第三章 喬治亞之貪腐現象
第三節 喬治亞之肅貪治理：規劃與成效
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
142
第三節、喬治亞之肅貪治理：規劃與成效
「貪腐並非僅係一行為違反法律的概念，亦非依附在社會發展中的異常狀態；
詳言之，在喬治亞的範疇中，貪腐已是不可與公部門管理及其經濟關係分割之一 部。據此，僅僅肅清貪腐公務員恐為力有未逮的作法。」
Ghia Nodia435 如果一貪腐氾濫的國家意欲走向廉能治理的範疇，其所需面臨的課題不僅存 於相關規範的嚇阻效果，單純以規章形式等技術性調整無法致使體制運作環境出 現大規模的變遷，實尤須輔以諸多的制度規劃作為公部門暨其發展之骨幹；又此 間特別的是，儘管 Shevardnadze 政權在 2003 年前曾試圖採取一個漸進途徑建立 特定公部門的廉能狀態，但這種作法之效果並不明顯；為此，後玫瑰革命政權充 分瞭解前揭漸進改革的困境，並挾絕大多數的社會大眾授意之前提下力圖進行大 規模清算、解散及重整諸多公部門單位之舉措；為此雖國際組織亦不贊同政府的 此等激進性政策規劃，但論者 Engvall 認為此係新政府必須採取的第一步。436
承上所述，在新政府視肅貪政策為執政之首要目標後，其於 2004 年與 2005 年分別受到歐盟暨世界銀行實施的「2004-2006 年戰略遠景與發展重點」
（Strategic Vision and Development Priorities in 2004－2006）計畫之 10 億美 元發展援助基金和獲得美國提供之金額達 3 億美元之五年期財政援助計畫等外 國援助437，為改善治理、法治等諸多廉政項目改革提供了較為殷實的基礎，438但 喬治亞的公部門轉型作用並未依循國際機構的漸進性改革建議，在該進程的推移 中，喬治亞領導人似肯認面對公部門的系統性貪腐不僅需要全面性的改革措施，
更估量如何迅速重建社會大眾對政權之信賴。總此，本節即將後共喬治亞的肅貪 進程分為 Shevardnadze 及 Saakashvili 政權時期進行討論。
435 Jean-Christophe Peuch, op. cit.
436 Johan Engvall,op. cit., p. 35.
437 Nina Dadalauri,op. cit., p. 14.
438 尤有甚者，不僅國際貨幣基金組織在 2003 年向喬治亞提供了為期三年總計 1 億 4 千萬美元的 借款，布魯塞爾捐助聯合會（Brussels donor conference）亦於 2004 年六月提撥總金額為 10 億美 元的三年期貸款。‘‘Global Corruption Report: 2005,’’ op. cit.,p. 147.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
143
壹、後共喬治亞之肅貪進程：Shevardnadze 時期
政治高權所為的種種宣示，往往能使吾人窺見國家政策發展之一部，而於打 擊貪腐的範疇中，儘管時任總統 Shevardnadze 在 1995 年以降多次公開宣示肅貪 之重要性，並指出：「我們必須實現一定程度之政府透明度及減少對經濟的介入、
並喚起社會大眾對政府之信賴，除了各部會的裁撤和公務員的是必要改革外，提 高薪俸待遇及違法究責性亦屬當前猶待處理之課題。」，439但若檢視其實踐範疇，
就其未能如政令所揭般的成就，確實有探究其原因之必要。
事實上在論及打擊貪腐與塑造廉能治理之際，若以既存的法規範著手處理此 類問題，當執法機關能扮演遏阻不法及將法律獲得實踐意義的角色，自能使貪腐 等其他公部門違法狀態受到一定程度之抑制；再者，由於法律在任何社會中只有 被有效執行後才存在，當國家出現氾濫的選擇性執法現象，440致論者 Eugenia Unanyants 與 Guram Svanidze 主張國內即便具備再多的立法倡議，亦僅是一種浪 費時間及紙張的行為。441
就此等選擇性執法現象，誠如同前開第二節之部分所言，實無法自外於執法 機關本身的犯罪化所影響，為此如果此等機關無法作為遏阻行政權恣意的必要工 具，國家終將導致貪瀆的惡性循環之中；又冀求國內公部門均免於貪腐之目標，
已然成為客觀上難以達成的難題。
更甚的，當該國的貪腐境況的部分原因來自於總統 Shevardnadze 本人的默 許，致當局的實際肅貪作用在缺乏政治意願的前提下不具太多效果，且儘管歷經 獨立媒體多次進行報導，後者反成為受執政當局所壓迫的受害者；442由是觀之，
