俄羅斯與喬治亞貪腐之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學俄羅斯研究所碩士論文. 指導教授：林永芳博士. 俄羅斯與喬治亞貪腐之比較研究政治. 大. 學. ‧ 國. 立 Study on Corruption in A Comparative Russia and Georgia. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：藍逸丞撰. 中華民國 103 年 1 月. v.

(2) 謝詞 ‘‘ You only live once, but if you do it right, once is enough.” Mae West 學術作為集合眾人力量而成的事業，《俄羅斯與喬治亞貪腐之比較研究》的完成，若藉葡萄酒的詞彙而觀，不僅乃係一種天、地及人共同奉獻的和諧狀態，此間特別的是，偶然於忙碌之餘在 Popular Quote 網站瀏覽而發現的 Albert Einstein 之言表，亦深刻影響了逸丞於碩士修業期間的成長歷程；詳言之，成長的歷程誠如一種堅持不懈的創造活動，在一開始進行相關研究的爬梳時，儘管出現重重困難與關卡，但 Einstein 對研究所提出的看法：‘‘ If we knew what it was we were doing, it would not be called research, would it? ’’積極地對我的研究心態增添正面之影響效用。儘管如此，人生的有趣之處就在於低潮與高潮呈現永不間歇的循環情狀；在研究所的求學階段中，當有時為焦躁等不安情緒所囿之時，以下這段話亦使得自己得以堅持下去：‘‘A hundred times every day I remind myself that. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. inner and outer life, depend on the labor of other men, living or dead, and that I must exert myself in order to give in the same measure as I have received’’。最終，當《俄羅斯與喬治亞貪腐比較研究》自個人想像轉化為躍然紙上的實際，. y. Nat. 逸丞了解到的最後一段話：‘‘ Not everything that can be counted counts, and not everything that counts can be counted’’ 。. sit. al. er. io. 承上所述，無論是學術研究本身及其與實務間的關係，容或均如 Einstein 所言般應審慎看待；尤有甚者，本研究在先行者充斥的學術海洋中，獲益於豐. n. 富蘊藏可供汲取的資源，此間舉凡 Daron Acemoglu 所著成的 Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty 為本文的意欲探究的貪腐研. Ch. engchi. i n U. v. 究打下靈感基礎、Susan Rose-Ackerman 於近二十年來的繁多貪腐專著為學術後進提示了仿效典範、Daniel Treisman 在 2000 年以降藉跨國量化資訊所為之貪腐比較研究及量化資訊利用之回顧、Bo Rothstein 所深耕的當代政府治理議題等，亦使《俄羅斯與喬治亞貪腐之比較研究》在斯領域得以憑據經緯而徜徉。再者，逸丞得以在台灣完成現階段的碩士班求學進程，首先得感謝永芳老師的指導；在一開始的俄國政治課程中，學生就已特別喜歡與老師互動，而論文的缺漏與不足之處，皆在老師的層層把關下逐漸完滿；又擔任口試委員的百谷老師和士浩老師，前者對我的鼓勵、關乎文獻格式的仔細說明及批改，已然致本論文更加健全，而後者對論文與國外文獻的結合性建議，就社會資本於其間所扮演之角色、抑或是 Michael Johnston 對各國貪腐所為之分類看法如何適用於俄羅斯及喬治亞的情況，均讓逸丞得以重新梳理繁多文獻，致其體現較為完整的流理架構。.

(3) 此外，我的家庭、我的父親、母親與兄長均給了我殷實的奧援，無論是老爸的：「哎呀趕快寫一些交一交。」、老媽的：「弟弟啊，我們就是要你沒有後顧之憂專－心－衝－刺。」、抑或是哥哥的：「別忘了你還是家裡面學歷最低的喔。」等等話語，均讓在 2013 年經歷過許多負面事情的我，深切地感到自身所擁有的幸福無可限量。於此，這篇論文不僅獻給拉拔我成長的貴人，也獻給參與我的人生的所有親友們；事實上，在大四那年知道自己考上了一個非典型法律人會投身的研究所後，我的人生彷彿就開始進入了一個又一個轉折點；又在獲致最終的碩士修業轉型結果前（有形的身材及無形的知識），大四到碩士結束前的境遇就像是小美冰淇淋老闆所言般，體現了「人生就是一場永無止息的學習過程。」。由是觀之，我在張法鶴老師身上學到氣度、鄭逸哲老師身上學到受教、許恒達老師身上學到柔軟、黃銘輝老師身上學到熱忱、楊子葆老師身上學到鑑賞、董秀蓮阿姨身上學到身分；來自俄研所的鈺茹助教身上學到關心、宜軒同學身上學到鼓勵、皓元同學身上學到勃根地、亞倫學弟身上學到友情、喬源學妹身上學到真心不騙、鈞祐學弟身上學到甜食知識；東亞所的惠梅助教身上學到窩心、善載同學身上學到開朗、議文學弟身上學到感性、駿逸學弟身上學到體貼；日本研究學程的乃君學妹身上學到分享、佳容學妹身上學到幸福、依樺學妹身上學到自重；外交所的瀧澤大生同學身上學到整齊、子揚同學身上學到. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 社交；企研所的泓旭同學身上學到了穩重；國發所的思緯同學身上學到古典、禹錚學妹身上學到聰明；葡萄酒研究社的宇荃學妹身上學到負責、怡仁學妹身上學到認真、還有很多很多我在研究所階段認識而不及備載的朋友們。而老友臧傑晧、北大法律的秉軒、皇興、雲馨、家慶、維中、庭亞、靜瑜、竹君、允中、菁琪，以及北大經研的陵錦，只要想起過往相處的日子，更讓我有力量堅持自己所選擇的轉型道路。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，我謹以這段話做結：“Not all of us can do great things. But we can do small things with great love.”，過去我們既然有緣一起成長，希望未來我們能繼續互相砥礪。西元 2014 年 2 月.

(4) 摘要法治國原則作為當代政府治理所不可或缺之憲法規範，其之精義涵括了課予政府依法行政、恪守現行法律規範及法律原則等義務；承上所述，倘一國公部門行政為諸多貪腐情事所囿，其不僅意謂著違法行政與牴觸法治國原則之狀態，其猶與國家制度發展的健全性與否相涉。再者，學界為求分析前開指涉的不利情狀，業已有繁多的相關文獻證實貪腐對經濟及社會環境造成的損害；於此，本研究對貪腐所進行之研究的動機，蓋可. 政治大. 歸因於國際透明組織所釋出的貪腐印象指數報告；詳言之，除探索部分後共國家. 立. 為何特別易於為貪腐所囿乃係本研究之所由外，此等國家的公部門於千囍年後的. ‧ 國. 學. 發展亦為所欲考查之部分。. 總此，有鑑於對前述的後共貪腐情形為審慎評估之必要性，本研究應用了文. ‧. 獻分析、個案分析及法律分析方法進行諸多探討；又本研究作為和政府廉政與否. y. Nat. sit. 具關聯性之議題，不僅政府與社會關係乃係觀察重點，公部門貪腐現象、警察制. al. n. 疇所欲分析之課題。. er. io. 度發展、抑或是政府肅貪辭令及現實，亦為本研究就後共俄羅斯與喬治亞於斯範. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：貪腐、肅貪、廉政、後共轉型、警察機關.

(5) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的 .......................................................................................... 3 第二節文獻回顧 ...................................................................................................... 9 第三節研究途徑、方法、範圍與限制 ................................................................ 22 第四節章節安排 .................................................................................................... 28 第二章. 俄羅斯之貪腐現象...................................................................................... 29. 第一節俄羅斯之貪腐變遷：1992－2012 年 ....................................................... 29. 政治大. 第二節公部門貪腐：以警察機關為例 ................................................................ 54. 立. 第三節俄羅斯之肅貪治理：規劃與成效 ............................................................ 78. ‧ 國. 學. 第四節小結 .......................................................................................................... 111 第三章. 喬治亞之貪腐現象.................................................................................... 114. ‧. 第一節喬治亞之貪腐變遷：1992－2012 年 ..................................................... 114. Nat. sit. y. 第二節公部門貪腐：以警察機關為例 .............................................................. 130. n. al. er. io. 第三節喬治亞之肅貪治理：規劃與成效 .......................................................... 142. i n U. v. 第四節小結 .......................................................................................................... 164. Ch. engchi. 第四章俄羅斯與喬治亞貪腐之異同性.................................................................. 166 第一節兩國之貪腐變遷比較 .............................................................................. 167 第二節兩國之公部門貪腐比較 .......................................................................... 174 第三節兩國之肅貪治理比較 .............................................................................. 179 第四節小結 .......................................................................................................... 184 第五章結論.............................................................................................................. 186 第一節研究發現 .................................................................................................. 186 第二節未來研究建議 .......................................................................................... 189 附錄一俄羅斯政府肅貪政策作用期程表.......................................................... 191 附錄二與司法程序相關之俄國肅貪規範.......................................................... 195 I.

