第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3
範疇之異同外，亦試圖勾勒出終結貪腐、步上廉政治理之典範發展模式。
第一節 研究動機與目的
如果精確指出民主意涵有其困難性，此等難處亦會存於法治概念的確認之 上，於此儘管有論者追求法治(rule of law)之倡議與良好治理（good governance）
之關係相當密切，更遑論一國社會中之法治不僅促進經濟之發展，亦使人類福祉、
穩定之秩序獲得維繫6；當前之社會科學研究為求了解法治之成因與其所帶來之 效果，學界多以實證方法冀求提升研究質量，除探討所處地域及時程的不同性對 政府治理效能之影響外，亦不乏藉特定現象之跨國比較研究勾勒出法治不彰之原 因。
本文意欲探討之貪腐，其不僅為公部門治理所併生之病理現象，亦為法治精 神的對立面；詳言之，若藉 Daniel Kaufmann、Aart Kraay 與 Pablo Zoido-Lobatón 所共同做成的《治理至關重要》（Governance Matters）對治理的概念而為檢視，
其指出於政府組成、運作及替換之進程中，就政府於形成與實踐其政策主張之能 力，對不特定公民持尊重態度7；又承著前開所陳明之治理尊重特性，不僅有論 者 Guillermo O'Donnell 著成之《法治為何重要》（Why the Rule of Law Matters）
一文主張法治與依法行政具相當緊密之關聯性8，Thomas Carothers 亦指出：「一 個合乎法治之體系應合於法律公開、明確與平等適用法律等原則之要求，又司法 部門中，舉凡法院、檢察系統與警察機關亦應合理、公平、專業與具備執法效率」
9。
由是觀之，倘合乎公平性之治理乃係法治狀態之體現，且如同 Francis Fukuyama 所陳明之「法治國之要求係為了避免國家機關之恣意妄行」10般，致依
6 Svend-Erik Skaaning, ‘‘Measuring the Rule of Law, ’’ Political Research Quarterly, Vol. 63, No. 2, p. 449.
7 Daniel Kaufmann,Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobatón, ‘‘Governance Matters,’’ The World Bank:
Policy Research Working Paper, No. 2196(1999), p. 168.
8 Guillermo A. O'Donnell, ‘‘Why the Rule of Law Matters,’’ Journal of Democracy , Vol. 15, No.
4(2004), p. 33.
9 Thomas Carothers, ‘‘The Rule of Law Revival,’’ Foreign Affairs, Vol. 77, No. 2 (1998), p. 4.
10 Francis Fukuyama, ‘‘Transitions to the Rule of Law, ’’ Journal of Democracy, Vol. 21, No. 1(2010),
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4
行政的精神獲得實踐，就追求法治國的公部門治理發展進程，其所涵括的概念已 成為相當龐雜的不確定狀態；易言之， 倘法治意味與國家作用相關的事務均受 其涵攝，如何確認法治程度即成為一研究評量上之難題。
於此，倘據聯合國（United Nations）所揭示之定義，其指稱：「法治代表著 政府之治理原則，而所有人、機關、實體、及國家本身，無論其處於公部門或私 領域，皆為法律之涵攝所及，且其所涵括之精義在於法律優位性（supremacy of law）、法律之前人人平等（equality before law）、法之可課責性（accountability to the law）、法律之平等適用（fairness in the application of law）、權力分立（separation of powers）、決策參與（participation in decision-making）、法之明確性（legal certainty）、避免恣意（avoidance of arbitrariness）及程序與司法透明（procedural and legal transparency）」。11
尤有甚者，國際性非政府組織「世界正義工程」（The World Justice Project）
則將「法治」視為一種體系概念，認為其涵括了四種普世價值；「除（1）政府與 官員之可課責性、（2）公告施行之法律明確、穩定與合宜，且應保護人身安全、
財產權等基本權利與（3）法律施行之有效與公平性外、（4）司法透過獨立、有 倫理、且能力足以勝任的代表獲得實踐。」。12
承上所述，若法治乃係一國公部門治理之重要價值目標，Carothers 認為存 有三種政策選擇可供採納及確保法治狀態的維繫，舉凡從法律之修改與增訂著手、
改善執法機關之效能、並藉法律優位原則為始點之立法拘束政府之作用外，司法 權獨立亦係改革之核心價值之一；此外，最後且最為重要的是，須執政者具堅決
p. 38.
