老人福利機構的水災因應特性

壹、 老人福利機構與水災因應

臺灣因 2009 年莫拉克及 2010 年凡那比颱風造成臺灣南部廣泛的水災，不少老人福利機 構也受其影響；部份研究者分析當時老人福利機構淹水事件及其因應，也累積部分研究成果。

老人福利機構的住民因為年老及疾病等問題，行動力較弱，災時需要他人協助撤離，被 視為有較高災害敏感性（李香潔等，2013）。老人福利機構主要以收容自主避難困難之行動不 便者居多，因住民需要額外醫療服務、護理需求、失智等生活難以自理，致使其因應災害的 能力較低，須依賴外力的協助，其屬性歸類為避難弱勢族群（Jacqueline Rhoads，2008）。老 人福利機構收容者因屬災害脆弱性較高之族群，在災時需要外力協助救援，在機構中，第一 線的協助人力即為機構內的工作人員。以既有老人福利機構設立標準而言，考量業者在節省 成本下，可能會依照法令的最低標準配置工作人員，長期照顧機構每 15 人配置 1 名護理人員，

夜間每 15 人配置 1 名照顧服務人員。工作人力雖符合法規規範，惟法定人力配置在災前減災 整備、災時應變及災後復原工作，是否足以發揮效用，仍有待進一步的分析與檢討。

李香潔等人（2013）透過訪談、因果鍊分析，討論影響老人福利機構面臨水災撤離相關 因應之因素。機構是否得以即時撤離。而其相關因素包含政府的預警、外援人力的及時到位、

機構住民特性、機構的因應計畫、機構人力整備等因素影響。透過因果鍊分析的結果指出：

是否有合適的避難處所，受到動員正式網絡、動員非正式網絡、人力物資整備所影響；而撤 離工具的安排，則同時受到正式與非正式網絡的影響。

資料來源：老人福利機構水災撤離因應韌性分析(2013) 圖 2-11 老人福利機構及時撤離之因應韌性影響因素

資料來源：老人福利機構水災撤離因應韌性分析(2013) 圖 2-12 撤離工具安排及避難收容因應韌性影響因素

蔡光超、石富元、石崇良、林芳郁（2006）針對國內照護相關機構進行問卷調查，結果 發現在災害應變計畫、防減災措施、人員教育訓練及主管經營理念等方面，與醫療照護組織 認證聯合委員會(joint commission on accreditation of health organizations, JCAHO)評鑑標準有 甚大落差。此外，機構為使有限營運成本及相關經費補助獲得最大收益，對防災整備（如物 資整備、機構空間或設施與設備之設置）之資金挹注較少。

貳、 老人福利機構的空間區位與建築特性

國內有關老人福利機構因應水災避難撤離標準及應變作業原則之相關研究中，目前以內 政部建築研究所與國家災害防救科技中心之成果最為豐富。其中，內政部建築研究所於 2011 年所進行之「老人安養機構避難空間應變能力調查之研究」，曾對老人福利機構之水災避難之 空間需求進行討論(鄭元良 et al., 2011)，如表 2-1。在研究中，其就老人福利機構之空間、人 力、設備、物資、通訊與交通等面向進行就地避難及異地避難之討論。不過，因該研究著眼 於避難空間條件與需求之分析，而未著重於就地避難及異地避難之應變機制討論。此外，從 日本 2011 年東北地震研究與災例來看，在設備部分也要考量收容空間的冷暖氣設備。因老人 本身體溫調節能力不佳，如空間換氣量不足，長期將造成溫度過高或過低之環境，不利照護 品質與老人生命安全。

第二章 文獻回顧

條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構

第二章 文獻回顧 Florida Health Care Education and Development Foundation (2008)倡議安養機構制定疏散決策 基準。該報告建議，安養機構進行要就地避難抑或異地避難，需要考量外部及內部因素。外 機構的收容者等事項(Oklahoma State Department of Health, 2005)。

整體而言，機構應先指認計畫的目的、機構特性及所在區位的災害潛勢、相關法令或政 策規範。在疏散避難相關之規劃，也應考量疏散撤離的啟動時機為何、有多少資源可動員、

避難安置的目的地及交通資源、通報系統、職責權限、住民特性及特殊病歷清單等內容（Jones, V. A., C.R.M., & Keyes, K. E.，2008）。

美國的研究者與政府部門，也針對安養機構的計畫進行相關評估。如 Castle (2008)蒐集 2134 份美國安養機構之疏散計畫並進行分析。其發現，96%計畫提到飲用水的供給，然而僅 有 31%的計畫有比較完善的疏散路徑規劃。而美國衛福部督察長辦公室也就安養機構之緊急 應變整備，進行跨時序的分析(Levinson, 2006, 2012)。其在 2006 年的分析中，提到美國 94%

的安養機構之應變計畫符合聯邦標準，而 80%的安養機構進行相關訓練。安養機構就地或是 異地避難的決策，則受到多個機構所影響。在研究中抽樣的有受颶風影響的機構，無論其採

異地或就地避難，均遭遇到相關問題。而安養機構的工作人員並不會均依據應變計畫進行應 構在進行災害應變過程中造成的死亡率增加議題。Dosa 等人(2012)針對美國在 Katrina、Rita、

Gustav 及 Ike 四個颶風事件中進行異地避難的安養機構之災時死亡率分析。在研究中，其發 Kosberg, & McDonald, 1989; Nomura et al., 2013)。

美國衛生福利部督察長辦公室(OIG, Department of Health and Human Services)針對卡翠 娜颶風後檢視安養機構疏散避難的報告也指出：安養機構的就地或是異地避難決策，受到諸

第二章 文獻回顧

安養機構的工作人員並非均照所列之計畫進行整備、應變。此外，該報告也發現，許多安養 機構的應變計畫內容多參考樣本，僅僅做名目上的更動，但未依機構實際狀況，並依據實際 演習所遇到狀況予以調整、修訂。在研究中的個案，無論採異地或就地避難，均遭遇到相關 許多疏散、營運維持問題。該報告也指出，州政府與地方政府之緊急應變機構跟安養機構間 的聯繫亦不佳（Brown, Heyer, &Polivka，2007）。

綜合上述研究，安養機構在遭遇水災時可能面臨原地避難或異地撤離之決策，若有機會