(6) 附錄三俄羅斯聯邦刑法第 291 條...................................................................... 197 參考書目 .................................................................................................................. 198. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 表目錄表 1.1. 後共國家之貪腐行為類型............................................................................ 16. 表 2.1. 俄羅斯跨國企業行賄指數............................................................................ 36. 表 2.2. 個人對於惡法無能為力................................................................................ 36. 表 2.3. 法律是否保護人民之基本權利.................................................................... 37. 表 2.4. 行賄為合理或悖理之行為............................................................................ 46. 表 2.5. 俄羅斯聯邦之日常貪腐趨勢........................................................................ 48. 表 2.6. 當代公部門貪腐與 Yeltsin 執政時期之比較 .............................................. 49. 表 2.7. 俄羅斯貪腐趨勢指數.................................................................................... 50. 表 2.8. 俄羅斯公務員貪腐犯罪之定罪比例............................................................ 56. 表 2.9. 各類公部門行政服務之貪腐價碼................................................................ 59. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表 2.10 對警察之信賴程度（1990、1995、1999、2006 年）............................... 65 表 2.11 員警從事法定職務外之工作比例及薪資.................................................... 67. ‧. Yeltsin 任內貪腐控制表現 ......................................................................... 85. 表 2.13. Putin 任內貪腐控制表現 ............................................................................ 93. 表 2.14. 2010-2011 國家反貪腐策略 ....................................................................... 97. 表 2.15. 與肅貪相關之法規範評價........................................................................ 100. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 2.12. Ch. engchi. i n U. v. 表 2.16 《刑法》第 290 條...................................................................................... 103 表 2.17 《刑事程序法》第 52 章第 447 條第一項................................................ 106 表 2.18 《刑事程序法》第 448 條第一項.............................................................. 108 表 2.19. Medvedev 任內貪腐控制表現 .................................................................. 109. 表 2.20 我們能否擊敗貪腐...................................................................................... 110 表 3.1. 1993-1996 年政府總收益占國内生產總值 ............................................... 118. 表 3.2. 喬治亞貪腐趨勢指數.................................................................................. 128. 表 3.3. Shevardnadze 任內貪腐控制表現 .............................................................. 150. 表 3.4. 特定公部門機關受分配預算...................................................................... 156 III.

(8) 表 3.5 《刑法》第 340 條、違法收受禮物............................................................ 159 表 3.6 Saakashvili 任內貪腐控制表現 ................................................................ 162 表 4.1. 廉政治理之條件.......................................................................................... 179. 表 4.2. 廉政改革之優先目標.................................................................................. 180. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 圖目錄圖 2-1 目前國家之困境 ............................................................................................. 31 圖 2-2 法律為何無法保護人民之基本權利 ............................................................. 39 圖 2-3 就收受賄賂是否具正當性之俄國民調 ......................................................... 46 圖 2-4. 俄羅斯貪腐印象指數 ................................................................................... 51. 圖 2-5 俄羅斯之 2002 年各區域貪腐程度 ............................................................... 52 圖 2-6 俄羅斯之 2010 年各區域貪腐程度 ............................................................... 53 圖 2-7 「違反國家利益犯罪」與「商業性賄賂」通報案件 ................................. 57 圖 2-8 2012 年公務員涉賄犯罪人數 ...................................................................... 58 圖 2-9. 政治大. 過去一年的警務改革之效益 ....................................................................... 76. 立. 圖 2-10 俄羅斯警察信心指數 .................................................................................... 77. ‧ 國. 學. 圖 2-11 貪腐之變遷進程 ............................................................................................ 80 圖 2-12 在俄羅斯的營商情況 ................................................................................... 94. ‧. 圖 2-13 2008 年國家反貪腐計畫 ............................................................................... 96. Nat. sit. y. 圖 2-14 商業性賄賂（刑法第 204 條）通報件數 ................................................. 101. n. al. er. io. 圖 2-15 違反國家利益罪章通報、起訴及有罪件數 ............................................. 109. i n U. v. 圖 2-16 俄羅斯於 2003-2011 年之民眾行賄經驗 .................................................. 109. Ch. engchi. 圖 3-1 就收受賄賂是否具正當性之喬治亞民調 ................................................... 117 圖 3-2 喬治亞於 2003-2011 年之民眾行賄經驗 .................................................... 127 圖 3-3 免於貪腐之自由 ........................................................................................... 127 圖 3-4 喬治亞貪腐印象指數 ................................................................................... 129 圖 3-5 喬治亞警方獲報賄賂案件量 ....................................................................... 133 圖 3-6 喬治亞警察信賴指數 ................................................................................... 140 圖 3-7 喬治亞受刑人人數 ....................................................................................... 141 圖 3-8 喬治亞之貪腐相關案件統計 ....................................................................... 161 圖 3-5 在喬治亞的營商情況 ................................................................................... 165 V.

(10) 圖 4-1 俄羅斯與喬治亞兩國之貪腐印象指數 ....................................................... 168 圖 4-2 俄羅斯與喬治亞兩國之貪腐頻繁度 ........................................................... 169 圖 4-3 就行賄為完成目的之手段之兩國營商民意調查 ....................................... 169 圖 4-4 就貪腐對商業活動之限制之兩國營商民意調查 ....................................... 169. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(11) 第一章緒論「共產主義最糟糕的地方，乃是緊跟著它到來的東西。」 Adam Michnik1 蘇聯統治之歷史經驗，不僅仍未自後共社會大眾看待事物的觀感中消散，對國家公部門行政缺乏信任之狀態，仍於共黨體制崩潰後一再延續；揆諸前開所揭境況，實誠如論者 Eric M. Uslaner 於《貪腐、不平等與信任》（Corruption, Inequality and Trust）所言，後共轉型作為逐漸擴大貧富差距的發展狀態，倘一國政府治理. 政治大對他人信任、就政府公部門治理的實踐具悲觀立場。立. 為失去效能所囿，不僅致使社會各階層與團體間之歧見加劇，更使社會大眾失去 2. ‧ 國. 學. 承上所述，倘過往的經驗需經數個世代之時序推移方能消散，後共國家於朝著市場經濟、民主、法治及消除共產遺緒之發展歷程上，就此等國家在若干領域. ‧. 變遷之共通性與相異性，即係一值得探究之議題。於此，就公部門治理變遷具關. sit. y. Nat. 連性的議題中，倘一部立意良善的憲法為國家才有了好的開始，而一部擁護人權，. al. er. io. 彰顯國民意志之憲法，若無人奉為圭臬而為必要之實踐，其指引之功能將流於形. v. n. 式，本文若探析後共國家於法治層面的發展進程，容或不啻為一值得深究之處。. Ch. engchi. i n U. 由是觀之，法治作為法律規範實踐的必要元素，在法律規範係以公權力之強制性作為後盾的國家規範體系及適用於整個政治社群的涵攝作用中，若法律未能約束公部門行政機關之行為，反致行為的恣意與枉法境地，即失去了規制社會成員行為之價值功能；尤有甚者，前開違背法律所為之行政決斷，若藉美儒 Lon L. Fuller 之主張而觀，即係與「依法行政」相左之狀態，此間無論是行政自我拘束原則、存於司法審判活動之正當法律程序原則（procedural due process）等，均. 1. 轉引自 Adam Michnik,Letters from Prison and other Essays(Berkeley,University of Calofornia Press,1985)； Tony Judt 著，黃中憲譯，《戰後歐洲六十年．卷四，新歐洲、舊歐洲 1989-2005》（台北：左岸，2012），頁 62。 2 Eric M. Uslaner, ‘‘ Corruption, Inequality, and Trust,’’ <http://www.gvpt.umd.edu/uslaner /uslanersocialcapitalhandbookelgar.pdf>, p. 14. 1.