11 ‘‘The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post Conflict Societies, ’’ United Nations :Rule of Law, < http://www.unrol.org/doc.aspx?d=3096>, p. 4.
12 其發行之年度「世界法治指數」（Rule of Law Index）報告中，就評斷一國之法治程度指數分 為九個部分，其中分別為有限政府（Limited government powers）、免於貪腐（Absence of corruption）、
秩序暨安全（Order and security）、基本權利（Fundamental rights）、開放政府（Open government）、
執法管理（Regulatory enforcement）、民事司法（Civil justice）、刑事司法（Criminal justice）與非 正式司法（Informal justice），於此一併補充。‘‘The Rule of Law Index 2012-2013 report,’’ The World Justice Project, < http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index>, p. 3.
‧
治之不可能性》（The Impossibility of the Rule of Law）一文中所指陳的非屬法治 概念進行合併檢視，就未能成就法治之治理狀態範疇論，舉凡立法者未能奉該理 治及平等原則為圭臬，或許將如同論者 Bo Rothstein 與 Dietlind Stolle 共同作成《政治制度如何創造與摧毀社會資本：一總體信任制度理論》（How Political Institutions Create and Destroy Social Capital:An Institutional Theory of Generalized Trust）一文所言，行政活動的公平與正義特性，實屬公部門健全治理的體現。17 竿見影之效，於此一併補充。Thomas Carothers, op. cit., p. 4.
14 前揭兩部分作為國家所構築之規範及其所附隨而生的法律關係，類同於論者 Rothstein 所主張
的檢視法治與否之關鍵時機，如輸入（input）：規範及政策如何形成和產出（output）：規範及政
策如何實踐。Bo Rothstein, op. cit., p. 169.
15 Timothy A. O. Endicott, ‘‘ The Impossibility of the Rule of Law,’’ Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 19, No. 1 (1999), p. 3.
16 若撇除公部門行政恣意之概念，而以宏觀面來檢視法治與治理間之關係，論者 Daniel Kaufmann 作成之《對治理的再次檢視：實證研究對正統之挑戰》（Rethinking Governance:Empirical Lessons Challenge Orthodoxy），藉經濟模型探究法治效果，發現到法治狀態（減少貪腐）獲得維繫，長 遠來看將對開發中國家帶來增加平均國民所得、減少新生兒夭折率與國民識字率的成長，於此一 併補充。Daniel Kaufmann, ‘‘ Rethinking Governance:Empirical Lessons Challenge Orthodoxy,’’ The World Bank: Working Paper Series,<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/
Resources/rethink_gov_stanford.pdf>, pp. 45-47
17 Bo Rothstein and Dietlind Stolle, ‘‘How Political Institutions Create and Destroy Social Capital:An Institutional Theory of Generalized Trust,’’ 98th Meeting of the American Political Science Association in Boston,<http://www.apsanet.org/~ep/papers/2003winner.pdf>, p. 13.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
6
扣除（－）貪腐 」，並指出貪腐行為侵蝕了依法治理之精神，使之實施、行政之 作用的實踐背於法律約束的狀態，不僅傷害了公部門與私領域之發展，亦對社會 弱勢造成無可抹滅的傷害之觀念推移下，18由於貪腐與國家公部門行政之作用具 一體兩面的特質，一個合乎法治的國家難以與嚴重之貪腐活動劃上等號，而貪腐 現象嚴重之國家，即可想見其多不屬於廉能與法治兼備的國家；據此，如何自貪 腐及其與法治間建立更為明朗的研究結構，為公法與刑法等法學研究增添學術能 量，乃係本文所冀求的重要目標之一。
