第二章 俄羅斯之貪腐現象
第三節 俄羅斯之肅貪治理：規劃與成效
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第三節、俄羅斯之肅貪治理：規劃與成效
「打擊貪腐等同於對俄羅斯文化的一部分作出否定，這習尚不僅存於我們，
亦存在於俄國人的心靈；你可以試著控制與減少它、但永遠無法摧毀它。」
Yulia Aksyuta244 貪腐作為俄羅斯社會古已有之的實際，就此等徵狀在後共轉型已降的發展變 遷與政府舉措，揆諸九零年代迄今之俄羅斯社會，不乏論者肯任貪腐乃係構築俄 國資本主義社會所需的必要之惡者；245又對國家推行肅貪政策持悲觀心態者，舉 凡監獄系統不具足夠空間收容所有貪腐犯罪人246、肅貪政策與法令所欲保護之客 體已不復存在247及主張 Yeltisn 應對當代俄羅斯負最大責任之云云者；248由是觀 之，在後共俄羅斯追求廉能社會之發展中，究竟政治高權決策者扮演了何種角色、
且政府究竟於法律制度規範面向作出何等措施及效果，誠為本節所欲探討之重點 部分。
有鑑於貪腐之複雜性及成因的多變性，藉單調的肅貪政策以貫之，實屬難以 改變其存於公部門之境況，而在此持論者 Vito Tanzi 作成之《貪腐在全球：成因、
處境、規模與療法》（Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures）論，公部門廉能之先決條件涉及了官僚傳統、公務員薪資、處罰與嚇 阻機制、制度監控、法規範程序之透明性與國家領導人之示範作用等範疇。249
244 ‘‘ Is it possible to fight corruption in Russia,’’ op. cit.
245 Renfrey Clarke, ‘‘Yeltsin thwarts anti-corruption drive,’’ Green Left Weekly ,< http://www.
greenleft.org.au/node/2986>
246 Floriana Fossato, ‘‘ Russia: Yeltsin's Anti-Corruption Decree Leaves Loopholes:An Analysis, ’’
Radio Free Europe/Radio Liberty,< http://www.rferl.org/articleprintview/1084303.html>
247 Daniel Williams, ‘‘Yeltsin's Attempt To Weed Out Official Corruption Falls Flat, ’’ The Seattle Times,< http://community.seattletimes.nwsource.com/archive/?date=19970725&slug
=2551308>
248 美國紐約時報總編輯 Serge Schmemann 認為：當代俄羅斯社會仍為貪腐所囿，有很大的原因 須歸咎於 Yeltisn 之執政作用；易言之，在民主俄羅斯開始前進之際，政府確實有著手進行肅貪 倡議，但其因需要地方政府及金融寡頭之支持，而被迫擱置此議題；而當時所妥協之結果，對俄 國乃係一無可抹滅之巨大傷害。」。 ‘‘ Вспоминая первого президента России: какой была борьба с Коррупцией при Ельцине?,’’Коррупции.нет,<http://www.corrupcia.net/articles/fact-4049.html>
249 Vito Tanzi, op. cit., p. 3.
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再者，舉提升公務員薪資的部分觀，儘管 Rijckeghem Weder 作成之《貪腐 與誘惑程度：公務員的低薪俸導致貪腐》（Corruption and the Rate of
Temptation :Do Low Wages in the Civil Service Causes Corruption）研究揭示了薪資 水平與貪腐程度之關聯性，指陳國民平均所得越高之國家，其國家將較為廉能；
250然而，此類措施的可及性並不意味著其舉措之有效性；易言之，若以本章第二 節的俄羅斯公部門作為釋例，在其政府公務員因貪腐所生之不法利益遠逾其固定 薪俸利益的境況下，政府當局一味地從薪俸範疇著手將無法遏阻貪腐。251
尤有甚者，Glinsky 於《當代俄羅斯貪腐》（The Comtemporary Russian Corruption）一文中認為倘須打擊俄羅斯公部門之貪腐現象，必須從減少行政機
然而，Jeremy Pope 作成之研究顯示，集中型的管理模式亦不等同於廉能；
易言之，當政府機關的運作為各式龐雜的法律所囿，於缺乏行政圓滑性及自主性 財政條件進行公部門薪資調整政策。Rijckeghe Weder, ‘‘Corruption and the Rate of Temptation :Do Low Wages in the Civil Service Causes Corruption ,’’IMF Working
Paper,<http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp9773.pdf>, pp. 40-42.