(12) 構成無從實現的結果；3總此而言，社會大眾亦將因此等非屬良善的治理狀態之故，進而失去對國家公部門活動的信心。在法律並非僅存於制定的層次，亦存於其作用方式的「依法行政」狀態中，自論者 Bo Rothstein 與 Jan Teoroll 共同作成之《政府品質為何：一公正政府制度理論》（What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions）的主張觀，揆諸一國所構築之制度規範與其所附隨而生的法律關係，在規範及政策如何形成與其實踐，倘能確保法的平等對待特性，即係一種合於公正原則的治理型態4；再者，前揭之公正原則的體現，其隱含的價值亦如同 Samuel. 治政大待作為基礎的法治，維護了民主價值和民主規範的最高性，且乃係促進民眾信賴立. P. Huntington 於《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》一書中指陳的「以平等對. 5 這些價值和規範的必要步驟。」。. ‧ 國. 學. 綜上，此際倘以國家的行為層次來審度，合乎平等對待的依法治理精神，其. ‧. 精義等同於行政活動或司法裁量於具體適用之事件中，不論涵攝對象之階級、地. y. Nat. 位或相對性權力優勢地位，應忠實適用法律規範及其他相當之原理原則；於此，. er. io. sit. 吾人在此或可藉因果論的思維中勾勒出，公部門未出於法律而為之不平等對待，抑或是正確認識但卻有意識地適用法律為不正對待，自是不合乎法治精神。. al. n. v i n 承上所述，在論及國家權力的運作，如何確保行政作用的正當、適法、公平 Ch engchi U. 與免於恣意的狀態，並在受法律的拘束下達到「法治」（rule of law），儘管為當. 代國家之公部門制度設計的重要課題，但後共轉型國家於追求法治之實踐過程中，有其程度、發展上之相異之處。本文欲循著特定後共國家之貪腐和廉能互為對立面之變遷進程，藉由後蘇聯轉型國家間之比較，除冀求體察研究對象國家間於斯 3. 其亦指出法律體系應包含一般性（general）、法律應公布（public promulgated）、未來性（prospective）、可理解性（intelligible）與清晰性（clarity）、一致性（consistent）、可實現性（practicable）、穩定性（constancy of the law through time）與官方行為與法律規則一致（congruence between official action and declared rule）。Lon L. Fuller 著，鄭戈譯，《法律的道德性》（台北：五南，2010），頁 8-15。 4 Bo Rothstein and Jan Teorell, ‘‘ What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions,Governance,’’ Governance,Vol. 21, No. 2(2008), p. 169. 5 Samuel P. Huntington 著，劉軍寧譯，《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（台北：五南，2008），頁 270。 2.

(13) 範疇之異同外，亦試圖勾勒出終結貪腐、步上廉政治理之典範發展模式。. 第一節. 研究動機與目的. 如果精確指出民主意涵有其困難性，此等難處亦會存於法治概念的確認之上，於此儘管有論者追求法治(rule of law)之倡議與良好治理（good governance）之關係相當密切，更遑論一國社會中之法治不僅促進經濟之發展，亦使人類福祉、穩定之秩序獲得維繫6；當前之社會科學研究為求了解法治之成因與其所帶來之效果，學界多以實證方法冀求提升研究質量，除探討所處地域及時程的不同性對政府治理效能之影響外，亦不乏藉特定現象之跨國比較研究勾勒出法治不彰之原. 政治大本文意欲探討之貪腐，其不僅為公部門治理所併生之病理現象，亦為法治精立. 因。. ‧ 國. 學. 神的對立面；詳言之，若藉 Daniel Kaufmann、Aart Kraay 與 Pablo Zoido-Lobatón 所共同做成的《治理至關重要》（Governance Matters）對治理的概念而為檢視，. ‧. 其指出於政府組成、運作及替換之進程中，就政府於形成與實踐其政策主張之能. sit. y. Nat. 力，對不特定公民持尊重態度7；又承著前開所陳明之治理尊重特性，不僅有論. al. er. io. 者 Guillermo O'Donnell 著成之《法治為何重要》（Why the Rule of Law Matters）. v. n. 一文主張法治與依法行政具相當緊密之關聯性8，Thomas Carothers 亦指出：「一. Ch. engchi. i n U. 個合乎法治之體系應合於法律公開、明確與平等適用法律等原則之要求，又司法部門中，舉凡法院、檢察系統與警察機關亦應合理、公平、專業與具備執法效率」 9. 。由是觀之，倘合乎公平性之治理乃係法治狀態之體現，且如同 Francis. Fukuyama 所陳明之「法治國之要求係為了避免國家機關之恣意妄行」10般，致依. Svend-Erik Skaaning, ‘‘Measuring the Rule of Law, ’’ Political Research Quarterly, Vol. 63, No. 2, p. 449. 7 Daniel Kaufmann,Aart Kraay and Pablo Zoido-Lobatón, ‘‘Governance Matters,’’ The World Bank: Policy Research Working Paper, No. 2196(1999), p. 168. 8 Guillermo A. O'Donnell, ‘‘Why the Rule of Law Matters,’’ Journal of Democracy , Vol. 15, No. 4(2004), p. 33. 9 Thomas Carothers, ‘‘The Rule of Law Revival,’’ Foreign Affairs, Vol. 77, No. 2 (1998), p. 4. 10 Francis Fukuyama, ‘‘Transitions to the Rule of Law, ’’ Journal of Democracy, Vol. 21, No. 1(2010), 3 6.

(14) 行政的精神獲得實踐，就追求法治國的公部門治理發展進程，其所涵括的概念已成為相當龐雜的不確定狀態；易言之，倘法治意味與國家作用相關的事務均受其涵攝，如何確認法治程度即成為一研究評量上之難題。於此，倘據聯合國（United Nations）所揭示之定義，其指稱：「法治代表著政府之治理原則，而所有人、機關、實體、及國家本身，無論其處於公部門或私領域，皆為法律之涵攝所及，且其所涵括之精義在於法律優位性（supremacy of law）、法律之前人人平等（equality before law）、法之可課責性（accountability to the law）、法律之平等適用（fairness in the application of law）、權力分立（separation. 治政大（procedural and certainty）、避免恣意（avoidance of arbitrariness）及程序與司法透明立 of powers）、決策參與（participation in decision-making）、法之明確性（legal. legal transparency）」。11. ‧ 國. 學. 尤有甚者，國際性非政府組織「世界正義工程」（The World Justice Project）. ‧. 則將「法治」視為一種體系概念，認為其涵括了四種普世價值；「除（1）政府與. y. Nat. 官員之可課責性、（2）公告施行之法律明確、穩定與合宜，且應保護人身安全、. 倫理、且能力足以勝任的代表獲得實踐。」。12. al. er. io. sit. 財產權等基本權利與（3）法律施行之有效與公平性外、（4）司法透過獨立、有. n. v i n 承上所述，若法治乃係一國公部門治理之重要價值目標，Carothers 認為存 Ch engchi U. 有三種政策選擇可供採納及確保法治狀態的維繫，舉凡從法律之修改與增訂著手、改善執法機關之效能、並藉法律優位原則為始點之立法拘束政府之作用外，司法權獨立亦係改革之核心價值之一；此外，最後且最為重要的是，須執政者具堅決. p. 38. 11 ‘‘The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post Conflict Societies, ’’ United Nations :Rule of Law, < http://www.unrol.org/doc.aspx?d=3096>, p. 4. 12 其發行之年度「世界法治指數」（Rule of Law Index）報告中，就評斷一國之法治程度指數分為九個部分，其中分別為有限政府（Limited government powers）、免於貪腐（Absence of corruption）、秩序暨安全（Order and security）、基本權利（Fundamental rights）、開放政府（Open government）、執法管理（Regulatory enforcement）、民事司法（Civil justice）、刑事司法（Criminal justice）與非正式司法（Informal justice），於此一併補充。‘‘The Rule of Law Index 2012-2013 report,’’ The World Justice Project, < http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index>, p. 3. 4.

(15) 改革之之決心方能收立竿見影之效。13 然而，若將前開貫徹法治的主張與論者 Timothy A. O. Endicott 作成之《法治之不可能性》（The Impossibility of the Rule of Law）一文中所指陳的非屬法治概念進行合併檢視，就未能成就法治之治理狀態範疇論，舉凡立法者未能奉該理想為圭臬而審慎制定規範、行政活動者違反法律規範之作用，14且政府治理因恣意地罔顧法律、行政恣意性，而分別構成典型的獨裁統治、非屬平等對待之行政治理現象與致行政治理之對象無從明瞭其法定權利義務的結果，15即可發現法治與缺乏法治間存在一行政作用者的恣意性因素。16. 治政大一治理制度下的警察、稅務乃至於其他公部門日常行政活動之運作，若能奉行法立承上所述，由於國家政策主張之實踐有賴行政作用者的協力方能完成，就. 治及平等原則為圭臬，或許將如同論者 Bo Rothstein 與 Dietlind Stolle 共同作成. ‧ 國. 學. 《政治制度如何創造與摧毀社會資本：一總體信任制度理論》（How Political. ‧. Institutions Create and Destroy Social Capital:An Institutional Theory of Generalized. y. Nat. Trust）一文所言，行政活動的公平與正義特性，實屬公部門健全治理的體現。17. er. io. sit. 於此，本文所欲研究的後共國家之貪腐課題，其動機概可分為兩個部分進行解釋；其一、在 Hokky Situngkir 所主張的「治理等於獨占權力加上裁量權限. n. al. 13. Ch. engchi. i n U. v. 就如何貫徹法治之議題，有論者認為有三種政策選擇可供採納：（1）從法律之修改與增訂著手、（2）改善執法機關之效能、（3）除以法律優位原則為出發點之立法拘束政府之作用外，司法權獨立亦係改革之核心價值之一；最後且最為重要的是，須執政者具堅決改革之之決心方能收立竿見影之效，於此一併補充。Thomas Carothers, op. cit., p. 4. 14 前揭兩部分作為國家所構築之規範及其所附隨而生的法律關係，類同於論者 Rothstein 所主張的檢視法治與否之關鍵時機，如輸入（input）：規範及政策如何形成和產出（output）：規範及政策如何實踐。Bo Rothstein, op. cit., p. 169. 15 Timothy A. O. Endicott, ‘‘ The Impossibility of the Rule of Law,’’ Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 19, No. 1 (1999), p. 3. 16 若撇除公部門行政恣意之概念，而以宏觀面來檢視法治與治理間之關係，論者 Daniel Kaufmann 作成之《對治理的再次檢視：實證研究對正統之挑戰》（Rethinking Governance:Empirical Lessons Challenge Orthodoxy），藉經濟模型探究法治效果，發現到法治狀態（減少貪腐）獲得維繫，長遠來看將對開發中國家帶來增加平均國民所得、減少新生兒夭折率與國民識字率的成長，於此一併補充。Daniel Kaufmann, ‘‘ Rethinking Governance:Empirical Lessons Challenge Orthodoxy,’’ The World Bank: Working Paper Series,<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/ Resources/rethink_gov_stanford.pdf>, pp. 45-47 17 Bo Rothstein and Dietlind Stolle, ‘‘How Political Institutions Create and Destroy Social Capital:An Institutional Theory of Generalized Trust,’’ 98th Meeting of the American Political Science Association in Boston,<http://www.apsanet.org/~ep/papers/2003winner.pdf>, p. 13. 5.