其二，在自共產主義國家轉型為民主國家的史無前例之發展進程中，公部 門制度建置作為國家發展不可分割的一部，藉 Dinissa Duvanova 就公部門行政所 指涉的作用論，行政作用者依據法律規範所設定之框架視事，在其作為政府治理 政策的具體實踐者的情況下，行政活動對外部所生之結果與該治理環境之型塑，
檢視係屬行政作用者的官僚系統與行為，容或為一理解貪腐的重要因素之一；19於 此，本文認為檢視特定公部門機關，或能為其他二十一世紀之民主轉型國家的類 似機關勾勒出足資指引的廉政制度發展及改革典範。
與此同時，揆諸後共國家的轉型治理進程，其不僅意味著民主化及市場化 發展的機會之窗於斯土肇生，亦表彰了大規模的法律體系變遷、國家財富的再分 配與容或欠缺有效究責及監控之國家機制的變動過程；於此，倘一國之公部門特 別為貪腐所囿，實致從事公部門改革的正面發展可能性遭到遏阻。20
再者，若以地域上而論，位處中東歐之前共產國家，其變遷之路徑不僅較 為穩健，亦於諸多貪腐研究中不同於中亞高加索國家，而呈現較為廉能的狀態；
由是觀之，本文為求瞭解後共國家之公部門貪腐與廉能之關係，且試圖為轉型國 家勾勒出一追求廉能治理之肅貪典範途徑，就案例的選擇上，雖俄國與喬治亞分
18 Hokky Situngkir, ‘‘Money-Scape: A Generic Agent-Based Model of Corruption,’’ Bandung Fe Institute, < http://www.bandungfe.net/ >, p. 3.
19 Dinissa Duvanova, ‘‘Bureaucratic Discretion and the Regulatory Burden: Business Environments under Alternative Regulatory Regimes,’’ British Journal of Political Science, Vol. 42(2012), p. 175
20 ‘‘Anticorruption in Transition:A Contribution to the Policy Debate,’’ The World Bank
<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/contribution.pdf>
, p. 15.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
7
屬人口逾一億及未滿五百萬人口之國家，然而究其貪腐研究價值，本文的比較概 念發想自國際透明組織（Transparency International）所作成之貪腐印象指數
（Corruption Perception Index ,CPI），在兩國於世紀之交前的評比結果的相似性，
為何在千禧年以後開始出現逆轉，而後喬治亞亦逐漸步入免於貪腐的國家之列；
21尤有甚者，喬治亞在打擊貪腐與廉能發展之歷程中，不僅於 2011 年為經濟學人 雜誌（The Economist）讚譽為國家心靈革命（mental revolution），世界正義工程
（WJP）於 2012 年釋出之法治指數報告亦給予高度評價；由是觀之，究竟該國 於世紀之交以降的公部門廉政發展如何獲致實踐，乃係本文意欲探究的課題之一。
22
再者，喬治亞據歐洲開發復興銀行釋出之民調報告顯示，倘與 2006 年相較，
百分之七十八的受訪民眾於 2010 年認為貪腐情況已顯著的減少；此等顯著改善 的趨勢，雖國際透明組織於 2002 年公布之年貪腐印象指數將其評為第 85 名（在 102 個受評比國家中與烏克蘭、越南同級），然而據前開組織於 2012 年釋出之報 告而論，喬治亞在 180 個受評估國家中已躍升至第 51 名，甚至優於部分中東歐 國家（如捷克與斯洛伐克）之表現。
相較於喬治亞於廉政治理之發展，俄國在世紀之交以降雖亦進行諸多公部門 改革，然而卻未能呈現出積極殷實之制度發展效果，其與以往同屬於為國際透明 組織視為高度貪腐的喬治亞，揆諸兩國的公部門貪腐及廉能發展路徑，本文認為 係屬一相當具研究價值之比較案例；綜上，本文意欲思考的問題有以下三點：
21 又兩國的貪腐現象類似性，若藉歐洲開發復興銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）於 2000 年所發布的《營商環境與企業表現報告》（Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS）觀，俄喬兩國於是時之國家竊取指數（state capture），分 別為 30%與 25%，又行政性貪腐（administrative corruption）則構成逼近百分之三與百分之四之譜，
21 又兩國的貪腐現象類似性，若藉歐洲開發復興銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）於 2000 年所發布的《營商環境與企業表現報告》（Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS）觀，俄喬兩國於是時之國家竊取指數（state capture），分 別為 30%與 25%，又行政性貪腐（administrative corruption）則構成逼近百分之三與百分之四之譜，