第一章 緒論
第二節 文獻回顧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
9
腐所囿，且能為打擊貪腐之制度發展增添助益。
第二節 文獻回顧
壹、定義貪腐與成因
貪腐於人類生活中，乃係一種無法完全根除之社會疾病；又其作為一複雜、
而非嶄新的社會現象，自發源於古典羅馬法之詞彙 corrumpere 而觀，其所隱含 之意義為損壞、破壞、違反與偽造；而後歷時序之推移，不僅義大利中世紀詩人 Dante Alighieri 則於《神曲》一書中，將行賄者視為地獄底層之罪人，Thomas Hobbes 則認為貪腐係屬藐視一切法律之所得（contempt for all laws proceeds）。
近代以降，學術圈對治理及與其具極大關聯性之貪腐現象，業已呈現出史無 前例之關注；於此，若以：「貪腐為獨佔權限加上裁量權扣除可課責性，又以政 府失序時尤甚」23作為出發點，亦不乏學者將貪腐定義為濫用公權力以謀取私利
（the misuse of public power for private gain），且貪腐係政府官員擁有分配有限資 源之權力而由生」之云云24；再者，世界正義工程則以「清廉」作為「貪腐」之 相對概念，指出政府官員於行政、司法、警察、國防與立法部門並未藉職務之便 謀取私利（do not use public office for private gain）；25此外，國際透明組織
（Transparency International）將「貪腐」界定為：「濫用受委託的權力謀取私利」
（the abuse of entrusted power for private gain），26而在此等概念下，「貪腐」已不 只侷限於傳統指涉政府官員濫用職權，其猶涵蓋了受公權力委託行使職權之私人 獲取不當利益的行為。27
承上所述，就前揭貪腐概念於公部門的肇因，論者 Arnold J. Heidenheimer 所彙整的三種貪腐生成模式於此值得吾人留心，其分別為（1）公職中心論(Public
23 Robert Klitgaar, Controlling Corruption ( CA: University of California Press, 1991), p. 2.
24 Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 30.
25 ‘‘The Rule of Law Index 2012-2013 Report,’’ op. cit., p. 11.
26 ‘‘What We Do,’’ Transparency International,< http://www.transparency.org/whatwedo>
27 事實上，形容貪腐之說法相當多元，除以大象暗喻認為貪腐係屬一望即知卻難被精確定義，亦
有論者 Lesilie Holmes 指出：「貪腐不僅係一種非法稅，更係一種恣意稅（arbitrary tax）」，於此一 併補充。Vito Tanzi, ‘‘Corruption Around the World,’’ IMF Staff Papers, Vol. 45, No. 4 (1998), p. 564.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
10
Office-Centered Definition)、 （2）市場中心論(Market Centered Definition)及（3）
公益中心論(Public Interest Centered Definition)：28
（1） 公職中心論認為：「貪腐乃係行為人因為私人原因（如家庭、親密的 個人集團）、自身利益或地位偏離公行政成員的職責」；又儘管前述的 定義相當有用，但這無法解釋在特定社會中，貪腐係作為一種生活方 式而存在之現象；易言之，此等社會並未視貪腐活動為偏離法定職責 之現象，且實際上亦受大多數之社會成員所接受。
（2） 市場決定論相對於公職中心論之見解，將討論重心自公部門行為人轉 移到市場導向，並提出一個貪腐行為人若視公職為商業活動場域，其 會儘可能地將收入達到最大化；為此其收入之多寡取決於在市場中所 採取之位置與自身如何在估量公共需求曲線（public’s demand curve）
時化約出自身最大的所得利益。
（3） 持公益中心論之學者則認為貪腐係對公共利益的一種妨害，且主張公 職中心論與市場中心論分別代表了定義貪腐之光譜兩端；易言之，兩 者分屬過於狹隘和空泛之概念，為此持前揭公益中心論者主張：貪腐 之模式係以一有裁量權限之行為人為前提，於為求滿足自我之利益與 可歸責於己之事由影響下，未能依法裁量而損害公共利益。
承上所述，貪腐作為公部門治理的負面現象，除賄賂作為其典型形式恰如同 探戈般需要成對的夥伴般，29為論者 Donna Harris 視為一種聚合性社會資本
（bonding social capital）的實踐，於違法互動下呈現出緊密的夥伴關係30外，對 意欲藉由貪腐影響公部門決策之人而言，舉凡政府契約與利益、公用基金、時間
28 Jon S.T. Quah, ‘‘Corruption in Asian Countries: Causes, Consequences and Control Patterns,’’ in Jon S.T. Quah, Curbing Corruption in Asian Countries: An Impossible Dream (UK: Emerald Group, 2011), pp. 12-23.