(16) 扣除（－）貪腐」，並指出貪腐行為侵蝕了依法治理之精神，使之實施、行政之作用的實踐背於法律約束的狀態，不僅傷害了公部門與私領域之發展，亦對社會 18. 弱勢造成無可抹滅的傷害之觀念推移下，由於貪腐與國家公部門行政之作用具一體兩面的特質，一個合乎法治的國家難以與嚴重之貪腐活動劃上等號，而貪腐現象嚴重之國家，即可想見其多不屬於廉能與法治兼備的國家；據此，如何自貪腐及其與法治間建立更為明朗的研究結構，為公法與刑法等法學研究增添學術能量，乃係本文所冀求的重要目標之一。其二，在自共產主義國家轉型為民主國家的史無前例之發展進程中，公部. 治政大指涉的作用論，行政作用者依據法律規範所設定之框架視事，在其作為政府治理立. 門制度建置作為國家發展不可分割的一部，藉 Dinissa Duvanova 就公部門行政所. 政策的具體實踐者的情況下，行政活動對外部所生之結果與該治理環境之型塑，. ‧ 國. 學. 19 檢視係屬行政作用者的官僚系統與行為，容或為一理解貪腐的重要因素之一；於. y. Nat. 似機關勾勒出足資指引的廉政制度發展及改革典範。. ‧. 此，本文認為檢視特定公部門機關，或能為其他二十一世紀之民主轉型國家的類. er. io. sit. 與此同時，揆諸後共國家的轉型治理進程，其不僅意味著民主化及市場化發展的機會之窗於斯土肇生，亦表彰了大規模的法律體系變遷、國家財富的再分. al. n. v i n 配與容或欠缺有效究責及監控之國家機制的變動過程；於此，倘一國之公部門特 Ch engchi U 別為貪腐所囿，實致從事公部門改革的正面發展可能性遭到遏阻。20. 再者，若以地域上而論，位處中東歐之前共產國家，其變遷之路徑不僅較為穩健，亦於諸多貪腐研究中不同於中亞高加索國家，而呈現較為廉能的狀態；由是觀之，本文為求瞭解後共國家之公部門貪腐與廉能之關係，且試圖為轉型國家勾勒出一追求廉能治理之肅貪典範途徑，就案例的選擇上，雖俄國與喬治亞分 Hokky Situngkir, ‘‘Money-Scape: A Generic Agent-Based Model of Corruption,’’ Bandung Fe Institute, < http://www.bandungfe.net/ >, p. 3. 19 Dinissa Duvanova, ‘‘Bureaucratic Discretion and the Regulatory Burden: Business Environments under Alternative Regulatory Regimes,’’ British Journal of Political Science, Vol. 42(2012), p. 175 20 ‘‘Anticorruption in Transition:A Contribution to the Policy Debate,’’ The World Bank <http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/contribution.pdf> , p. 15. 6 18.

(17) 屬人口逾一億及未滿五百萬人口之國家，然而究其貪腐研究價值，本文的比較概念發想自國際透明組織（Transparency International）所作成之貪腐印象指數（Corruption Perception Index ,CPI），在兩國於世紀之交前的評比結果的相似性，為何在千禧年以後開始出現逆轉，而後喬治亞亦逐漸步入免於貪腐的國家之列； 21. 尤有甚者，喬治亞在打擊貪腐與廉能發展之歷程中，不僅於 2011 年為經濟學人. 雜誌（The Economist）讚譽為國家心靈革命（mental revolution），世界正義工程（WJP）於 2012 年釋出之法治指數報告亦給予高度評價；由是觀之，究竟該國於世紀之交以降的公部門廉政發展如何獲致實踐，乃係本文意欲探究的課題之一。 22. 治政大，倘與 2006 年相較，再者，喬治亞據歐洲開發復興銀行釋出之民調報告顯示立. 百分之七十八的受訪民眾於 2010 年認為貪腐情況已顯著的減少；此等顯著改善. ‧ 國. 學. 的趨勢，雖國際透明組織於 2002 年公布之年貪腐印象指數將其評為第 85 名（在. ‧. 102 個受評比國家中與烏克蘭、越南同級），然而據前開組織於 2012 年釋出之報. io. er. 國家（如捷克與斯洛伐克）之表現。. sit. y. Nat. 告而論，喬治亞在 180 個受評估國家中已躍升至第 51 名，甚至優於部分中東歐. 相較於喬治亞於廉政治理之發展，俄國在世紀之交以降雖亦進行諸多公部門. al. n. v i n 改革，然而卻未能呈現出積極殷實之制度發展效果，其與以往同屬於為國際透明 Ch engchi U 組織視為高度貪腐的喬治亞，揆諸兩國的公部門貪腐及廉能發展路徑，本文認為係屬一相當具研究價值之比較案例；綜上，本文意欲思考的問題有以下三點：. 21. 又兩國的貪腐現象類似性，若藉歐洲開發復興銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）於 2000 年所發布的《營商環境與企業表現報告》（Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS）觀，俄喬兩國於是時之國家竊取指數（state capture），分別為 30%與 25%，又行政性貪腐（administrative corruption）則構成逼近百分之三與百分之四之譜，均於後共國家中敬排末位。Ibid., pp. 16-17. 22 喬治亞於免於貪腐（Absence of corruption）、秩序暨安全（Order and security）、執法管理（Regulatory enforcement）、民事司法（Civil justice）與刑事司法（Criminal justice）之指數表現較好（在 97 個受評量國家中排名為第 21、19、25、31 及第 29 名，與東歐及中亞地區比較，則除前三個項目皆位居第二名外，,後者則為第 5 與第 4 名）。‘‘The Rule of Law Index 2012-2013 Report,’’ op. cit., p. 91. 7.

(18) （1）在喬治亞與俄羅斯之貪腐發展中，兩國的貪腐成因、規模及發展為何？（2）兩國之警察系統於貪腐變遷之角色？（3）就國家朝向廉政之歷程中，何為肅貪獲致實踐之前提？在首先意欲探究的問題中，本文認為共產主義作為俄羅斯與喬治亞均有之統治經驗，在其於後共社會的國家公部門行政系統具一定延續性之際，揆諸政府所進行的政治、經濟乃至於法律轉型發展中，此間所涉及的不僅是制度的置換，尤涵蓋了公部門行政權能的實踐狀態；於此，倘將共產主義視為後共貪腐的歷史性因素，後共轉型變遷即係一種進程性因素，且濫用公權力與違法行政等情事，即. 治政大再者，此間特別的是喬治亞之公部門貪腐情形，猶因國家內戰與組織犯罪活立. 為後者在俄羅斯與喬治亞的國家行政活動中之常見境況。. 動猖獗等因素導致國家治理失能情況；此等治理失能情狀雖在世紀之交以降獲得. ‧ 國. 學. 控制，但無論是公部門治理效能、抑或是廉政發展，均得等到後玫瑰革命政權執. ‧. 政後，方呈現顯著的積極效果；此外，就公務員貪腐行為誘因之範疇，本文認為. y. Nat. 兩國的最主要促進因素在於法定薪俸的低廉，且喬治亞更因執法機關的失能而致. er. io. sit. 制度究責性不復存在。. 承上所述，雖然俄國多為各界指出其公部門行政缺乏廉能精神，本文認為藉. al. n. v i n 俄羅斯執法執法機關於九零年代的貪腐犯罪之相關調查數據而觀，其並未如喬治 Ch engchi U 亞般呈現貪腐情況嚴重而致防免相關犯罪的無力狀態；易言之，在本文所欲探究. 的第二個問題中，警務行政的貪腐情狀，兩國儘管陷於一定程度的貪腐境地，且俄羅斯警務之貪腐盛行程度亦有逐不同聯邦區而有之良莠差異，但整體來看並未如喬治亞般呈現出內政部長本人主導公部門貪腐網絡的情形，而仍確保了部分的執法治理效能。又警務機關改革作為公部門廉能發展之一環，倘能致執法機關打擊犯罪的能量獲得增長，其勢必能對貪腐等犯罪活動營造阻效用；據此，本文在第三個問題中認為，一公部門行政若具有廉能的警務機關，其不僅得確保國家公部門免於貪. 8.

