第二章 俄羅斯之貪腐現象
第二節 公部門貪腐：以警察機關為例
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第二節、公部門貪腐：以警察機關為例
「對於一良好政府之真正考驗，乃係始於其得否產生良好行政的能力。」
Alexander Hamiliton149 究竟貪腐是否確實拯救了國家、維繫了政治及社會秩序的穩定，亦或是使國 家淪落至無法健全發展之境況，乃係莫衷一是之論戰，但可以確認地是，其抹殺 了公民社會對國家公權力平等作用之信賴；然而，在對俄羅斯公部門作用進行非 難之前，就貪腐作為一犯罪化俄羅斯社會之現象，除揆諸第一節所指陳之貪腐趨 勢外，在俄羅斯經歷帝俄、蘇聯與後共的制度轉軌進程中，俄羅斯社會仿似存於 一種恰如沙皇尼古拉斯一世所言之狀態150；據此，若指陳國家公部門的廉能確實 存在，不啻為一令人感到詫異之事。151
然而，就俄國公部門之發展進程中，除 Robert J. Brym 與 Vladimir impelson 於《俄羅斯國家官僚系統於九零年代之規模、組成與趨勢》（The Size, Composition, and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s）一文中指出俄羅斯官 僚系統具備了擁腫、貪腐、無效能及專橫之特質外，152英國廣播公司（BBC）俄 羅斯分析專員 Steven Eke 亦於《一發不可收拾的俄羅斯貪腐》（Corruption Skyrockets in Russia）ㄧ文中引用民主智庫科學基金會(INDEM)所揭示數據，主 張俄羅斯政府屬全國最大的敲詐勒索團體，不可避免地致任何公民與國家公部門
149 James Madison, Alexander Hamilton and John Jay 著，謝淑斐譯，《聯邦論》（台北：左岸，2012），
頁 504。
150 其曾對皇室子嗣表示：「吾人乃是俄羅斯社會中僅存的守法者。」，然而其皇嗣表示：「是的，
但那是因為我們甚麼都有。」Alan Rousso, op. cit., p. 2.
151 若舉 Vladimir Putin 在 2009 年之公開訪談內容觀，其不諱言地表示如果所有貪腐公務員都被 開除，政府公部門將沒有任何人可以為民服務。轉引自：Chairman of the Russian Federation Government Website, Razgovor s Vladimirom Putinym” [Conversation with Vladimir Putin], December 3, 2009, at http://www.moskva-putinu.ru.; Ethan S. Burger and Rosalia Gitau , ‘‘ The Russian Anti-Corruption Campaign: Public Relations, Politics or Substantive Change, ’’ Georgetown University Law Center ,Research Paper No.126,<http://scholarship.law.georgetown.
edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1128&context=fwps_papers>, p. 8.
152 Robert J. Brym and Vladimir Gimpelson, ‘‘The Size, Composition, and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s, ’’ Slavic Review, Vol.1 No. 1 (2004), p. 89.
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之互動涉及貪腐。153
於此，倘公部門發展屬廉政改革之重點項目，那其於轉型肇始後之組織再造 進程即具備一定程度之重要性；詳言之，兩類相悖之組織再造型態影響著俄國公 部門發展，第一種為假改革（псевдо реформа)形式，其效果容或存於減少對公 務人員行為之約束性，並重建國家官僚系統的特權地位與官僚階級（bureaucratic caste）；第二種務求進行國家公部門之現代化，改變行政機關之運作型態以合於 民主國家發展之需要154，而在前者為主流價值觀的九零年代期間，且公務員與蘇 聯時期組成程度之相似性仍相當高的互相影響下，實不利於廉政環境之形塑。155 由是觀之，有鑑於一國公部門之環境與治理成效極具關聯，若專責進行執法 之機關無法擺脫貪腐疾病，其不僅抵銷對抗國家域內違法作用之能力、遏阻其他 公部門違法之可能性將不復存在；據此，本節為求了解俄羅斯公部門貪腐之情狀，
由壹、公部門貪腐現象、貳、公部門貪腐結構及叁、俄羅斯警察機關所組成。
壹、公部門貪腐現象
一行政作用之達成，雖有賴於正式與非正式制度之協力方能完成，但俄羅斯 卻呈相當失衡之態勢；易言之，拘束俄羅斯公部門公務員之法規範反成為其恣意 行政之工具，並藉由法律所賦予之權能追求個人利益之滿足；156更甚地，正式規
153 Steven Eke, ‘‘ Corruption skyrockets in Russia,’’ BBC World Service,<http://news.bbc.co .uk/2/hi/europe/4701633.stm >
154 前開第一種型態之核心概念，與傳統帝俄及蘇俄俄羅斯公部門治理觀念相似，係屬一種對統
治者的主權服務（государева служба）。而第二種型態之核心宗旨，是以公共服務(публичная служба)為基礎，奉公民服務為圭臬。A.Obolonsky, ‘‘Why is it so Difficult to Reform Russian Officialdom, ’’ in D. K. Rowney and Eugene Huskey eds., Russian Bureaucracy and the State Officialdom from Alexander III to Vladimir Putin(UK:Palgrave Macmillan,2010), p. 301.
