臺灣水災特性與因應、預警機制

壹、 臺灣水災的特性

從流域的水文循環來看，可分為水的輸入、儲存及輸出。其中，輸入如降雨、雪融化等；

儲存包含因植物等之截留、在窪地的儲蓄、入滲與地下水；輸出則包含蒸散、流出等等。其 中，水文循環中，輸入量（降雨量）等於儲存量（截留、窪蓄、入滲與地下水）加上輸出量

（蒸發散量與流出量）。若輸入量太大，輸出量不足，則將造成在流域內的儲存；而在窪地的 過多水量，則將造成淹水。整體而言，淹水的特性，受到降雨、地貌、地文、地表覆蓋或土 壤地質及人類土地使用等因素之影響。

臺灣地區年均雨量約 2,501mm （1949~2014 年間），相較之下，全球年平均雨量是 973mm。

臺灣的降雨時空分佈不均，78%年雨量集中在 5-10 月，其中有 2/3 的降水直接逕流入海。每 年 5 月到 10 月的豐水期與 11 月至 4 月枯水期雨量之相比，在北部約為 6:4，中部為 8:2，而 南部卻高達 10:1。相較之下，臺灣南部降雨相對於北部集中，超過 8 成的雨量降於 5 至 10 月。

整體來說，臺灣大部分雨水來源主要為颱風帶來的豐沛雨量，其次是梅雨期間。臺灣 7 月至 9 月三個月中發生的颱風數約佔全年的 80%，並可能帶來極大降雨。就降雨記錄而言，臺灣 小時與日最大降雨量約為 300mm 與 1,748mm。臺灣地區 1 小時~3 日之最大降雨值幾乎為世 界極值之 85% ~ 93%，約為日本之 1.6 倍（余嘉裕，年份不詳）。

臺灣地形陡峭，降水迅速流出。臺灣中央山脈南北縱走，高峰許多超過 3,000 公尺，造 成臺灣河川大都東西流向，注入太平洋及臺灣海峽。由於臺灣東西最寬處也不過 150 公里，

故河川皆坡陡流急，集流時間短促，洪峰流量較大。在地文方面，臺灣近幾十年來都市化，

都市發展用地增加與產業發展，對土地利用的造成顯著影響。整體而言，農林牧用地減少，

建築交通用地增加，也影響雨水入滲減少、總逕流量增加與逕流到達時間減短。

臺灣主要分兩種類型，即外洪與內澇。外水是流在河道的水，當上游山區集水區的洪水 經由河道往下游排放，當河道無法容納颱洪期間之大量雨水或其他原因，而致河水溢過堤防 或護岸或潰堤等致災。一般的洪災(flood)是指外水河川滿溢所造成的災害。在堤坊內側（都 市、聚落側）所造成的積水，稱為內水。因雨水降於都市地區，排水系統無法及時將之貯蓄 或排除至河道，造成溢淹。在中文中，亦稱為澇災或都市積/淹水。

造成臺灣洪水或積淹水的原因主要如下：

 雨量過大：當雨量超過防洪設施的保護標準，就會有洪水溢流。另一方面，由於都 市發展，人類活動範圍可能侵占了原有行水區，造成致災機會越大。如琳恩颱風、

賀伯颱風，納莉颱風期間，因基隆河溢堤，造成臺北都會區淹水。

 防洪硬體設施破壞：包含水庫潰壩、河川洪水造成潰堤、洪水淹過抽水站之冷卻機 組而造成抽水站失效等。例如納莉颱風，洪水淹沒南港抽水站、淹沒玉成抽水站之 冷卻系統機組，造成後續淹水，並後續引發多處抽水站的失靈。

 防洪措施管理或操作不當：如水門關不下來、忘了關、抽水機於汛期緊急時候失效。

例如 1996 年賀伯颱風，抽水站還未建置完成，水門無法利用抽水站配備之電力，緊 急時水門無法順利關上，以致外水淹入市區

 不適當人為開發：諸如山坡地不當使用、濫伐森林、水土保持之破壞、濫採陸地土 石的問題、與水爭地、都市化及集水區的開發、地下水超抽造成地層下陷等。

 整備不足與應變失靈：包含平時風險溝通不足、防災演練與準備不足、預警訊息未 能有效傳遞、居民未即時採取適當防護作為，如疏散避難等。

貳、 災害因應與風險降低的通則

面對具不確定性、具負面效應、發生在未來的災害風險，世界的主流趨向不拘泥於災害 類型，而以全災害角度，將透過減災、整備、緊急應變、復原重建四大面向來降低災害風險。

減災：是採用工程方法或政策措施，來降低一個地區未來危害發生的頻率、規模及社會 經濟衝擊。其方法如佈設堤防、透過土地使用管理引導城鄉朝向安全發展。

整備：包含所有可以促進減災、緊急應變及復原重建的政策與措施。如防災演練、相關 救災機具配置及人員訓練等。

緊急應變：緊急應變是在災害發生階段，包含災害有發生之虞、發生當時、以及發生之 後不久，所採取的保護生命、減少財產損失、增進復原的行動。其措施包含 對於災害的偵測監控、搶修搶險、災害預警、疏散受威脅的民眾、提供緊急 避難所、緊急醫療、搜救、強化基礎建設及房屋建築等（重要概念將於後述）。 復原重建：包含了短期的基本生活維持系統建立，以及長期回復到原有生活方式之一切