(19) 腐所囿，且能為打擊貪腐之制度發展增添助益。. 第二節. 文獻回顧. 壹、定義貪腐與成因貪腐於人類生活中，乃係一種無法完全根除之社會疾病；又其作為一複雜、而非嶄新的社會現象，自發源於古典羅馬法之詞彙 corrumpere 而觀，其所隱含之意義為損壞、破壞、違反與偽造；而後歷時序之推移，不僅義大利中世紀詩人 Dante Alighieri 則於《神曲》一書中，將行賄者視為地獄底層之罪人，Thomas Hobbes 則認為貪腐係屬藐視一切法律之所得（contempt for all laws proceeds）。. 政治大. 近代以降，學術圈對治理及與其具極大關聯性之貪腐現象，業已呈現出史無. 立. 前例之關注；於此，若以：「貪腐為獨佔權限加上裁量權扣除可課責性，又以政. ‧ 國. 學. 府失序時尤甚」23作為出發點，亦不乏學者將貪腐定義為濫用公權力以謀取私利（the misuse of public power for private gain），且貪腐係政府官員擁有分配有限資. ‧. 源之權力而由生」之云云24；再者，世界正義工程則以「清廉」作為「貪腐」之. y. Nat. sit. 相對概念，指出政府官員於行政、司法、警察、國防與立法部門並未藉職務之便. n. al. er. io. 謀取私利（do not use public office for private gain）；25此外，國際透明組織. i n U. v. （Transparency International）將「貪腐」界定為：「濫用受委託的權力謀取私利」. Ch. engchi. （the abuse of entrusted power for private gain），26而在此等概念下，「貪腐」已不只侷限於傳統指涉政府官員濫用職權，其猶涵蓋了受公權力委託行使職權之私人獲取不當利益的行為。27 承上所述，就前揭貪腐概念於公部門的肇因，論者 Arnold J. Heidenheimer 所彙整的三種貪腐生成模式於此值得吾人留心，其分別為（1）公職中心論(Public 23. Robert Klitgaar, Controlling Corruption ( CA: University of California Press, 1991), p. 2. Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 30. 25 ‘‘The Rule of Law Index 2012-2013 Report,’’ op. cit., p. 11. 26 ‘‘What We Do,’’ Transparency International,< http://www.transparency.org/whatwedo> 27 事實上，形容貪腐之說法相當多元，除以大象暗喻認為貪腐係屬一望即知卻難被精確定義，亦有論者 Lesilie Holmes 指出：「貪腐不僅係一種非法稅，更係一種恣意稅（arbitrary tax）」，於此一併補充。Vito Tanzi, ‘‘Corruption Around the World,’’ IMF Staff Papers, Vol. 45, No. 4 (1998), p. 564. 9 24.

(20) Office-Centered Definition)、（2）市場中心論(Market Centered Definition)及（3）公益中心論(Public Interest Centered Definition)：28 （1）公職中心論認為：「貪腐乃係行為人因為私人原因（如家庭、親密的個人集團）、自身利益或地位偏離公行政成員的職責」；又儘管前述的定義相當有用，但這無法解釋在特定社會中，貪腐係作為一種生活方式而存在之現象；易言之，此等社會並未視貪腐活動為偏離法定職責之現象，且實際上亦受大多數之社會成員所接受。（2）市場決定論相對於公職中心論之見解，將討論重心自公部門行為人轉. 治政大會儘可能地將收入達到最大化；為此其收入之多寡取決於在市場中所立. 移到市場導向，並提出一個貪腐行為人若視公職為商業活動場域，其. 時化約出自身最大的所得利益。. 學. ‧ 國. 採取之位置與自身如何在估量公共需求曲線（public’s demand curve）. ‧. （3）持公益中心論之學者則認為貪腐係對公共利益的一種妨害，且主張公. y. Nat. 職中心論與市場中心論分別代表了定義貪腐之光譜兩端；易言之，兩. er. io. sit. 者分屬過於狹隘和空泛之概念，為此持前揭公益中心論者主張：貪腐之模式係以一有裁量權限之行為人為前提，於為求滿足自我之利益與. al. n. v i n 可歸責於己之事由影響下，未能依法裁量而損害公共利益。 Ch engchi U. 承上所述，貪腐作為公部門治理的負面現象，除賄賂作為其典型形式恰如同探戈般需要成對的夥伴般，29為論者 Donna Harris 視為一種聚合性社會資本（bonding social capital）的實踐，於違法互動下呈現出緊密的夥伴關係30外，對意欲藉由貪腐影響公部門決策之人而言，舉凡政府契約與利益、公用基金、時間. Jon S.T. Quah, ‘‘Corruption in Asian Countries: Causes, Consequences and Control Patterns,’’ in Jon S.T. Quah, Curbing Corruption in Asian Countries: An Impossible Dream (UK: Emerald Group, 2011), pp. 12-23. 29 Robert B. Seidman, ‘‘Why Do People Obey the Law? The Case of Corruption in Developing Countries,’’ British Journal of Law and Society, Vol. 5, No. 1(1978), p. 62. 30 Donna Harris, ‘‘Bonding Social Capital and Corruption: A Cross-National Empirical Analysis,’’ Environmental Economy and Policy Research: Working Papers No. 27,<http://ideas.repec.org/ p/lnd/wpaper/200727.html>, p. 6. 10 28.

(21) 成本與規避法定規範之適用及影響法律規範作用效果，均屬可能欲循該違法途徑完成之目標。31此外，倘公部門進而出現系統性貪腐狀態，而構成集體濫用公權力以謀取私利之狀態，不僅將導致公共服務的效能遭致減損，作為諸多國家《憲法》中多次指陳的法治國原則，亦於深受貪腐所囿之公部門違法行政活動中蕩然無存。32 而就公部門之系統性貪腐狀態生成之原因，論者 Bo Rothstein 於著成之《反貪腐：大爆炸途徑》（Anti-Corruption:A Big Bang Theory）中認為系統狀態乃係「頻度依存均衡」（frequency-dependent equilibria）之實踐；詳言之，貪腐作為一. 治政大生的現象，於一公部門機關之構成員多罔顧依法行政的處境下，其違法行政行為立. 種行為人期待憑違法而得利益之情狀，在取決於其他貪腐行為人之多寡前提下所. 頻率不僅將趨於同一，且集體型謀取私利即構成系統性貪腐狀態。33. ‧ 國. 學. 此外以宏觀的跨國層面論，論者 Daniel Treisman 為求了解廉能為何不能於. ‧. 特定國家中維繫，且其緣由究係歷史與文化傳統、經濟發展程度、政治制度或政. y. Nat. 府政策之範疇的影響所致，而為文作成的《貪腐之源：跨國研究》（The causes of. er. io. sit. corruption: a cross-national study）研究結果顯示，具天主教傳統、曾為英國統治、較為開放之經濟體與民主係屬較為清廉的狀態，而聯邦政體較為貪腐，於此一併. al. n. 34. 補充。. Ch. engchi. i n U. v. 二、貪腐與治理貪腐作為法治之對立面及一國公部門治理所生之不利益狀態，有論者指出了 31 Cheryl W. Gray and Daniel Kaufmann,‘‘Corruption and Development,’’The World Bank:Working Papers & Articles ,<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/ gray.pdf>, pp. 7-8. 32 Maria Gonzalez de asis, ‘‘ Reducing Corruption at the Local Level,’’The World Bank:Working Papers & Articles<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/municipal_ eng.pdf>, p. 2. 33 Bo Rothstein,‘‘ Anti-Corruption – A Big Bang Theory,’’The Quality of Governmeny Institute:QoG Working PaperSeries,<http://www.sahlgrenska.gu.se/digitalAssets/1350/1350652_2007_3_ rothstein.pdf>, p. 6. 34 Daniel Treisman, ‘‘The causes of corruption: a cross-national study,’’ Journal of Public Economics, Vol. 76 (2000), pp. 437-442. 11.