155 截至 2001 年，百分之六十的聯邦政府公務員仍為蘇聯時期人事任命之結果，而封閉、保守的
官僚系統仍阻卻了公部門價值觀的轉變可能性。Robert J. Brym and Vladimir Gimpelson, op. cit., p. 109.
156 而所謂聯邦公務員法（О государственной гражданской службе Российской Федерации,N 79-ФЗ）第 18 條第一項所指陳的公務員以誠信與專業為基礎；本於恪守與維護公民之基本權利 與自由、謹守法規範所設定之職務權能；對任何社會、宗教、專業組織及個人一視同仁；禁止從 事任何與他人經濟或其他利益相關之非屬職務所定之事務，以確保行使職務之正當性之若干職務 義務，全然僅具訓示意義。‘‘Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ,’’ Российская газета, <http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html>
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資料來源：Manabu Suhara, op. cit., p. 385.
此外，若輔以其他學者與政府機關所揭示之部分轉型時期數據而觀，與賄賂 行政人事任命亦長期受分贓制度（spoils system）所影響。E.Huskey & D.K.Rowney, ‘‘Conclusion, ’’
in D. K. Rowney & Eugene Huskey, Russian Bureaucracy and the State Officialdom from Alexander III to Vladimir Putin(UK:Palgrave Macmillan,2010), p. 320-321.
158 Frank J. Cilluffo,Robert H. Kupperman, Erik R. Peterson,Gerard P. Burke and Arnaud de Borchgrave, op. cit., p. 6.
159 然而特別須注意的是，若僅憑藉官方揭示之公務員涉貪案件之犯罪情況作出評斷，容或導致
顯與社會實際情形相悖之相對廉能評價；又國家犯罪統計數據，不僅只能反映出具體情形之一隅，
若所適用法律已做出修正，將導致統計結果的逐年可比較性降低，實應更為謹慎看待。
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罪具關聯性之司法裁判中，其中的百分三十三的犯罪類型為賄賂。160
1996 年，時任俄羅斯聯邦安全局局長 Nikolay Kovalev 表示，其部門所調查 500 件公部門貪瀆案件中，逾 50 名聯邦政府內政部、聯邦檢察系統、聯邦稅務 與海關委員會之高階公務員遭到起訴；又就貪腐犯罪之刑事起訴統計資訊顯示，
聯邦各部會、委員會及地方機關公務員佔 41.1%、執法機關佔 26.5%。信貸與金 融體系佔 11.7%、法律機關佔 8.9%，顯見俄國執法機關對貪腐的鬥爭在後共轉 型以降已吹起進攻之號角。161
承上所述，倘審諸聯邦內政部於 2003 年以降開始逐年進行線上登錄之年度 犯罪通報數據，可顯示出「違反國家公權力、公部門及地方自治機關利益之犯罪」
與「商業性賄賂」之相關案件揭露中，前者在 2003 年至 2009 年間呈現逐年成長 的趨勢，但卻在 2009 年之後旋即下降，於 2012 年達 31010 件；又與商業性貪腐 相關之案件通報量於 2003 年至 2012 年間，自 2003 年的 2495 件，逐年呈現出下 降之態勢，最終在 2012 年達到 1212 件通報量之規模（參見圖 2-7）。
圖 2-7、「違反國家利益犯罪」與「商業性賄賂」通報案件
資料來源：作者整理自‘‘Состояние преступности,’’ МВД,России,
<http://mvd.ru/presscenter/statistics/reports>
又此間特別的是，倘藉時任俄羅斯聯邦最高法院院長 Vyacheslav Lebedev 於 2011 年所為之說明，司法系統於該年度承審之相關貪腐案件中，雖致近 9000 人