251 ‘‘Диагностика Российской Коррупции Социологический Анализ: Российская Коррупция глазами Экспертов, ’’ ИНДЕМ,<http://www.anti-corr.ru/awbreport/rutxt/1210.htm>
252 Yakov Gilinsky, op. cit., p. 68.
253 Jeremy Pope, “Ethics, Transparency and Accountability: Putting Theory into Practice,’’; 轉引自 Willy Mccourt, ‘‘Effiency, Integrity, and Capacity: An Expanded Agenda for Public Management, ’’ in Anwar Shan ed., Public Sector Governance and Accountability Series Performance: Accountability and Combating Corruption, World Bank,<http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/
Resources/PerformanceAccountabilityandCombatingCorruption.pdf>, pp. 50-51.
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刑事訴追，亦無法改變取得該職位的新任職者易於貪腐之可能性。（參見圖 2-11）
圖 2-11 貪腐之變遷進程
資料來源：Simcha B. Werner, op. cit., p. 151.
承上所述，雖然廉政制度性改革誠非短期能見效果之作用，然就俄國公部門 肅貪發展之進程，為何其不僅無法形塑廉能、而反呈現出漸趨嚴重的境況本文將 在以下探討當局就此領域之相關政策與法規範建置；又本節將分為兩個部分探討 後共俄羅斯肅貪活動的演進，除第一部分以 Yeltisn 至 Putin 的執政期程為主外，
第二部分將以 Medvedev 執政以降的肅貪改革為重心。
壹、 後共俄羅斯之肅貪進程：自 Yeltisn 至 Putin
一、Yeltisn 執政時期
俄羅斯在轉型以降追求公部門廉能之進程中，倘真如 Medvedev 所言：「當 許多必要因素同時聚合時，改革就能獲得其所欲追求之效果；又公民社會對打擊 貪腐與公部門廉能之期待、相關法規範制度之完善及政治意願等三個要件皆能滿 足時，對貪腐的真實鬥爭即能開展。」，254揆諸俄羅斯肅貪政策之期程表，將不 難發現在其執政以前，俄國仍未進行任何與前開陳述類似之複合型肅貪作用。再 者，以 Yeltisn 於九零年代執政經驗而觀，其除了公開宣示肅貪的決心外，國內 並未有健全的法規範體系以維繫廉能政府狀態，而僅憑既存之公部門執法機關進 行相關犯罪之偵防追訴。（參附錄一、俄羅斯肅貪政策期程表）。
於此，若藉 Man 於《政治性貪腐在俄羅斯：評估 1991-2009 年的俄羅斯肅
254 ‘‘ Recent corruption cases mark beginning of difficult work to root out corruption in Russia :Medvedev, ’’ Russia Beyond The Headlines<http://rbth.ru/articles/2012/12/07/
recent_corruption_cases_mark_beginning_of_difficult_work_to_root_out_20914.html>
個人行為 違法意圖 連鎖
於公部門 機關蔓延
取代公部 門機關功
能
貪腐行為 制度化與 網絡化
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貪策略》（Political Corruption in Russia: An Evaluation of Russia’s Anti-Corruption Strategies, 1991-2009）之見解而觀，其主張 Yeltisn 執政期間的政治動盪，致使 Yeltsin 必須先鞏固權位而忽略了諸多亟待政府解決之困境，且其多次宣揚打擊貪 腐之概念，已被普遍認為係挽救政府聲望與打擊政敵的最後手段。255綜上，俄羅 斯轉型社會的混亂情狀，不僅存於社會與公部門的互動中，亦散見於法律體系層 面，而以下將分為肅貪政策與法律等兩個部分進行說明。
（一）肅貪政策層面
後共俄羅斯於打擊貪腐之政策作用，首見於 1992 年四月頒布之《在公部門 肅貪》（О борьбе с коррупцией в системе государственной службы, N 361）總統 行政命令；若據該總統行政命令之前言，可窺見多種即將降臨在俄羅斯民主社會 的貪腐之一斑：
「存於公部門之貪腐現象損害的憲法基本精神與社會大眾之基本權利、
侵蝕了民主與法治基礎，不僅為公部門機關之運作造成妨害，亦使國家法秩 序無從維繫、經濟改革無從完成。」256
肅貪雖作為廉能治理之前提，且俄羅斯於九零年代進行了許多規範建置（參 附錄一），但 Alexandra V. Orlova 於《在俄羅斯聯邦的組織犯罪與法治》（Organized Crime and the Rule of Law in the Russian Federation）一文中主張 Yeltisn 多將打擊 犯罪與犯罪舉措作為政治攻訐的機會；於此若舉例而論，克里姆林當局與最高蘇 維埃在 1993 年的憲政衝突中，兩者均互相指控他方貪腐與罔顧法治，實已減損 了政府聲望，為此社會難以辨別出哪方的主張係屬正確，反認為雙方皆為國家貪 腐之一部。257