(22) 菁英聯合（Elite Cartel）、寡頭與派系（Oligarchs and Clans）、官方大亨（Official Moguls）與影響力市場（Influence Markets）等四種不同的貪腐典型症狀 35. （syndromes of corruption），且由是觀之，貪腐除了國家域內的水平、垂直結構外，跨國性的相互連結亦不少見。36 再者，自 Jakob Svensson 之視角觀，貪腐乃是一種依附於一國法律、經濟、文化與政治制度的產物；37又存於公部門日常行政之貪腐，除對行政作用效能造成弱化之效果、資源的不正分配外，亦損及相關法律為公部門機關訂定之行政目的；又政治高層決策者的腐敗，不僅致使公部門之行政淪喪其效用，亦使國家治. 治政大目標無從達成，復為違法活動提供了發展之溫床，而附隨而生的發展困境，亦於立理呈現漸趨失能的狀態；由是觀之，效能降低之公部門不僅致使國家治理之法定. 38. 前開態勢下由生。. ‧ 國. 學. 然而與前開所陳之不利狀態相左者，則係認為貪腐具備促進行政機能的效益；. ‧. 詳言之，此等持貪腐有益論之主張者，除 F. T. Lui 於 1985 年立論指出行賄容或. y. sit. 35. Nat. 能增加行政程序之圓滑性，致相關程序之所需時程獲得縮減外，39Huntington 於. n. al. er. io. 易言之，菁英聯合（Elite Cartel）具集中化、組織化與具可預期性之特徵，其政治生態由政治人物、商賈、官員、軍人與民族領袖所組成；而此等國家之公行政作用效能尚可，且法院與其他國家機關仍能於一定程度維護公益；倘舉例而論，高所得國家中以南韓作為代表，而巴西、南非等中低所得國家合乎此等症狀。寡頭與派系（Oligarchs and Clans）則意味著各層級的政府官員相應地與私人企業集團合作，而印度、墨西哥、菲律賓與俄羅斯為適切之例子。官方大亨（Official Moguls）則代表具主宰國內政治活動之要角，其權力毫無限制，涉入貪腐活動時亦無為法律所制裁之可能，可供參考之實例有埃及、摩洛哥、敘利亞及突尼西亞。最後則是影響力市場（Influence Markets），其係以合法手段（如選舉獻金）之形式鑲嵌於政治參與機制中，此於德、日、美等高所得國家中相當常見，而此等國家之貪腐情況遠不若前三種嚴重。Michael Johnston, ‘‘Participation, institutions,and syndromes of corruption,’’ in Michael Johnston, Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006), pp. 38-48. 36 若將貪腐結構視為網絡化生態，即不難發現到有系統且互利之貪腐網絡具恩庇侍從及裙帶關係特色；易言之，除了跨部門之非法合作外，官僚不法的互相依賴情事亦存於單一組織內部；再者，貪腐網絡間多包含商業暨金融部門（將獲利轉為現金、或轉入境外機密帳戶）、政府人員（在政府行政決策面以國家利益之名行營私之實）與執法單位（執法單位進行掩護、更甚的以其公權力進行不法調查）的協力，於此一併補充。Cheloukhine Serguei and King Joseph, ‘‘Corruption networks as a Sphere of Investment Activities in Modern Russia,’’ Communist and Post-Communist Studies, Vol. 40 (2007), p. 109. 37 Jakob Svensson, ‘‘ Eight Questions about Corruption,’’ Journal of Economic Perspectives, Vol. 19, No. 3(2005), p. 20. 38 Susan Rose–Ackerman, ‘‘ Corruption and Government, ’’International Peacekeeping, Vol.15, No.3 (2008), p. 331. 39 Francis T. Lui, ‘‘ An equilibrium queuing model of bribery,’’Journal of Political Economy, Vol. 93(1985), p. 780. 12. Ch. engchi. i n U. v.

(23) 《變動社會之政治秩序》（Political Order in Changing Societies）一書中亦指出：「以經濟成長而論，一個僵化、過度集權與不忠誠之官僚體系遠較一個僵化、過度集 40. 權與忠誠之官僚體系來的好。」。. 但近年來的諸多研究顯示，適度的貪腐對提升行政效能之效果乃係存於經濟模型中之想像，此間無論是 Paola Mauro 作成之《貪腐與成長》（Corruption and Growth）研究揭示了公部門廉能與否，不僅與一國之政治穩定程度與經濟成長具關聯性外，且反貪確實有益國家經濟之發展外，41學者 Isaac Ehrlich 與 Francis T. Lui 作成之《官僚貪腐與內源性經濟成長》（Bureaucratic Corruption and. 治政大採取積極介入私經濟活動的國家中，於公部門盛行的貪腐影響下，實導致此類國立 Endogenous Economic Growth）研究亦指出在孟加拉、印度及墨西哥等政府制度. 家經濟發展之不穩定，而貧窮國家的私經濟活動，亦因此無法正常化發展。42. ‧ 國. 學. 揆諸前開貪腐對行政效能之兩類見解，論者 Pierre-Guillaume Méon 與 Laurent. ‧. Weill 共同作成之《貪腐是否為一行政潤滑劑》（Is Corruption an Efficient Grease）. y. Nat. 一文觀，其實證研究結果亦顯示當一國之公部門制度機能已陷入極度失能的狀態，. er. io. sit. 貪腐或許能扮演一促進行政作用之角色；43然而，儘管貪腐乃係活化行政活動之積極因子。但其存於理論上之正面效果，在實際上容或致一國深陷於治理失能的. al. n. 44. 惡性循環之中。. Ch. engchi. i n U. v. 承上所述，此等治理失能的惡性循環，舉凡未依法為稅捐之徵收、與私人、企業或團體訂立契約出現非法情事、阻礙經濟成長與國家競爭力等，皆屬後共俄. 40. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, (CT: Yale University Press, 1968) ,p. 386. 41 Paolo Mauro, ‘‘Corruption and Growth,’’ The Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, No. 3(1995), pp. 681-683. 42 Isaac Ehrlich and Francis T. Lui, ‘‘ Bureaucratic Corruption and Endogenous Economic Growth,’’ Journal of Political Economy, Vol. 107, No. 6(1999), pp. 291-292. 43 然而於此須特別注意的是，具加速行政作用程序之賄賂行為雖能減少時間成本，然據論者 Daniel Kaufmann 與 Shang-Jin Wei 作成之實證研究結果顯示，其在未來的貪腐交易中不僅將呈現物質成本逐漸增加之勢，而時間成本亦回復至未為貪腐行為前之行政程序狀態。Daniel Kaufmann and Shang-Jin Wei, ‘‘ Does Grease Money Speed Up the Wheels of Commerce, ’’ National Bureau of Economic Research:Working Paper No. 7093,<http://www.nber.org/papers/w7093>(1999), pp. 15-16. 44 Pierre-Guillaume Méon and Laurent Weill, ‘‘Is Corruption an Efficient Grease,’’ World Development, Vol. 38, No. 3(2010), p. 29. 13.

(24) 羅斯、印度及許多非洲國家在其中央政府之權能低落，無法有效地處罰涉貪或從事其他不法活動之官僚，使後者構成獨立的壟斷（independent monopolists），進 45. 而對國家廉政發展造成妨害之相關負面情況。. 尤有甚者，若藉論者 Pranab Bardha 於《貪腐與發展：議題的回顧》（Corruption and Development：A Review of Issues）一文中所引用之事例作為前揭官僚獨立壟斷狀態而生之負面情況；詳言之，當印度新德里官員被行賄者問及得否加快行政審查流程時，其表示：「我不能確定這部分的狀況，但你想使他人之申請案程序延滯，我可以馬上幫你完成。」，循此脈絡實不難發現公部門行政效率容或因貪. 治政大此外，近年來由於民主治理的觀念逐漸移植於後共等其他轉型國家，就公部立. 腐盛行而呈更為低落之勢。46. 門治理如何避免失能與貪腐之境，Josephine T. Andrew 與 Gabriella R. Montinola. ‧ 國. 學. 針對貪腐與民主化關係著成之《否決者機制與法治於新興民主國家》（Veto Players. ‧. and the Rule of Law in Emerging Democracies）之研究顯示，藉由檢視存於 35 個. io. er. （veto player）數量與貪腐指數之程度具關聯性。47. sit. y. Nat. 新興民主國家的憲法制度設計與法治，發現一國的政治系統中之否決者機制. 然而，就新興民主國家的貪腐程度對政權合法性之影響，學者 Richard Rose. al. n. v i n 於其研究發現此等民主國家之貪腐程度越高，社會大眾支持政權之意願即相應地 Ch engchi U 降低，為此初萌芽的民主政權容或因政治性貪腐而生崩潰之可能性；由是觀之，. 45. Andrei Shleifer and Robert W. Vishny,‘‘Corruption,’’ The Quarterly Journal of Economics, Vol. 108, No. 3 (1993), p. 609. 46 Pranab Bardhan,‘‘ Corruption and Development:A Review of Issues,’’ Journal of Economic Literature, Vol. 35, No. 3 (1997), pp. 1322-1325. 47 其研究動機發想自 James Madison 於聯邦論一書中所指陳之邏輯，後者主張政府內部具否決權之制衡機制（veto player）越多，國家較能確保法治之實踐；然而此等見解為 Rose-Ackeman 所否定，後者認為複數以上的否決者可能無從遏阻貪腐、更甚的維繫法治，因為那些冀求圖利者，只需鎖定否決者中最為脆弱之環節，仍無損於其目的之達成；又有論者 Tsebelis 作成之研究顯示，就理論與實證上而言，政府內部之否決機制越多，前者確定決策與執行之能力即相應地降低。政治系統中若僅有單一否決機制，將較具備兩個以上否決者機制之法治程度低，又當一國增加政治系統中之否決者機制時，其法治程度將呈遞增之趨勢；然而該實證研究之結果顯示，當否決者機制為同一時，內閣制之政體較總統制政體之法治程度高，於此一併補充。Josephine T. Andrews and Gabriella R. Montinola, ‘‘Veto Players and the Rule of Law in Emerging Democracies,’’ Comparative Political Studies, Vol. 37, No. 55 (2004), pp. 55-60. 14.