160 Frank J. Cilluffo,Robert H. Kupperman, Erik R. Peterson,Gerard P. Burke and Arnaud de Borchgrave, op. cit., p. 47.
161 А.Куликов, ‘‘Коррупция как угроза национальной безопасности России, ’’ Обозреватель Observer,<http://www.rau.su/observer/N04_99/4_03.HTM>
25570 30603 34498 36777 35713 40473 43086 37255 34783 31010 2495 2020 2187 1751 1786 1712 1697 1569 1397 1212 0
20000 40000 60000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
違反國家利益犯罪 商業性賄賂
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因構成相關罪章遭到處罰，然而大部分的案件涉及之賄賂金額不僅並未逾越 10,000 盧布，且僅有 35 件之所涉金額超過 100 萬盧布，為此國家於著手調查、
行法院程序及處罰貪污不法行為之進程中，似仍以基層公務員為對象；162此外，
藉俄羅斯聯邦檢察總長辦公廳所揭示之 2012 年公務員賄賂犯罪之數據論，可以 發現到執法機關在該犯罪類型的比例仍為公務員之首（參見圖 2-8）。
資料來源：‘‘Статистические и аналитические материалы о состоянии работы по выявлению коррупционных преступлений, следствия и прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией в 2012 г.,’’ Генеральная прокуратура Российской
Федерации Все права защищены,< http://genproc.gov.ru/anticor/doks/
document-81540/>(2013).
揆諸前開所列之各種貪腐統計數據，若在現實的俄國日常行政活動中致公民 與國家公部門之互動難以避免貪腐，就其中違法交易所涉及之金額作為獲得公部 門服務之價碼，不僅確認了本節第一部分所指陳的日常貪腐市場之存在性，且確 實在俄羅斯社會中扮演了極為重要的公部門非法活動項目；於此若舉例而觀，在 一般民眾意欲取得新護照之所耗時間事例中，受訪者認為若不向承辦公務員行賄，
該等待期程恐高達三個月（參見表 2.9）。163
162 又以該年度犯罪人之組成而論，其中百分之二十五、百分之十四與百分之十四分別由醫療從
業人員、交通警察及一般公務員所構成，於此一併補充。 ‘‘ Russia Corruption Brief 2012, ’’
International Bar Association,< http://www.ibanet.org/Document/Default.aspx?DocumentUid
=5008B247-3757-44B0-8103-A826AFA31791>, p. 4.
163 ‘‘An Investigative Report Tracking Corruption, Openness and Accountability in 25 Countries:
Russia, op. cit., p. 8.
645
1159 244
圖 2-8 2012年公務員涉賄犯罪人數
國家機關與地方自治政府公務員 市級與地方政府首長 執法機關公務員
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表 2.9 各類公部門行政服務之貪腐價碼(美元)
類型 金額
居留權之確認與土地所有權狀 50
申辦各式證照之所需文件 150
汽車行照之換發 150
避免酒駕刑責 100 至 300 不等，端視車輛價值而 定
獲得新護照之所耗時間 100 至 300 進口國外購買之自用車報關 每日 250
財產繼承權之證明 300 以上
中止交通事故案件調查 1,000
改變住宅式樣申請 1500
避免家庭成員受徵召入伍派駐車臣 4000 至 5000（莫斯科）、800 至 1500
（其他地區）
假釋 10,000 至 20,000 不受理案件（違反海關規範或持有毒品） 25,000 至 50,000
獲勝訴判決 100,000
資料來源：‘‘An Investigative Report Tracking Corruption, Openness and Accountability in 25 Countries: Russia,’’op. cit., pp. 7-9.
總的來說，在此等轉型以降的公部門貪腐情形，164其氾濫程度致使政府高層 不得不於此議題上做出諸多宣示；舉例而言，時任總統 Putin 於 2000 年 1 月對 內政部官員進行的談話中提及「法律虛無主義」在俄羅斯日漸盛行之狀態，並指 出：「當局和正義的公眾的信心正在下降，政府必須對組織犯罪與公部門貪腐進 行整肅，因為此等形式的犯罪毫不留情地耗損國家經濟、侵蝕政府機關與破壞了 俄羅斯於國際社會之形象」；而後其於同年七月假聯邦議會中強調各級政府公務 員恣意行政、濫用公權力之負面情事；165又其於 2003 年在國家杜馬進行之演說 表示：「國家的發展潛能不僅為缺乏效能之公部門所阻擋，更遑論國家機關的組 織及權能範疇亦為貪腐提供了發展機會，導致國內外營商企業極難於我國以文明
164 就俄國貪腐之變遷趨勢，得參閱本文於第一節的第二部分之說明。
165 Robert Coalson, ‘‘Analysis: Can Medvedev Find A 'Systemic Solution' To Corruption, ’’ Radio Free
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