439 Roy Godson, Dennis Jay Kenney, Margaret Litvin, and Gigi Tevzadze, op. cit., p. 17.
440 選擇性執法之事例，若以 2001 年之時任內政部長 Kakha Targamadze 因貪瀆情事遭到解任，
但其仍在營商部門服務，除持續向政府施加影響外，並無遭到檢察機關起訴。
441 Eugenia Unanyants and Guram Svanidze, ‘‘ Corruption in the Road Sector of Georgia,’’
Transnational Crime and Corruption Center (TraCCC):Georgia Office<http://www.traccc .cdn.ge/publications/index_subject.html#corruption>(2004), p.26
442 該媒體（Rustavi 2）於 1997 年開始製播貪腐直擊節目，並揭露執法機關參與走私販運的不法 情事，然而當其之報導觸及 Shevardnadze 的執政集團所成立的喬治亞作家聯盟之際，內政部及 檢察辦公廳反而向前者進行調查，且指控其妨礙喬治亞文化傳統的名譽。Alexandre Kukhianidze, op. cit., p. 222.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
144
即便 Shevardnadze 在 2002 年的政府會議曾揚言對政府官員進行大規模的肅貪清 算，但其聲明亦若以往之政治宣示般未能付諸實現。443
此外，若藉論者 Scott 於《喬治亞的反貪腐革命》（Georgia’s anti-corruption revolution）一文中所舉的事例而觀，國內在九零年代開始流行將此等治理病症 與政治精英構築觀念上的連結；易言之，倘領導人確立了壞的典範，其他人僅能 競相模仿，又貪腐若應被禁絕，領導人亦應獲到相應的處罰之觀感；444不管如何，
就其任內所為的諸多舉措作為後革命政權之前沿，本文將在以下分為肅貪政策與 法律分別進行討論。
一、肅貪政策
倘喬治亞之政權於本質上為治理失能及貪腐所囿，其在廉政治理的範疇中，
恐將流於形式意義；又揆諸喬治亞政權在相關政策之發展進程，儘管論者 Shelley 主張 Shevardnadze 之反貪腐聲明的成就遠比實際的施政效果明顯445，但究其難以 形塑公部門廉能環境的原因，若藉團體國家打擊貪腐集團（GRECO）於 2001 年 對喬國作成之《第一輪評價：喬治亞評估報告》（First Evaluation Round：Evaluation Report on Georgia）而觀，建國初期之內戰與政治不穩定狀態、借助準軍事團體 及組織犯罪團體維持領土完整性、經濟發展欠佳、稅務系統混亂、法規範形式暨 施行的不一致狀態、貧窮和薪俸待遇而迫於將貪腐視為生存之道等諸多因素，已 致使當局於打擊貪腐的能力受到減損。446
於此，由於玫瑰革命前之當局有無意願進行肅貪與有無能力與否乃係兩個層 次的問題，本文認為在排除了執政者意願作為非難其肅貪發展之因素後，其公部 門廉能改革始點似自世紀之交以降陸續發展；易言之，若視 1999 年加入團體國
443 若藉論者 Fritz 之見解而觀，其指出 Shevardnadze 及其附庸作為喬治亞最典型的派系政治範例，
此等國內最顯而易見的貪腐和恩庇侍從結構猶未消解以前，任何肅貪之舉將僅存於形式。Antje Fritz, ‘‘Security Sector Governance in Georgia (II): Achievements,’’ op. cit., p. 77.