(25) 倘公權力濫用程度在特定案例中已瀰漫整個國家機關，即可構成國家竊取（state capture）之處境；又於此等境況中，貪腐即意謂著潛藏的非正式政治場域主導著國家政治活動，且進而對社會福利之分配、秩序安全、國家預算安排、給付行政之措施與基礎建設之規劃等發展有所妨害，致政權統治的合法性及正當行不復存在。48 承上所述，儘管 Rose 指出新興民主政體有可能因政治性貪腐之盛行而崩潰的境況，論者 Treisman 針對全球 64 個國家作成之《貪腐成因：跨國研究》（The Causes of Corruption: a Cross-national Study）量化分析研究結果顯示，若一國於. 治政大較為清廉之狀態；由是觀之，儘管民主制度的效果似乎對一國治理效果於短期內立 1950 年前即已有相當的民主經驗，其於當代將較未有任何民主經驗的政權呈現. 並不明顯，但長遠地來看民主與法治兼備的治理進程，實將為國家帶來減少貪腐. ‧ 國. 學. 之效用。49. ‧. 尤有甚者，就民主政體與肅貪之關係而論，Gabriella R. Montinola 與 Robert W.. sit. y. Nat. Jackman 共同作成之《貪腐之源：跨國研究》(Sources of Corruption: A. io. er. Cross-Country Study)研究顯示，一國之民主發展對公部門貪腐規模存有非線性影響；詳言之，新興民主國家與威權政體相較的公部門肅貪效果儘管不如外界預期. al. n. v i n 般顯著，然而當民主制度逐漸深化之後，將較能呈現出確保治理廉能狀態。 Ch engchi U. 50. 又與前開 Montinola 與 Jackman 之研究發現類似者，如 Hung-En Sung 作成. 之《民主與政治性貪腐：跨國比較》(Democracy and political corruption: A cross-national comparison)，藉自由之家（Freedom House）的《政治權利指數》（Political Right Index）與國際透明組織的貪腐印象指數之量化研究顯示，儘管轉型社會對民主的樂觀及積極態度，往往因公部門貪腐、黑金政治、政治鬥爭、. 48. Richard Rose, William Mishler, and Christian Haerpfer, Democracy and Its Alternatives: Understanding Post-Communist Societies (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998), p. 188. 49 Daniel Treisman, ‘‘ The causes of corruption: a cross-national study,’’ Journal of Public Economics, p. 434. 50 Gabriella R. Montinola and Robert W. Jackman, ‘‘ Sources of Corruption: A Cross-Country Study,’’ British Journal of Political Science, Vol. 32, (2002), p. 168. 15.

(26) 政治制度轉型與私有化等治理失能原因，呈現出驚人的悲觀立場，51但轉型國家進行民主建制達到特定發展程度，將足以抑制貪腐的增長態勢。然而於此須特別注意的是，論者 Susan Rose-Ackerman 於著成之《政治性貪腐與民主》（Political Corruption and Democracy）指出一在制度設計上合乎民主形式之政體並不意味著其實踐將全然與理想相符；易言之，民主政體中的選舉式競爭制度之所以能具備遏阻貪腐之效用，其中極大的緣由乃係因在野黨存有揭露在任者之錯誤治理及意欲獲取執政之意圖所致；然而，若在野黨未能具備執政的可及性，即便一國係屬民主政體，其民主制度所生之治理作用，仍有可能出現非. 治政大再者，此等民主政體未能建立廉能公部門的發展態勢，若藉論者 James E. Alt 立. 屬廉能公部門的發展態勢。52. 與 David Dreyer Lassen 做成之《美洲國家之政治經濟制度與貪腐》（The Political. ‧ 國. 學. Economic of Institutions and Corruption in American States）而觀，當在位者認為其. ‧. 統治期間將一再延長，其政權的貪腐程度容或逐漸加劇；易言之，具連任壓力之. y. Nat. 在位者，其勢將面臨社會大眾循選舉機制對其任內治理良莠進行檢驗，而較為積. n. er. io. al. sit. 極地採取反貪腐之廉能作為。53. Ch 三、後共國家與貪腐 e. ngchi. i n U. v. 就後共國家之貪腐現象而觀，不僅 Rasma Karklins 於《後共貪腐之類型》（Typology of Post-communist Corruption）一文中將存於後共國家之貪腐行為分為三種層次（參見表 1.1），David W. Lovell 認為貪腐作為一種公部門治理病症，若以偶發與盛行作為違法結構之兩端，大部分的前蘇聯加盟共和國之公部門均構. 51. 當新興民主國家政治權力之平衡與公部門之法治無從確保時，非屬廉能之菁英團體往往係屬該情況下的政治生態主要構成員，而國家即存有再次威權化或竊盜統治（kleptocracy）等為前揭論者 Richard Rose 所指陳之治理風險。 52 Susan Rose-Ackerman, ‘‘Political Corruption and Democracy,’’Yale Law School Faculty Scholarship:Faculty Scholarship Series Paper No.592,<http://digitalcommons.law.yale.edu/ cgi/viewcontent.cgi?article=1580&context=fss_papers>, p.378. 53 James E. Alt and David Dreyer Lassen , ‘‘ The Political Economy of Institutions and Corruption in American States,’’ Journal of Theoretical Politics, Vol. 15, No. 3(2003), p. 349. 16.

(27) 成了盛行和系統化違法態勢，而此等國家於斯領域之法規範及實踐幾僅存象徵意義。54由是觀之，若系統化的違法狀態業已襲奪了政治制度之正當性，學者 Johann Graf Lambsdorff 主張國家治理運作未為公益考量之私有化情狀，即應以掠奪型政府（predatory government）稱之。55. 表 1.1、後共國家之貪腐行為類型－日常行政之互動層次＊為求規避法律的制約而為之行賄. 政治大＊公務員濫用行政法規範之註冊或檢查權限立. ＊公務員蓄意濫用行政權力，致公部門作用生不確定與混亂之效. －行政機關之互動層次. ‧ 國. 學. ＊濫用公共基金. ‧. ＊挪用國有資產謀取違法私利. io. －政治制度之互動層次. al. er. ＊藉影響力圖利，進而毀棄行政機關之設立目的. sit. y. Nat. ＊藉私有化及政府採購程序謀取違法暴利. n. v i n Ch ＊於事實上統領政府機關，以求達成商業或非法活動之目的之國 engchi U 家竊取狀態. ＊於公部門形塑貪腐集團網絡，以冀求違法利益之聚積＊透過政治獻金或不正融資方式影響民主選舉＊立法權之制度形塑因貪腐影響而無法有效制定合宜法律規範＊司法權之相關行政作用因貪腐而陷於失能狀態. David W. Lovell, ‘‘ Corruption as a Transitional Phenomenon: Understanding Endemic Corruption in Postcommunist States,’’ in Dieter Haller and Cris Shore eds., Corruption:Anthropological Perspectives,(London:Pluto Press,2005), p. 79. 55 Johann Graf Lambsdorff, ‘‘ The dilemma of the kleptocrat: What is bad about political corruption,’’ in Johann Graf Lambsdorff, The Institutional Economics of Corruption and Reform Theory, Evidence, and Policy, (UK:Cambridge University Press,2007), p. 83. 17 54.