255 Michelle Man, op. cit., pp. 23-24.
256 該總統行政命令作為首次對國家公務員進行限制之法規範，其要求特定公務員具申報其收入、
動產及不動產、銀行帳戶與有價證券等資訊的義務，於此一併補充。 ‘‘Указ Президента РФ ОТ 28.06.2005 N 736 Президент Российской Федерации Указ,’’ lawrussia,< http://www.lawrussia.ru/
texts/legal_178/doc17a332x924.htm>
257 又在此衝突中，副總統 Руцкой 於最高蘇維埃的支持下，不僅對外發表聲明主張 Yeltisn 對社 會問題的無能為力，亦揭示了諸多政府高級官員涉貪之文件。而後者為了反駁此見解，於同年設 立政府跨部門肅貪委員會，但該機制的第一個處理對象就是以副總統為首的政治集團，但最終指 控副總統貪瀆的資訊被公設檢察官認定係出於偽造而不具憑信性。Alexandra V. Orlova,
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尤有甚者，當局於同年三月推動反貪腐政策與任命 Yuri Boldyryev 作為首席 政府巡察長（лавный Государственный инспектор РСФСР），其於任內揭發了軍 方高級將領於中東歐國家進行違法軍用品交易之貪瀆活動，並向 Yeltsin 要求對 時任莫斯科市市長Ю́рий Лужко́в 進行刑事調查，但總統為此凍結該巡察辦公廳 之運作。258又而後據Болдырев 個人之說法顯示，Yeltsin 於拒絕其進行調查時表 示政府支持Лужко́в 之立場。259
此外，若訂定肅貪法與界定獨立機關為打擊貪腐之前提，此等先決條件在九 零年代的政府與國會間衝突狀態下實無付諸實現之可能；易言之，儘管國會與總 統皆主張關於肅貪法之倡議有其必要性，然而自 1993 年的最高蘇維埃之肅貪法 草案版本起算、而後歷經國家杜馬（Государственная Дума）和俄羅斯聯邦委員 會（Совет Федерации）於 1995 年通過之第二次肅貪法草案及 1997 年通過之第 三次肅貪法草案，時任總統 Yeltisn 均拒絕同意權。260
就前開時任總統拒絕行使同意權之情況，論者 Cheuloukine 認為此範疇顯示 了法律作為一個工具性質之政治考量意義；舉例而言，1993 年的肅貪法版本為 公部門設定了諸多限制、使總統拒絕簽署該法案、而後國家杜馬在 1994 年通過 一修正版本，但聯邦委員會考量該草案要求高級公務員及其親屬之收入揭露義務，
而未予表決通過、隨後於 1995 年通過之草案版本為總統指責違反《憲法》第 23 條與《聯邦公部門服務法》（Об основах государственной службы Российской Федерации,N 119-ФЗ），為此 Yeltisn 主張根據此等規範，收入揭露義務不應及於 公務員之親屬。261
‘‘Organized Crime and the Rule of Law in the Russian Federation,’’ Essex Human Rights Review ,Vol.
2, No. 1(2005), p. 26.
258 就該 1993 年四月遭廢止的聯邦巡查機關之設置與權能，得參考：‘‘Указ Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики Об утверждении Положения о Главном Г осударственном Инспекторе РСФСР и Контрольном Управлении,’’
LEXPRO: Поиск по Реквизитам,< http://open.lexpro.ru/document/2489#1 >
259 M. Bivens and J. Bernstein, op. cit., p. 625.
260 А. Чуклинова and Б. Демидова, ‘‘Значительные даты в борьбе с коррупцией,’’ Obkom Аналитическая записка, <http://obkom.org.ru/cor/dat/>
261 雖依憲法第 23 條規定，公民的私生活、個人及其家庭秘密具不受侵犯，以維護其榮譽予良好
聲譽之權利，但論者認為當局有意曲解此憲法條款。Serguei Cheloukhine and M.R. Haberfeld, op.
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此間弔詭的是，當局一方面宣傳公部門高級公務員廉能之重要性，他方面總 統本人於拒絕行使同意權之際，將未能如期頒布肅貪法的責任歸咎予國會；在此 若據 Raiklin 於《俄羅斯貪腐在社會變遷形式之延續性》（Continuity in Russian Corruption through Changing Societal Forms）所持之見解而觀，因公部門的貪腐 病狀乃係由內而生之徵狀，其自然難以對自身之一部做出否定；又以任人惟親為
此間弔詭的是，當局一方面宣傳公部門高級公務員廉能之重要性，他方面總 統本人於拒絕行使同意權之際，將未能如期頒布肅貪法的責任歸咎予國會；在此 若據 Raiklin 於《俄羅斯貪腐在社會變遷形式之延續性》（Continuity in Russian Corruption through Changing Societal Forms）所持之見解而觀，因公部門的貪腐 病狀乃係由內而生之徵狀，其自然難以對自身之一部做出否定；又以任人惟親為