444 Erik R. Scott, op. cit., p. 23.
445 Louise Shelley, op. cit., p. 3.
446 ‘‘First Evaluation Round:Evaluation Report on Georgia, ’’ Group of States against
corruption,<http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/GrecoEval1(2001)5_Georg ia_EN.pdf>(2001), p. 14.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
145
家打擊貪腐集團（GRECO）之情形作為廉能治理的第一步，實可發現該國在反 貪政策活動的推廣呈現逐漸密集化之態勢。
承上所述，除《總統直屬肅貪規劃工作小組》及《國家肅貪計畫合作委員會》
分別於 2000 年一月與七月建立外，2001 年的上半年更陸續在四月發布第 131 號 總統行政命令建立具諮詢性質的《肅貪政策合作委員會》；又五月發布第 187 號 總統行政命令，建立《肅貪局》專責向《肅貪政策合作委員會》提交肅貪資訊及 相關報告；同年七月簽屬與肅貪措施相關的第 758 號總統備忘錄，且 2002 年亦 批准了包含 80 項公部門改革建議，行政組織再造、減少公務員員額員額、預算 系統之改革、縮減各機關的法定權限等肅貪規劃進程。
與此同時，《國家肅貪計畫合作委員會》亦與內政部、檢察機關、國家安全 部等執法機關進行合作，並提出包含國家肅貪政策綱領草案、定期提出特定情資 報告。此外，據 2002 年十月所公告的第 1295 號總統備忘錄而觀，一跨部門整合 性通報公務員違法機制已然於是時建立。447
然而，若欲在公部門各部會內設置審查機制，建立獨立審計單位以俾嚴格遵 守政府頒布之相關廉政規範，當局亦揭示了執法、司法及稅務廉能工作坊的規劃、
且獨立審計單位已準備立法。尤有甚者，非政府組織會更於非定期集會中對公部 門作用效能進行評估。448
特別的是，前開多所陳述的跨部會及多方合作框架之建置，係屬世紀之交以 降逐漸開展的範疇，且由於公部門廉能之確保需要全部國家社會的參與，若仍以 各部會自身獨力為之，將致互相指謫之境地；449此外，儘管當局在肅貪之實踐上
447 ‘‘First Evaluation Round:Compliance Report on Georgia,’’ Group of States against
corruption ,<http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/GrecoRC1(2003)12_Geor gia_EN.pdf>, pp. 2-6.
448 舉例而論，此等與社會各界合作肅貪的規劃，如《喬治亞青年律師協會》和《喬治亞青年經
濟人學會》分別評估教育系統及獨立評估政府及地方預算分配及其實踐等事宜；又前開所指述的 所有意見結果，亦負有移交予《國家肅貪計畫合作委員會》之義務，於此一併補充。Ibid., pp. 8-9.
449 若以執法機關論，團體國家打擊貪腐集團評估小組發現到各執法機關間在肅貪範疇中幾乎沒
有跨部門合作，且當局並未有系統地將貪腐案件建立比對資料庫；不僅如此，在評估小組進行訪 談時，常獲知個別執法機關表示所屬局處確實進行肅腐，而其他執法機關並沒有戮力為之的陳述，
由此顯見跨單位建立合作機制的必要性。‘‘First Evaluation Round:Evaluation Report on Georgia, ’’
op. cit., p. 17.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
146
仍有未當之疑慮，但在制度建置上實已朝向正確方向發展。
就前揭實踐未當之疑慮，若舉 2000 年與 2001 年所設立的《國家肅貪計畫合 作委員會》（National Anticorruption Coordination Commision）和《肅貪局》
（Anti-Corruption Bureau）而論，兩單位多為當局用以作為蒐羅公務員資訊及確 保相關公務員對當局效忠之用的工具；再者，相關肅貪單位為外界視為政治打擊
（Anti-Corruption Bureau）而論，兩單位多為當局用以作為蒐羅公務員資訊及確 保相關公務員對當局效忠之用的工具；再者，相關肅貪單位為外界視為政治打擊