(28) ＊政府審計、監督及調查權限之濫用＊媒體因貪腐之影響無法忠實發揮第四權之影響力資料來源： Rasma Karklins, The System Made Me Do It: Corruption in Post-Communist Societies (NY: M.E. Sharpe,2005), p. 25.. 然而就後共轉型國家為何受貪腐所囿，世界銀行於 2000 年作成之《轉型社會之肅貪：政策討論的貢獻》(Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate)研究報告，指出後共公部門制度與其前沿具極高之延續性，伴隨公部門先天上之運作不利和公民社會未能具監督國家能力的弱勢狀態，將出現政. 政治大貪腐作為釋例，若後共國家缺乏適宜之究責機制，在前開指述的諸多徵狀交互影立治高權推動的政治暨經濟改革作用未能獲致所欲達成之效果；於此，若以公部門. ‧ 國. 學. 響下，伴隨著轉型而生的新式公部門治理權能，此間無論是經濟私有化、抑或是稅務徵收之行政程序，勢必難以企及若干範疇的廉政治理目標。56. ‧. 尤有甚者，前揭報告亦藉由歐洲復興開發銀行（European Bank for. sit. y. Nat. Reconstruction and Development, EBRD）釋出之營商環境與企業表現研究報告. n. al. er. io. （Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS）為基礎，就國. v. 家竊取指數（state capture index）與行政性貪腐（administrative corruption）之程. Ch. engchi. i n U. 度為經緯，將後共轉型國家分為：（1）國家竊取嚴重、行政貪腐嚴重、（2）國家竊取嚴重、行政貪腐輕微、（3）國家竊取輕微、行政貪腐嚴重、（4）國家竊取輕微、行政貪腐輕微等四種類型，且研究結果發現諸如亞塞拜然、俄羅斯、哈薩克與土庫曼等國家之天然資源豐富者，其國家竊取情況較其他國家嚴重。57 又循前開所陳之國家竊取與行政性貪腐而觀，世界銀行於同年發布之《劫持國家，把握當下：轉型國家之國家竊取、貪腐及影響》(Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition)報告所進行之實證研究，除指. Leslie Holmes, ‘‘ Corruption and the crisis of the post-communist state,’’ Crime, Law & Social Change, Vol. 27(1997), p. 282. 57 ‘‘Anticorruption in Transition A Contribution to the Policy Debate,’’ op. cit., p. 20. 18 56.

(29) 出國家竊取乃係透過非法手段收買公部門構成員，且型塑政治制度之法律規範與行政命令等國家規制作用外、行政性貪腐則係透過非法手段收買公部門構成員官 58. 僚，使其未能依法行政。. 由是觀之，後共國家的公部門制度作為轉型建制之一部，且在為程度不一之貪腐所囿之同時，除論者 Anders Aslund 認為此等治理病症不容忽視蘇聯公部門的貪腐易發性及職官名錄（Nomenklatura）之影響外59，論者 Wayne Sandholtz 與 Rein Taagepera 認為在民主化轉型的進程中，事涉國有財產分配之私有化進程亦為公部門成員增添違法尋租活動之可及性，致貪腐發生的可能性大為增加，為此. 治政大承上所述，就公部門機關踐行私有化進程之範疇中，論者 Alina Mungiu 立. 由是觀之，後共國家較其他轉型社會經歷更多貪腐現象，乃係可想見之境況。60. -Pippidi 認為，政府在後共產主義社會中的角色，不僅在轉型及改革進程中位居. ‧ 國. 學. 主導地位，部分政權亦在缺乏若干政治制衡與法律監督制度存在的前題下，許多. ‧. 貪腐情狀乃係公部門自身委託代理之結果；易言之，私有化作為一個國有財產再. io. er. 現再剝削的有違公共利益狀態。61. sit. y. Nat. 分配之進程，事實上於諸多情形中為前共黨菁英所利用，而致國有資產之釋出呈. 又揆諸後共國家之公部門貪腐現象，究竟與其他發展中國家及未開發國家有. al. n. v i n 何等不同，藉 Daniel TreismanC 作成之《後共貪腐》（Post-communist Corruption） hengchi U. 研究而觀，其發現其公部門廉能的淪喪情形，實難認應全歸咎於共產主義遺緒；易言之，儘管公部門貪腐之成因容或隨其所處國境而存有其歷史變遷而生的歧異性，但共產主義政權與其他開發中及未開發國家相較，三者均具有治理失能的政府、與已開發國家相比的相對貧窮狀態及二戰戰後未能有民主經驗，似致前開類. Joel S. Hellman, Geraint Jones and Daniel Kaufmann, ‘‘Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition,’’ Word Bank, < http://elibrary.worldbank.org/content/ workingpaper/10.1596/1813-9450-2444>, pp. 6-8. 59 Anders Aslund, ‘‘ From crime toward law,’’ in Anders Aslund, How Capitalism Was Built: The Transformation of Central and Eastern Europe, Russia, and Central Asia, (Cambridge: Cambridge University Press,2007), p. 241 60 Wayne Sandholtz and Rein Taagepera, ‘‘ Corruption, Culture, and Communism,’’ International Review of Sociology, Vol. 15, No. 1(2005), p. 110. 61 Alina Mungiu-Pippidi, ‘‘ Corruption: Diagnosis and Treatment,’’ Journal of Democracy ,Vol. 17, No. 3(2006), p. 93. 19 58.

(30) 型的國家深陷於貪腐盛行之境況中。62 此外，倘將視角置於後共國家之貪腐變遷而論，James H. Anderson 與 Gray W. Cheryl 為世界銀行作成之《轉型社會之肅貪－第三輯：何者能成功及其原因》（Anticorruption in Transition 3:Who Is Suceeding . . . and Why）之研究歸結了五個發展趨勢：（1）2000 年以降之貪腐總金額規模較九零年代多；（2）若以營商環境與企業表現報告（BEEPS）而論，2005 年之企業年收入用以行賄之比例（bribe tax）自 2002 年的 1.6%降為 1.1%；（3）儘管各國之平均行賄頻率下降，但行賄所欲追求之目的，無論其係實體物抑或是權力，皆逐漸生制度化之境；（4）稅務、. 治政大機關與政府採購範疇之貪腐情事業已逐漸增加；（5）諸國受訪之企業經營者雖多立海關、商業註冊與具行政檢查權能機關所為之掠劫索賄現象雖有所減少，但司法. 認貪腐為營商之不利益因素，但目前已呈逐年改善之境況。63. ‧ 國. 學. 尤有甚者，就後共轉型國家間之比較層面論，Christoph H. Stefes所著之《瞭. ‧. 解後蘇轉型：貪腐、共謀與附庸主義》（Understanding Post-Soviet Transitions:. y. Nat. Corruption, Collusion and Clientelism）一書以亞美尼亞與喬治亞作為研究案例，. er. io. sit. 並藉由比較兩國社會福利、投資率與經濟總體成長之關係，發現到儘管兩國公部門之貪腐問題皆因襲自蘇聯統治時期，但當代的貪腐情況已因轉型後所選擇之路. n. al. Ch 64. 徑相異而已有相應不同之態勢。. engchi. i n U. v. 再者，倘前揭之國家路徑相異在一國公部門貪腐態勢與否中扮演關鍵角色， Andras Sajo對後共中東歐國家的貪腐指述，誠為制度建置及其實踐的切入點提供. 62. 後共國家為何受貪腐所囿之主要原因，恐係出於國內普遍貧窮所致，又其中的最貧窮者即存有公部門廉能淪喪上的狀態；由是觀之，若以土庫曼之公部門貪腐論，其成因與非洲的喀麥隆政府大抵上相同，不僅兩國之人均國民生產毛額（per capita Gross national product）在 1997 年分別為 1410 美元及 1770 美元，且兩國在 1950 年至 1990 年間均無任何民主經驗，於此一併補充。 Daniel Treisman, ‘‘ Postcommunist Corruption,’’ UCLA Department of Political Science, <http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/faculty/treisman/Papers/postoct06.pdf>, pp. 22-23. 63 James H. Anderson and Gray W. Cheryl, ‘‘Anticorruption in Transition 3 Who Is Succeeding . . . and Why,’’ The World Bank, < http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ ECAEXT/0,,contentMDK:20989777~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:258599,00.html > , pp. 67-71. 64 Neil Robinson, ‘‘The Political is Personal: Corruption, Clientelism, Patronage, Informal Practices and the Dynamics of Post-Communism,’’ EUROPE-ASIA STUDIES, Vol. 59, No. 7(2007), pp.1220-1221. 20.

(31) 了一足資考察的視角；詳言之，中東歐與西歐國家的貪腐程度之不同，倘深究兩者間之最大差異，實不存於於道德感具備與否、亦非有無經歷蘇聯統治所致；更確切的說，前者乃係一個政府在應對民主與市場化轉型進程中，如何在相關公部門制度建立的同時，為貪腐營生機會之窗。又就此等機會之肇生，極大的原因乃係存於公部門制度及其日常運作無法有效地和轉型社會接軌，而使中東歐國家漸生貪腐盛行之勢。65 然而，由於免於貪腐之狀態有賴執法權能的作用方能維繫，就諸多後共國家之相關公權力機關為何未能有效實踐其法定行政活動，論者Joseph Lapalombara. 治政大國家中業已係屬根深蒂固之社會互動狀態，在政府亟欲敦促特定行政權能維持基立. 認為整肅貪腐作為後共轉型國家之若干法律制度所欲解決的課題，倘貪腐於部分. 礎性職能已屬極限之同時，打擊貪腐作為一向公部門行政為侵入性治療之積極措. ‧ 國. 學. 施，於是時實構成自始難以企及之目標，復於此一併補充。66. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Andras Sajo, ‘‘ Introduction,’’ in Stephen Kotkin and Andras Sajo eds., Political Corruption in Transition: A Sceptic's Handbook, (NY:Central European University Press,2002), p. 10. 66 Joseph Lapalombara, ‘‘ Structural and Institutional Aspects of Corruption,’’ Social Research, Vol. 61, No. 2(1994), p. 335. 21 65.