29 Robert B. Seidman, ‘‘Why Do People Obey the Law? The Case of Corruption in Developing Countries,’’ British Journal of Law and Society, Vol. 5, No. 1(1978), p. 62.
30 Donna Harris, ‘‘Bonding Social Capital and Corruption: A Cross-National Empirical Analysis,’’
Environmental Economy and Policy Research: Working Papers No. 27,<http://ideas.repec.org/
p/lnd/wpaper/200727.html>, p. 6.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
成本與規避法定規範之適用及影響法律規範作用效果，均屬可能欲循該違法途徑 完成之目標。31此外，倘公部門進而出現系統性貪腐狀態，而構成集體濫用公權 力以謀取私利之狀態，不僅將導致公共服務的效能遭致減損，作為諸多國家《憲 法》中多次指陳的法治國原則，亦於深受貪腐所囿之公部門違法行政活動中蕩然 無存。32
而就公部門之系統性貪腐狀態生成之原因，論者 Bo Rothstein 於著成之《反 貪腐：大爆炸途徑》（Anti-Corruption:A Big Bang Theory）中認為系統狀態乃係
「頻度依存均衡」（frequency-dependent equilibria）之實踐；詳言之，貪腐作為一 種行為人期待憑違法而得利益之情狀，在取決於其他貪腐行為人之多寡前提下所 生的現象，於一公部門機關之構成員多罔顧依法行政的處境下，其違法行政行為 頻率不僅將趨於同一，且集體型謀取私利即構成系統性貪腐狀態。33
此外以宏觀的跨國層面論，論者 Daniel Treisman 為求了解廉能為何不能於 特定國家中維繫，且其緣由究係歷史與文化傳統、經濟發展程度、政治制度或政 府政策之範疇的影響所致，而為文作成的《貪腐之源：跨國研究》（The causes of corruption: a cross-national study）研究結果顯示，具天主教傳統、曾為英國統治、
較為開放之經濟體與民主係屬較為清廉的狀態，而聯邦政體較為貪腐，於此一併 補充。34
二、貪腐與治理
貪腐作為法治之對立面及一國公部門治理所生之不利益狀態，有論者指出了
31 Cheryl W. Gray and Daniel Kaufmann,‘‘Corruption and Development,’’The World Bank:Working Papers & Articles ,<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/
gray.pdf>, pp. 7-8.
32 Maria Gonzalez de asis, ‘‘ Reducing Corruption at the Local Level,’’The World Bank:Working Papers & Articles<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/municipal_
eng.pdf>, p. 2.
33 Bo Rothstein,‘‘ Anti-Corruption – A Big Bang Theory,’’The Quality of Governmeny Institute:QoG Working PaperSeries,<http://www.sahlgrenska.gu.se/digitalAssets/1350/1350652_2007_3_
rothstein.pdf>, p. 6.
34 Daniel Treisman, ‘‘The causes of corruption: a cross-national study,’’ Journal of Public Economics, Vol. 76 (2000), pp. 437-442.
‧
菁英聯合（Elite Cartel）、寡頭與派系（Oligarchs and Clans）、官方大亨（Official Moguls）與影響力市場（Influence Markets）等四種不同的貪腐典型症狀
（syndromes of corruption），35且由是觀之，貪腐除了國家域內的水平、垂直結構 外，跨國性的相互連結亦不少見。36
再者，自 Jakob Svensson 之視角觀，貪腐乃是一種依附於一國法律、經濟、
文化與政治制度的產物；37又存於公部門日常行政之貪腐，除對行政作用效能造 能增加行政程序之圓滑性，致相關程序之所需時程獲得縮減外，39Huntington 於
35 易言之，菁英聯合（Elite Cartel）具集中化、組織化與具可預期性之特徵，其政治生態由政治 人物、商賈、官員、軍人與民族領袖所組成；而此等國家之公行政作用效能尚可，且法院與其他 國家機關仍能於一定程度維護公益；倘舉例而論，高所得國家中以南韓作為代表，而巴西、南非 等中低所得國家合乎此等症狀。寡頭與派系（Oligarchs and Clans）則意味著各層級的政府官員 相應地與私人企業集團合作，而印度、墨西哥、菲律賓與俄羅斯為適切之例子。官方大亨（Official Moguls）則代表具主宰國內政治活動之要角，其權力毫無限制，涉入貪腐活動時亦無為法律所 制裁之可能，可供參考之實例有埃及、摩洛哥、敘利亞及突尼西亞。最後則是影響力市場（Influence
Markets），其係以合法手段（如選舉獻金）之形式鑲嵌於政治參與機制中，此於德、日、美等高
所得國家中相當常見，而此等國家之貪腐情況遠不若前三種嚴重。Michael Johnston, ‘‘Participation, institutions,and syndromes of corruption,’’ in Michael Johnston, Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006), pp. 38-48.