作為。復原的初期作包含整合性災損評估，收集、整理、分配賑災物資，組

第二章 文獻回顧

織志願團體、社區基本服務的恢復等。中長期階段則包含基礎設施（如道路 及維生管線）、房屋住宅、商業設施、公共建築的修復、重建以及功能的恢復。

圖 2-1 災害防救措施與風險降低

從老人福利機構的水災疏散撤離的作業來看，雖其屬於應變階段，但若沒有透過減災來 降低災害風險，將使得應變階段對負荷過大。再則，若缺乏災前的應變整備，也將使得應變 難以進行。而當災害發生後，也需要有適當的復原重建才能協助機構快速恢復日常運作。

Lindell, Prater, & Perry (2006) 就組織的緊急應變作為，從全災害的觀點，提出了相當完 整的概念架構，如圖 2-2。組織在進行災害緊急應變前，需先指認其織特性，包含掌握其空間 區位、建築環境以及組織內部特性（關於老人福利機構之相關細節，待後文討論）。由於組織 特性不一，對災害的減災、整備、應變跟復原重建的做法也不一樣。Lindell 等人(2006)將災 害視為因為「能量/物質的釋放」，超出人類所能控制之範圍。舉例來說，造成災害性的大地 震，多源於斷層錯動所產生地殼搖動的能量釋放；而流速較低的淹水則為物質（水）的釋放 超出我們所能控制之狀態；至於海嘯、土石流等，則兼具有超出我們控制力的「能量/物質釋 放」。從圖 2-2.來看，在不同轄區的自然環境及人文特性的背景下，「能量/物質釋放」有特定 的時、空分布。面對可前置預警的災害，我們可在災害還沒發生時，透過「分析研判」來預 測這些「能量/物質釋放」可能的「衝擊地區」。這時候，我們可以採取「危害操作」（hazard

operation）措施，使「能量/物質釋放」的「衝擊地區」變小。如在可能淹水的地方預先設置

資料來源：本文改編自Lindell, Prater, & Perry, 2006

避免暴露

第二章 文獻回顧

的自然特性及動向，對機構而言有相當重要性。在災害的自然特性方面，對於常見的災害類 型，政府發放災害訊息（包含災害預警）時，多半會透過分級的方式來簡化災害的複雜程度 及增進溝通。此外，由於臺灣的高災害風險，政府在相關防災資訊已投入多年的努力及大量 經費，並提供多樣化的防災預警訊息與資訊服務。

一、 降雨、颱風相關資訊服務與預警

交通部中央氣象局是臺灣提供氣象資訊服務的單位。氣象局的資訊產品包含：

豪、大雨特報

氣象局將降雨分為大雨、豪雨、大豪雨、超大豪雨；其標準及警戒事項如圖 2-3 所示。

圖 2-3 大雨、豪雨特報之降雨標準及其警戒事項

颱風警報

當有颱風接近臺灣時，氣象局會發布颱風警報。其中當預測颱風 7 級風暴風範圍可能侵 襲臺灣本島或澎湖、金門、馬祖 100 公里以內海域之 24 小時前，發布海上颱風警報。若預測

Source: 中央氣象局，http://www.cwb.gov.tw/V7/knowledge/faq/rainfaq.htm

18 小時後，颱風之 7 級風暴風範圍可能侵襲臺灣本島或澎湖、金門、馬祖陸上，則發布陸上 颱風警報。氣象局提供颱風預測路徑，以及警戒範圍，如圖 2-4。

資料來源：中央氣象局

圖 2-4 蘇迪勒颱風之海上陸上颱風警報單

颱風的強度是依照「近中心最大平均風速」來做劃分，不同的氣象機構之間有不同的劃 分標準，臺灣中央氣象局把颱風劃分為「輕度颱風」、「中度颱風」與「強烈颱風」三種強度。

第二章 文獻回顧

~ 32.6 m/s、34 ~ 63 kt），約當於美國的熱帶風暴。中度颱風近中心最大平均風速為 118 ~ 183 km/h（32.7 ~ 50.9 m/s、64 ~ 99 kt），相當於美國的 1 至 2 級颶風。強烈颱風近中心最大平均 風速大於 184 km/h（51 m/s、100 kt），相當於美國的 3 至 5 級颶風。

降水現況

氣象局提供各測站的降雨資料。此外，其也提供各地當日累積雨量資訊。而透過雷達回 波動畫產品，也可供使用者掌握下雨的過去及即時狀況，並據以判斷未來降雨的可能趨勢。

中央氣象局也將這產品透過網站、行動裝置 APP 予以提供，如圖 2-5。

圖 2-5 行動裝置 APP 上之當日累積雨量與雷達回波突

降水預報

氣象局近年來提供的產品多樣化，在平時即提供定量降水預報，並可透過手機 APP 與網 站查詢。而颱風警報發布後，氣象局也會依據縣市為原則，預報平地與山區之降雨狀況。

圖 2-6 氣象局定量降水預報

圖 2-7 颱風期間氣象局之降雨預報

第二章 文獻回顧

二、 淹水預警資訊服務

在水利署的防災資訊服務網提供淹水警戒、河川水位警戒、水庫洩洪警戒、員山子分洪、

枯旱預警等資訊。其中，淹水警戒是採用 1、3、6、12 及 24 小時各延時淹水之雨量警戒值標 準判定，其警戒以鄉（鎮、市、區）為單位發送。二級警戒是指如持續降雨，其轄內易淹水 村里及道路可能三小時內開始積淹水。一級警戒則為如持續降雨，其轄內易淹水村里及道路

枯旱預警等資訊。其中，淹水警戒是採用 1、3、6、12 及 24 小時各延時淹水之雨量警戒值標 準判定，其警戒以鄉（鎮、市、區）為單位發送。二級警戒是指如持續降雨，其轄內易淹水 村里及道路可能三小時內開始積淹水。一級警戒則為如持續降雨，其轄內易淹水村里及道路