溫度過高或過低之環境，不利照護 品質與老人生命安全。第二章 文獻回顧 表 2-1 老人福利機構水災避難空間條件與需求 條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構 空間 就地避難(往高 樓層) 1.面積：每人3.3平方公尺以上 2.機構建築本身，沒淹到水的高樓 層 1.面積：每人1平方公尺以上 2.機構建築本身，沒淹到水的高樓 層 移地撤離(往異 地收容場所) 1.面積：每人3.3平方公尺以上 2.提供走道空間或空房供收容人員 暫住 3.交通、通訊都能與外界保持聯 繫，並且是安全之場所 1.面積：每人1平方公尺以上 2.提供走道空間或空房供收容人 員暫住 3.交通、通訊都能與外界保持聯 繫，並且是安全之場所 人力 就地避難(往高 樓層) 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工、消防單位、救災志願組 織等 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 移地撤離(往異 地收容場所) 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工、消防單位、救災志願組 織等，後送單位派車接送 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 4.心理諮詢師：安撫收容人員情緒 5.異地收容之機構需提供人力協助 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工，後送單位派車接送 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 4.心理諮詢師：安撫收容人員情緒 5.異地收容之機構需提供人力協 助 設備 就地避難(往高 樓層) 1.發電機 2.折疊式搬運椅 3.擔架、輪椅等輔具 4.抽痰機、製氧機等醫療設備 1.發電機 移地撤離(往異 地收容場所) 1.收容場所必需能夠提供用電、用 水 2.擔架、輪椅等輔具 3.抽痰機、製氧機等醫療設備 1.收容場所必需能夠提供用電、用 水 物資 就地避難(往高 樓層) 1.水：水塔(災前確認滿水位)、包裝 飲用水 2.食物：米、麵、即食食品、沖泡 食品，如備有冷凍庫可存放生鮮 1.水：水塔(災前確認滿水位)、包 裝飲用水 2.食物：米、麵、即食食品、沖泡 食品，如備有冷凍庫可存放生
條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構 食品。建議備有烹調設備。 3.衣物寢具：保暖衣物、棉被、枕 頭、床單 4.衛材：衛生紙、紙尿褲、清潔用 品 5.照明：手電筒和電池、蠟燭和打 火機 6.營養飲品 鮮食品。建議備有烹調設備。 3.衣物寢具：保暖衣物、棉被、枕 頭、床單 4.衛材：衛生紙、紙尿褲、清潔用 品 5.照明：手電筒和電池、蠟燭和打 火機 物資 移地撤離(往異 地收容場所) 1.由收容場所儲備大部分的物資並 提供使用 2.機構協助收容人員攜帶個人物 品、衣物 1.由收容場所儲備大部分的物資 並提供使用 2.機構協助收容人員攜帶個人物 品、衣物 醫療 就地避難(往高 樓層) 1.急救藥品 2.機構幫收容人員準備個人藥物 1.急救藥品 移地撤離(往異 地收容場所) 1.收容場所若為醫院可立即看診， 或出外看診 2.機構幫收容人員準備個人藥物 1.收容場所若為醫院可立即看 診，或出外看診 通訊 與交 通 就地避難(往高 樓層) 請工作人員事先將手機充電，避難 時輪流使用手機或市話，保持跟外 界的聯繫 請工作人員事先將手機充電，避 難時輪流使用手機或市話，保持 跟外界的聯繫 移地撤離(往異 地收容場所) 1.救護車：人員撤離與出外轉診 2.貨車：運送物資 1.中小型巴士：人員撤離 2.救護車：出外轉診 3.貨車：運送物資 資料來源：鄭元良等，2011。 備註：上述計畫執行時，長期照顧機構定義與現行法令之定義已略有差異。 老人福利機構之區位，是影響機構脆弱性高低的因子（趙子元，2015）。當機構面臨災害 過程中，除內部人力與災害應變作業程序外，外部疏散運送、安置機構距離、物資運送可及 性等牽涉到機構空間之區位問題。建築環境的改善是老人安養護機構因應水災時可考慮的策 略之一。未來此類建物新建或改建時應可考慮：新設機構建築為至少二層樓以上建物，在二 樓盡可能提供小型廚房和物資的儲備，規劃足夠的供電、供水以作為因應；此外，機構須與 外界保持良好通訊，預先規劃疏散撤離路線等（陳柏宗、姚昭智、溫如慧，2009）。