36 若將貪腐結構視為網絡化生態，即不難發現到有系統且互利之貪腐網絡具恩庇侍從及裙帶關
係特色；易言之，除了跨部門之非法合作外，官僚不法的互相依賴情事亦存於單一組織內部；再
者，貪腐網絡間多包含商業暨金融部門（將獲利轉為現金、或轉入境外機密帳戶）、政府人員（在
政府行政決策面以國家利益之名行營私之實）與執法單位（執法單位進行掩護、更甚的以其公權 力進行不法調查）的協力，於此一併補充。Cheloukhine Serguei and King Joseph, ‘‘Corruption networks as a Sphere of Investment Activities in Modern Russia,’’ Communist and Post-Communist Studies, Vol. 40 (2007), p. 109.
37 Jakob Svensson, ‘‘ Eight Questions about Corruption,’’ Journal of Economic Perspectives, Vol. 19, No. 3(2005), p. 20.
38 Susan Rose–Ackerman, ‘‘ Corruption and Government, ’’International Peacekeeping, Vol.15, No.3 (2008), p. 331.
39 Francis T. Lui, ‘‘ An equilibrium queuing model of bribery,’’Journal of Political Economy, Vol.
93(1985), p. 780.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
《變動社會之政治秩序》（Political Order in Changing Societies）一書中亦指出：「以 經濟成長而論，一個僵化、過度集權與不忠誠之官僚體系遠較一個僵化、過度集 權與忠誠之官僚體系來的好。」。40
但近年來的諸多研究顯示，適度的貪腐對提升行政效能之效果乃係存於經濟 模型中之想像，此間無論是 Paola Mauro 作成之《貪腐與成長》（Corruption and Growth）研究揭示了公部門廉能與否，不僅與一國之政治穩定程度與經濟成長具 關聯性外，且反貪確實有益國家經濟之發展外，41學者 Isaac Ehrlich 與 Francis T.
Lui 作成之《官僚貪腐與內源性經濟成長》（Bureaucratic Corruption and
Endogenous Economic Growth）研究亦指出在孟加拉、印度及墨西哥等政府制度 採取積極介入私經濟活動的國家中，於公部門盛行的貪腐影響下，實導致此類國 家經濟發展之不穩定，而貧窮國家的私經濟活動，亦因此無法正常化發展。42
揆諸前開貪腐對行政效能之兩類見解，論者 Pierre-Guillaume Méon 與 Laurent Weill 共同作成之《貪腐是否為一行政潤滑劑》（Is Corruption an Efficient Grease）
一文觀，其實證研究結果亦顯示當一國之公部門制度機能已陷入極度失能的狀態，
貪腐或許能扮演一促進行政作用之角色；43然而，儘管貪腐乃係活化行政活動之 積極因子。但其存於理論上之正面效果，在實際上容或致一國深陷於治理失能的 惡性循環之中。44
承上所述，此等治理失能的惡性循環，舉凡未依法為稅捐之徵收、與私人、
企業或團體訂立契約出現非法情事、阻礙經濟成長與國家競爭力等，皆屬後共俄
40 Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies, (CT: Yale University Press, 1968) ,p.
386.
41 Paolo Mauro, ‘‘Corruption and Growth,’’ The Quarterly Journal of Economics, Vol. 110, No.
3(1995), pp. 681-683.
42 Isaac Ehrlich and Francis T. Lui, ‘‘ Bureaucratic Corruption and Endogenous Economic Growth,’’
Journal of Political Economy, Vol. 107, No. 6(1999), pp. 291-292.
43 然而於此須特別注意的是，具加速行政作用程序之賄賂行為雖能減少時間成本，然據論者
43 然而於此須特別注意的是，具加速行政作用程序之賄賂行為雖能減少時間成本，然據論者